Программа «круглого стола»:
Приветственное слово: 15:00 15:10
Заместитель председателя Комиссии Совета Федерации по делам молодежи и туризму Юрий Вениаминович Шамков
Выступления и дальнейшая дискуссия выступления 5–7 минут
Директор Департамента по формированию государственной политики и организации туристской деятельности Министерства спорта, туризма и молодежной политики Надежда Александровна НАЗИНА
Заместитель руководителя Федерального агентства по туризму Евгений Леонидович ПИСАРЕВСКИЙ
Заместитель руководителя Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами Дмитрий Викторович ФЕДОТКИН
Вице-президент Российского Союза Туриндустрии (РСТ), Председатель Комитета ТПП РФ по предпринимательству в сфере туристской, курортно-рекреационной и гостиничной деятельности Юрий Александрович БАРЗЫКИН
Президент Российского Союза Туриндустрии (РСТ) Сергей Павлович ШПИЛЬКО
Президент ОАО ВАО «Интурист» Александр Борисович АРУТЮНОВ
Первый заместитель председателя Комитета по туризму Москвы Елена Николаевна ПИСКУНОВА
Ректор Российской международной академии туризма Игорь Владимирович ЗОРИН
Первый вице-президент Ассоциации туроператоров России (АТОР) Владимир Данилович КАНТОРОВИЧ
Начальник управления по курортному делу и туризму г. Сочи Владимир Викторович ШИРОКИХ
Президент ЗАО ТК «РАЕНА», член Президиума АТОР Раена Алексеевна НИКОЛАЕВА
Председатель Комитета по туризму Московской области Олег Николаевич ДОЛЖЕНКО
Президент ООО «Центральное агентство путешествий XXI век» Галина Константиновна РЕДЬКИНА
Ректор Российского государственного университета туризма и сервиса Александр Алексеевич ФЕДУЛИН
Генеральный директор ООО «РЖД Тур» Дмитрий Львович ГОРИН
Президент компании «Спектрум» Евгения Борисовна КОНКОЛЬ
Генеральный директор журнала Федерального агентства по туризму «Туристический Олимп» Павел Борисович ПОПОВ
Подведение итогов, закрытие круглого стола:
Заместитель председателя Комиссии Совета Федерации по делам молодежи и туризму Юрий Вениаминович Шамков
Рекомендации
Участники "круглого стола", обсудив проблемы совершенствования нормативно-правовой базы в сфере туризма в Российской Федерации, отмечают следующее.
Туризм в Российской Федерации является важной и одной из наиболее быстрорастущих отраслей экономики, существенным источником доходов, занятости, способствует диверсификации экономики, создавая отрасли, обслуживающие данную сферу. Кроме этого, туризм является существенным фактором реализации внешней политики государства.
Анализ современного состояния туризма в Российской Федерации показывает, что в последние годы эта сфера в целом развивается стабильно и динамично. Отмечается ежегодный рост внутреннего туристического потока.
В стране в настоящее время в целом постепенно формируется реалистичный подход к туризму и понимание его как сферы экономики, обладающей значительными выгодами для социально-экономического развития регионов России.
На сегодняшний день в туристической отрасли занято более миллиона человек. Суммарный доход от туризма в прошлом году составил 833 миллиарда рублей.
По прогнозным оценкам Всемирного Совета по туризму и путешествиям доходы от туризма в 2007 году в ВВП нашей страны с учетом мультипликативного эффекта составили 6,7%. Согласно данным этого же источника, число рабочих мест в туризме составили 1% от общей занятости, с учетом смежных отраслей - 5,7%, инвестиции в основной капитал в туристскую индустрию России составляют 12,1% от общих инвестиций при годовом росте в 8,2%.
