Дата публикации: 10 мая 2007
№ № 3
Авторы: Б.Х. Ланда
Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" был представлен Председателем Совета Федерации на заседании палаты 21 февраля 2007 года. Материалы к докладу были подготовлены федеральными и региональными органами государственной власти, другими организациями и научными учреждениями, список которых опубликован после текста доклада. Отдельные положения доклада были учтены при подготовке Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2006 год.
Доклад Совета Федерации 2006 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" (далее доклад) базируется на преемственности основных идей и положений аналогичных докладов Совета Федерации 2004 и 2005 годов. Основное внимание в докладе уделено стратегическим, жизненно важным целям и ценностям развития Российского государства, прежде всего обеспечению конституционных прав и свобод человека и гражданина в процессе реализации приоритетов внутренней и внешней политики государства, определенных в Послании Федеральному Собранию на 2006 год.
Важнейшими критериями законодательства становятся его соответствие долговременным целям и ценностям развития государства и общества, обеспечение полноты и качества правового обеспечения проводимых в стране преобразований. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики позволяет выявлять слабые места в механизмах реализации государственной политики, определять критические и проблемные точки законодательства.
За прошедшие четыре года пройден путь от теоретического обоснования идеи мониторинга правового пространства Российской Федерации до практического развертывания его полномасштабной системы на основе важнейших критериев оценки законодательной деятельности: полноты реализации в принятых законах приоритетов государственной политики, определяемых Президентом Российской Федерации; гарантий соблюдения конституционных прав и свобод граждан; качества и эффективности законодательства.
Ежегодное обсуждение доклада Совета Федерации демонстрирует интерес к этой новой форме коллективной работы в процессе конституционного партнерства, стимулирует создание региональных систем анализа и совершенствования законодательной и правоприменительной деятельности. Совет Федерации при подготовке доклада определил ряд существенных проблем, которые еще предстоит решить законодателям, чтобы система правового мониторинга заработала в полную силу.
Доклад 2006 года анализирует федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации с точки зрения качества правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации, определенных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2006 год и предыдущие годы.
Доклад 2006 года был представлен Президенту Российской Федерации, а также направлен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Администрацию Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, другие государственные органы, а также Российскую академию наук, Общественную палату Российской Федерации, научно-исследовательские и экспертные институты, общественные организации и политические партии. Он был обсужден в 2007 году на заседаниях Совета Федерации и Совета законодателей, а также на пятой ежегодной Всероссийской научно-практической конференции "Мониторинг законодательства и правоприменительной практики".
При подготовке доклада выявился ряд существенных проблем, которые предстоит решить законодателям, чтобы система мониторинга заработала в полную силу. Для этого необходимо:
подвести под систему мониторинга надлежащую нормативно-правовую базу;
разработать механизм поддержания конкретной ответственности за конечный результат работы каждого участника законодательного процесса;
обеспечить подготовку новых кадров, способных решать междисциплинарные политико-правовые и управленческие задачи на современном уровне;
создать единую информационную базу мониторинга законодательства и правоприменительной практики.
Осуществление мониторинга позволило сформулировать требования к современной законотворческой деятельности: недостаточно разработать законопроект и принять актуальный закон, важно предусмотреть действенный механизм его реализации, предвидеть последствия его применения.
Мониторинг законодательства, основанный на принципах программно-целевого и долговременного планирования, призван синхронизировать законодательную деятельность на федеральном уровне, а также в субъектах Российской Федерации. Подобный подход к процессу законотворчества и мониторингу его результатов становится для федеральных и региональных законодателей важнейшим условием совершенствования качества совместной работы.
Работа над докладом как итоговой формой мониторинга результатов парламентского года позволила решить ряд важных проблем. Во-первых, обеспечить системный анализ результатов деятельности законодательной власти в контексте правового сопровождения основных направлений внутренней и внешней политики государства. Во-вторых, стимулировать конституционное партнерство Совета Федерации с Президентом Российской Федерации и другими органами власти в реализации основных направлений внутренней и внешней политики. В-третьих, консолидировать усилия органов власти и институтов гражданского общества по обеспечению прав и свобод человека и гражданина.
Существенное место в докладе уделено оценке результативности принятых ранее выводов и рекомендаций. Сегодня наметилась устойчивая тенденция своевременного формирования законодательной базы по реализации ежегодных посланий Федеральному Собранию. Она проявилась в принятых в 2006 году законах в сферах государственного устройства, социально-экономического развития, взаимоотношений России с другими государствами участниками Содружества Независимых Государств, обороны и безопасности.
