9 июня 2011 года Комитет Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов провёл заседание «круглого стола» на тему «Законодательное обеспечение развития сети автомобильных дорог в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям».
Открыл и вёл заседание первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов Н.П.Львов. В заседании приняли участие и выступили представители Министерства транспорта Российской Федерации, Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, руководители и представители органов законодательной(представительной) и исполнительной власти северных субъектов Российской Федерации, научных учреждений, промышленных компаний, средств массовой информации
На заседании были обсуждены вопросы правоприменительной практики реализации в северных субъектах Российской Федерации Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», состояние и перспективы развития автомобильных дорог, реализации федеральных и региональных программ модернизации и развития сети автомобильных дорог, создания региональных дорожных фондов и развития механизмов государственно-частного партнерства, а также предложения по дальнейшему улучшению правового обеспечения отрасли.
По итогам обсуждения были приняты рекомендации.
Рекомендации
Участники заседания «круглого стола» отмечают, что от наличия и состояния автомобильных дорог в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (далее - районы Севера) в значительной степени зависят жизнеобеспечение, возможности развития экономики и повышения качества жизни населения этих территорий.
Вопросы развития сети автомобильных дорог в районах Севера отражены в утвержденных Правительством Российской Федерации Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года, Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года, Стратегии социально-экономического развития Сибири до 2020 года, подпрограмме «Автомобильные дороги» федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России» и в ряде других программных документах. Во многих субъектах Российской Федерации, в состав которых входят северные районы, приняты и реализуются региональные программы развития и модернизации автомобильных дорог.
Важным для правового обеспечения развития отрасли стали принятый в 2007 году Федеральный закон «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а также дополнения, внесенные в 2011 году в Бюджетный кодекс Российской Федерации и направленные на регулирование вопросов создания и функционирования дорожных фондов.
Вместе с тем, состояние сети автомобильных дорог в районах Севера не отвечает требованиям устойчивого социально-экономического развития регионов. Общее положение в этой сфере характеризуется низкой плотностью автомобильных дорог общего пользования, их разобщенностью, неоднородной степенью транспортной освоенности территорий, необходимостью использования «зимников», большим количеством ведомственных дорог низкой технической категории, недостаточной прочностью дорожного покрытия при значительном числе сверхтяжелых автомобилей, высокой аварийностью, недостаточным сервисным обслуживанием. Острой проблемой стали «бесхозные дороги» в связи с ликвидацией предприятий или исключением из состава основных фондов дорог и дорожных сооружений при приватизации организаций лесопромышленного комплекса, горнодобывающей и других отраслей экономики.
Плотность сети автомобильных дорог в некоторых северных регионах, особенно в северных районах Сибири и Дальнего Востока, отстает от среднероссийской в десятки раз. В целом по данному показателю районы Севера находятся на последних местах среди субъектов Российской Федерации. Занимая свыше 60 процентов территории страны, северные регионы имеют лишь 15 процентов от общей протяженности российских автомобильных дорог. Значительное число сельских населенных пунктов не имеют связи с сетью дорог общего пользования. Крайне мало автомобильных дорог с твердым покрытием и они не обеспечивают постоянную связь с общероссийской системой дорог.
Систематическая нехватка средств на проведение своевременного ремонтов дорожных покрытий привела к высокой степени износа значительной части действующих автомобильных дорог. Износ основных дорожных фондов в регионах составляет от 45 до 90 и более процентов. Так в Республике Алтай доля дорог, не отвечающих нормативным требованиям, составляет 95 %, в Архангельской области - свыше 91 %.
В районах Севера ежегодно устраиваются и эксплуатируются сотни километров зимних автомобильных дорог, имеющих самостоятельное для транспортного обеспечения значение. В тоже время существующая нормативная правовая база недостаточно регулирует их деятельность.
Все это приводит к увеличению стоимости доставки грузов, снижению конкурентоспособности товаров и продукции, производимых в регионах, делает недоступными для жителей отдаленных территорий услуги, оказываемые государственными органами и муниципальными образованиями, учреждениями здравоохранения, образования, социального обеспечения.
Как показал анализ региональных программ строительства и реконструкции дорог, в северных регионах в среднесрочной перспективе необходимо построить и модернизировать свыше 7,5 тыс. км. федеральных дорог и более 10 тыс. км. дорог регионального и муниципального значения.
Однако за последние годы сократился объем средств, выделяемых из федерального бюджета и региональных бюджетов на строительство, реконструкцию и ремонт автомобильных дорог. Установленные критерии предоставления субсидий из федерального бюджета на реализацию мероприятий по строительству дорог в сельской местности лишают ряд северных регионов, имеющих высокую степень дотационности, возможности участвовать в программе развития сельских дорог. Результаты оценки эффективности реализации региональных программ развития автомобильных дорог и автодорожной инфраструктуры показывают, что большинство из них недостаточно финансируются и не достигают поставленных целей.