По данным Росстата, в 2008 году в Российскую Федерации въехали более 23,7 млн. иностранных граждан, из них только 2,3 млн. граждан с туристическими целями, т.е. каждый десятый от общего количества посетивших Россию иностранных граждан. Это на 3,7% больше, чем было в 2007 году. По тем же данным, туристические поездки в другие страны совершили 11,3 млн. российских граждан, что составляет на 21% больше, чем в 2007 году. Дефицит платежного баланса по статье "поездки" составил порядка 10 млн. долларов США. Это говорит о том, что вывезенные российскими туристами денежные средства работают на экономику других стран, что в значительной степени снижает экономические возможности развития отечественного туристского комплекса.
По данным Ростуризма, внутренний туристический поток в 2008 году достиг 30,3 млн. человек. Это на 6% больше, чем было в 2007 году. Несмотря на финансовую нестабильность, увеличение объема внутреннего туризма в России в этом году ожидается на уровне 4-5%, в том числе и за счет сокращения выездного туризма.
В опубликованном в начале 2009 года рейтинге конкурентоспособности сектора туризма и путешествий (TTCI) Всемирного экономического форума из 133 стран мира Россия заняла 59-е место, в 2008 году это было 64-е место, обогнав при этом такие страны как Египет и Индию. По оценке Всемирной туристской организации, потенциал России позволяет при существующем уровне развития инфраструктуры принимать до 40 млн. иностранных туристов и существенно увеличить внутренний туристский поток.
К конкурентным преимуществам России в сфере туризма следует отнести, прежде всего, богатейшее культурно-историческое и природное наследие нашей страны в сочетании с фактором неизведанности, что представляет собой особый интерес для искушенных иностранных туристов. К ним, по сведениям Росстата, относятся 2368 музеев в 477 исторических городах, 590 театров, 67 цирков, 24 зоопарка, почти 99 тысяч памятников истории и культуры, 140 национальных парков и заповедников. В России в настоящее время действуют 103 музея-заповедника и 41 музей-усадьба (отличается от музея-заповедника, как правило, небольшой территорией). Музеи-заповедники играют важнейшую роль в формировании привлекательного образа России за рубежом. Из 15 объектов культурного наследия, входящих в список Всемирного наследия ЮНЕСКО, 12 находятся в составе музеев-заповедников. Поэтому сеть музеев-заповедников как центров международного и внутреннего туризма требует постоянного совершенствования и развития.
Однако имеющийся в России огромный туристский потенциал используется не в полной мере. Несмотря на позитивные сдвиги за последние годы, туристские ресурсы используется малоэффективно. Уникальные природные ресурсы и культурное наследие, которыми обладает наша страна, не могут рассматриваться в качестве единственного и достаточного условия для обеспечения успешного развития туризма в стране, так как представляют собой лишь один из элементов туристского предложения.
На долю Российской Федерации, несмотря на ее высокий туристский потенциал, приходится всего около одного процента мирового туристического потока. В большинстве своем туристские предпочтения, как иностранных туристов, так и отечественных, связаны с высоким уровнем сервиса и разумным соотношением цены и качества. Эти условия в настоящее время и в ближайшем будущем будут являться предпочтительными при выборе туристских поездок.
Общей тенденцией является поляризация туристских предпочтений, характеризующаяся, с одной стороны, укреплением позиций массового туризма в развитых странах, а с другой увеличением спроса на индивидуальный или специализированный туристский продукт.
Туризм как одна из ведущих отраслей мировой экономики, занимает первое место по созданию новых рабочих мест. Три-четыре иностранных туриста обеспечивают одно рабочее место в туротрасли, а оно влечет появление новых мест в сопутствующих отраслях. В период существующей экономической нестабильности туриндустрия может стать той отраслью экономики, которая вберет в себя высвобождающиеся трудовые ресурсы и значительную часть малого бизнеса.
Анализ конкурентных преимуществ и недостатков Российской Федерации на рынке въездного и внутреннего туризма показывает необходимость активных действий, прежде всего, со стороны государства, направленных на создание условий для устойчивого развития туризма в России.