Воплощение в жизнь масштабных и долгосрочных целей правового обеспечения национальных проектов невозможно без создания соответствующей стратегии правового развития Российской Федерации. Для формирования и реализации такой стратегии законодательным органам государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации предстоит освоить программно-целевое планирование законотворческой работы, разработать методы решения сложных межотраслевых задач, сформировать систему надежного прогнозирования последствий принимаемых законов.
Ежегодные доклады Совета Федерации стали важным событием политической жизни России, получили значительный общественный резонанс и отклики как федеральных, так и региональных органов государственной власти. Например, на доклад Совета Федерации 2005 года поступили отзывы от более чем 90 адресатов, в том числе от органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, научного сообщества, представителей бизнес-сообщества. В этих отзывах содержатся слова одобрения, конструктивная критика и, главное, конкретные предложения по улучшению законодательной и правоприменительной практики. Эти рекомендации были использованы при определении дальнейшего пути развития законотворческой деятельности на всех уровнях.
Показательный пример реформа местного самоуправления. На основании проведенного мониторинга реальных возможностей субъектов Российской Федерации было принято решение о поэтапном ее проведении по мере принятия субъектами Российской Федерации соответствующего законодательства. В докладе Совета Федерации 2005 года содержалось немало важнейших рекомендаций, позволивших предупредить принятие откровенно неподготовленных решений или своевременно инициировать реакцию законодателя на актуальные проблемы, в частности в области жилищно-коммунального хозяйства.
Благодаря активному участию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в обсуждении доклада 2005 года в российских регионах значительное место в докладе 2006 года уделено вопросам развития регионального законодательства и обеспечения системного единства правового пространства России, включая законодательное регулирование решения общенациональных проблем в режиме конструктивного сотрудничества для снятия возникающих проблем на ранних стадиях.
В настоящее время повышается роль региональных парламентов. При этом многие из них ввели в практику своей законодательной деятельности подведение ежегодных итогов в виде докладов о состоянии законодательства в соответствующих субъектах Российской Федерации. В 2006 году такие доклады подготовлены в Архангельской, Новгородской, Пензенской, Самарской, Саратовской, Тульской областях. В них отражаются особенности развития регионального законодательства с позиции обеспечения основных программных документов субъектов Российской Федерации.
Деятельность Федерального Собрания Российской Федерации является мощным фактором политической стабилизации российского общества, площадкой для диалога различных политических сил. Именно парламент выступает собирателем и выразителем интересов регионов, групп и организаций, составляющих гражданское общество, переплавляя эти интересы в государственную позицию. Главным основанием планирования законодательной деятельности является конституционное сотрудничество с главой государства по реализации ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.
Совет Федерации в силу своей особой конституционной роли оценивает все рассматриваемые парламентом законы с точки зрения не только их правового качества, но и соответствия принимаемых законов конституционным ценностям, приоритетным направлениям государственной политики с позиции их эффективной реализации в субъектах Российской Федерации.
Доклад информирует гражданское общество о результатах работы органов государственной власти и определяет перспективы дальнейшего развития законодательства. Как государственный парламентский документ, он отражает вклад Совета Федерации в деятельность по совершенствованию законодательства в Российской Федерации и формированию систем конституционного и социального партнерства в Российской Федерации.
В докладе еще раз подчеркивается, что большинство проблем в сфере законотворчества порождается недостаточно продуманной организацией всего процесса законодательного регулирования. Содержание доклада 2006 года и его подготовку во многом определило положение части 1 статьи 7 Конституции Российской Федерации:
"Российская Федерация социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека".
Доклад имеет вводную часть, которая посвящена осмыслению стратегии и основных направлений правового развития Российской Федерации в 2006 году, а также перспективам развития конституционного партнерства. В главе 1 раскрываются вопросы стратегии развития государства, законодательного обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики России за 2006 год. В главе 2 сформулированы результаты оперативного мониторинга, проведенного в субъектах Российской Федерации по наиболее актуальным проблемам реализации государственной политики, представлены предложения по их решению, демонстрируются результаты деятельности Совета законодателей. В главе 3 представлены итоги основных тенденций законодательной деятельности в Российской Федерации, впервые изложена концепция создания системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики, а также показан механизм правового мониторинга.
Развитие системы мониторинга позволит в перспективе создать новую модель государственного управления, открытую для институтов гражданского общества, бизнеса, социальных групп, понятную для каждого гражданина, основанную на плодотворном сотрудничестве между человеком, обществом и государством.