Не в полной мере исполняется Федеральный закон от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Федеральными органами исполнительной власти до настоящего времени не принят ряд предусмотренных в указанном законе нормативных актов. В действующих документах, регулирующих вопросы строительства, содержания и эксплуатации автомобильных дорог, инфраструктурных объектов, в том числе по определению нормативов затрат, крайне недостаточно учитываются особенности северных территорий, более высокий уровень затрат на материальные ресурсы, эксплуатацию машин, заработную плату, накладные расходы в районах Севера по сравнению с другими регионами. Отсутствуют расценки для определения стоимости устройства зимних автомобильных дорог, ледовых переправ.
Участники заседания «круглого стола» считают, что обеспечение развития сети автомобильных дорог и модернизации действующих дорог в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях является важнейшей государственной задачей, для решения которой необходимо осуществить комплекс организационных, финансовых, правовых мер на федеральном и региональном уровнях.
В этой связи участники «круглого стола» рекомендуют следующее.
Федеральному Собранию Российской Федерации и Правительству Российской Федерации:
рассмотреть предложения о внесении в Федеральный закон от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и в соответствующие нормативные акты изменения, устанавливающие нормы законодательного регулирования создания и эксплуатации зимних автомобильных дорог, в том числе определить понятие «зимники» как сезонные дороги с полотном и дорожной одеждой из снега, льда и мерзлого грунта, а также включить в понятие «искусственные дорожные сооружения» термины «понтонные переправы (наплавные мосты) и паромные переправы»;
в целях четкого разделения компетенции и конкретизации полномочий между уровнями государственной власти и местного самоуправления в сфере дорожной деятельности внести изменения в Федеральный закон от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», направленные на разграничение полномочий между городскими и сельскими поселениями, муниципальным районом и городским округом;
осуществлять постоянный мониторинг реализации законодательства об автомобильных дорогах и дорожной деятельности с целью своевременного внесения изменений, направленных на решение проблем, возникающих в правоприменительной практике.
Правительству Российской Федерации:
ускорить подготовку и принятие нормативных актов, предусмотренных Федеральным законом от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
рассмотреть предложение о разработке федеральной целевой программы развития автомобильной инфраструктуры районов Севера, учитывающей потребности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и с целью формирования единой круглогодично доступной дорожной сети;
в целях обеспечения финансирования дорожных работ принять меры по реализации Федерального закона от 6 апреля 2011 года № 68-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
принять меры, направленные на совершенствование нормативно-правовой базы развития сети автомобильных дорог, обеспечивающей внедрение современных форм ценообразования в дорожной отрасли, создание условий для снижения монополизма и развития конкуренции на рынке строительных материалов, использование механизмов государственно-частного партнерства;
разработать механизмы софинансирования строительства, содержания и ремонта межрегиональных автомобильных дорог из федерального и региональных бюджетов;
пересмотреть нормативы денежных затрат и Правила расчёта денежных затрат на содержание и ремонт автомобильных дорог федерального значения при определении ассигнований из федерального бюджета, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 23 августа 2007 года № 539, исходя из специфических территориальных особенностей и повышенных затрат на указанные работы в районах Севера;
внести изменения в подпрограмму «Автомобильные дороги» федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (2010 2014 годы)», направленные на изменения условий предоставления субъектам Российской Федерации субсидий, в части увеличения транспортных разрывов от сельских населенных пунктов до сети автомобильных дорог общего пользования и включения работ по ремонту, в том числе капитальному, подъездов к сельским населенным пунктам;
разработать и осуществить меры по внедрению в практику дорожного строительства современных технологий, учитывающих специфику северных территорий, а также транспортных средств и строительной техники, обеспечивающих экологическую безопасность;
разработать совместно с органами государственной власти северных субъектов Российской Федерации меры, направленные на транспортное обеспечение освоения новых районов добычи полезных ископаемых и их комплексное развитие;
поручить соответствующим федеральным органам исполнительной власти совместно с органами государственной власти северных субъектов Российской Федерации рассмотреть состояние действующих автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения, в том числе используемых «бесхозных дорог», и определить необходимые меры по их ремонту и модернизации, механизмы оказания финансовой помощи из федерального бюджета для финансирования расходов на реализацию этих мер.
Органам государственной власти северных субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления:
в целях реализации положений Федерального Закона от 6 апреля 2011 года № 68-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» ускорить разработку проектов законов о дорожных фондах субъекта Российской Федерации и принять их не позднее второго полугодия 2011 года;
продолжить практику принятия региональных программ развития автомобильных дорог и автодорожной инфраструктуры, предусматривая при этом в региональных бюджетах средства, достаточные для реализации поставленных целей;
при заключении соглашений между субъектами Российской Федерации и Федеральном дорожном агентством рассматривать в первую очередь объекты, включенные в уже действующие федеральные целевые программы, направленные на социально-экономическое развитие северных территорий;
принять необходимые меры для ускорения оформления добычи нерудных материалов для срочных дорожных работ;
в целях обеспечения реализации проектов на принципах государственно-частного партнерства по объектам дорожного хозяйства активизировать работу по разработке и принятию нормативных актов, регулирующих выполнение работ на условиях жизненного цикла.