В настоящее время перед законодателями всех уровней стоит задача реализации долгосрочной стратегии развития страны, намеченной Президентом Российской Федерации. Однако модернизация потребует создания целостной и непротиворечивой законодательной базы проводимых преобразований. Данный фактор является определяющим при оценке перспектив нормативного правового регулирования в Российской Федерации, а также концептуальных вопросов развития законодательной базы по основным отраслям права.
К сожалению, существующие технологии правотворчества пока не всегда удовлетворяют этому требованию. По сути, они ориентированы на принятие отдельных законов и подзаконных актов, а не на формирование единой и непротиворечивой правовой системы. В правотворческом процессе не развиты необходимые системообразующие механизмы согласования, координации и планирования. Всё это приводит к хроническому воспроизводству несовершенных актов, неспособных обеспечить реализацию намеченного главой государства курса модернизации страны.
Современное, успешное государство неотделимо от высокой эффективности правового регулирования общественных отношений. В основе такой эффективности лежат единство и непротиворечивость правовой системы, строгая соподчиненность и взаимодействие нормативных правовых актов, высокий уровень их подготовки, а также наличие механизмов реализации правовых норм и последующего мониторинга правоприменительной практики.
В ходе реализации столь необходимых стране преобразований действующая правовая система будет подвергаться существенной коррекции, отражающей потребности качественно нового этапа развития общества. Этим объясняется насущная потребность в урегулировании правотворческого процесса, в упорядочении видов и форм издаваемых различными органами публичной власти нормативных актов, установлении их соотношения между собой. В зарубежных государствах (Япония, Италия, Болгария, Венгрия и др.) действуют правила (регламенты) подготовки и принятия правовых актов, позволяющие правотворческим органам и должностным лицам формировать непротиворечивое и эффективное национальное законодательство. В ряде субъектов Российской Федерации приняты и действуют законы о нормативных правовых актах, которые способствуют повышению уровня правотворчества и правоприменения в регионах.
Вместе с тем, действующее законодательство Российской Федерации неполно регулирует различные стороны правотворчества. До сих пор отсутствует определение понятия и видов нормативных правовых актов, полномочий правотворческих органов, на уровне федерального закона не регламентирован порядок подготовки и оформления проектов нормативных правовых актов. Это осложняет взаимоотношения между участниками процесса правотворчества, отрицательно оказывается на качестве актов, оперативности их принятия, нарушает системные связи между ними и приводит к возникновению многочисленных юридических коллизий, негативно влияющих на процесс правоприменения.
Вопрос о разработке и принятии федерального закона «О нормативных правовых актах» стоит на повестке дня федерального законодателя уже не первый десяток лет. Впервые соответствующий законопроект был разработан депутатами Государственной Думы и внесен на ее рассмотрение 2 июня 1996 г. Спустя три года, 29 октября 1999 г., законопроект был возвращен на доработку в ответственный комитет, а 12 мая 2004 г. — отклонен и снят с дальнейшего рассмотрения. В те годы законодательное регулирование правотворческого процесса казалось многим излишним.
Следующая попытка разработки проекта федерального закона «О нормативных правовых актах» происходила в стенах Совета Федерации. Проект концепции данного закона был подготовлен в 2006 г. экспертной группой Совета Федерации. По своим содержательным характеристикам данный проект был гораздо более подробным, нежели проект депутатов Государственной Думы. Основные позиции проекта концепции закона были изложены в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Однако и эта работа не была завершена.
В настоящее время перед законодателем, прежде всего федерального уровня, стоит задача упорядочить систему действующих в стране нормативных правовых актов, создать научно-обоснованные стандарты, определяющие содержание и форму правового акта, обеспечить законность в процессе принятия правотворческих решений. На законодательном уровне необходимо:
- закрепить понятие нормативного правового акта;
- установить виды правовых актов в зависимости от их юридической значимости и особенностей предмета регулирования;
- закрепить принципы планирования и координации правотворческой деятельности;
- урегулировать принцип организации независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов, в том числе порядок проведения общественного обсуждения;
- определить порядок толкования законов и иных нормативных правовых актов, а также органы, уполномоченные осуществлять эту деятельность;
- урегулировать мониторинг правоприменительной практики, включая механизмы учета его результатов при принятии новых законов и подзаконных актов.
В настоящем выпуске Аналитического вестника публикуются материалы, касающиеся состояния и перспектив нормативного правового регулирования правотворчества, в том числе посредством разработки и принятия федерального закона «О нормативных правовых актах».
СОДЕРЖАНИЕ
- Вступительная статья
- Правовое обеспечение процесса совершенствования законодательства
- Законодательное регулирование правотворчества на уровне субъектов Российской Федерации (Глигич-Золотарева М.В.)
ПРИЛОЖЕНИЕ - Проект федерального закона «О нормативных правовых актах» (разработан в Государственной Думе)
- Проект концепции федерального закона «О нормативных правовых актах»(разработан в Совете Федерации)
Над выпуском работали:
- Е.В. Першин, заместитель начальника Аналитического управления Аппарата Совета Федерации;
- М.В. Глигич-Золотарева, заместитель начальника отдела государственного строительства Аналитического управления Аппарата Совета Федерации.