Современное состояние нормативного правового регулирования в сфере туризма характеризуется следующими тенденциями:
развитием и реализацией правовых норм, направленных на повышение гарантий и эффективности защиты прав и законных интересов потребителей туристского продукта, качества и безопасности туризма;
усилением экономической (финансовой) ответственности лиц, осуществляющих туристскую деятельность, за нарушение гражданско-правовых обязательств, а как следствие повышением прозрачности, стабильности и инвестиционной привлекательности туристского бизнеса;
появлением правовых актов, регламентирующих вопросы классификации и стандартизации в различных сегментах туристской индустрии (средства размещения, пляжи, горнолыжные трассы и др.);
развитием нормативного правового регулирования в области безопасности туризма;
формированием правовых основ саморегулирования на туристском рынке, в том числе активным развитием нормотворчества саморегулируемых организаций (ассоциаций (союзов) туроператоров, банков и страховщиков);
комплексностью нормативного правового регулирования в сфере туризма, в том числе наличием значительного числа "туристских норм" в смежных с законодательством о туристской деятельности отраслях законодательства (далее - смежное законодательство);
развитием регионального правотворчества в сфере туризма и его унификацией;
гармонизацией законодательства Российской Федерации и права Европейского союза, законодательств государств Содружества Независимых Государств и др.
Наиболее отчетливо эти тенденции проявились в 2006 - 2007 гг., когда в результате эффективной правотворческой деятельности федерального органа исполнительной власти в сфере туризма, Правительства Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации были приняты нормативные правовые акты, сформировавшие в нашей стране правовые основы современного цивилизованного туристского рынка. В настоящий момент законодательство о туристской деятельности в значительной мере соответствует нормам и принципам международного права, гармонизировано с правом Европейского союза и законодательством развитых в туристском отношении государств.
Основным законодательным актом, определяющим правовые основы туристского рынка в Российской Федерации, стал Федеральный закон от 24 ноября 1996 года № 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации". В нем реализовалась насущная потребность общества в расширении личных, гражданских, социальных и культурных прав и свобод. Закон легализовал экономические отношения в сфере туризма, установил правила поведения участников туристского рынка, принципы государственной политики в сфере туризма, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации, определил порядок рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации и др.
Основным содержанием норм законодательства о туристской деятельности являются вопросы защиты прав потребителей туристского продукта, правового регулирования деятельности туроператоров и турагентов, а также публичной организации предпринимательской деятельности в сфере туризма. Именно в этой области правового регулирования в 2007 г. произошли кардинальные изменения.
Федеральным законом от 5 февраля 2007 года № 12-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" были определены условия осуществления туроператорской деятельности; уточнены и приведены в соответствие с применяемыми в международных правовых документах основные понятия, используемые в российском законодательстве о туризме; детализированы права и обязанности участников рынка туруслуг; предусмотрены обязанности туризма при реализации туристского продукта; установлен минимальный размер финансового обеспечения и др.
Механизм лицензирования туристской деятельности, существовавший в 1993 - 2006 гг., был заменен на более эффективный способ государственного регулирования туристской деятельности - Единый федеральный реестр туроператоров (далее - Реестр). В связи с этим основным документом, необходимым предпринимателям для внесения сведений о них в Реестр, является договор страхования ответственности туроператора или банковская гарантия исполнения обязательств туроператора (финансовое обеспечение).
Внесены изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", дающие право органам местного самоуправления право осуществлять полномочия по развитию туризма, а также позволяющие использовать для этого соответствующие материальные и финансовые средства.
Важную роль в развитии туризма и санаторно-курортной сферы в России представляет Федеральный закон от 3 июня 2006 года № 76-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", предусматривающий создание туристско-рекреационных особых экономических зон (ТРЗ), в которых установлен льготный режим осуществления предпринимательской деятельности в целях привлечения инвестиций в указанные сферы.
В Законе впервые дано определение туристско-рекреационной деятельности как деятельности, включающей в себя элементы туристской, санаторно-курортной и инвестиционной деятельности, что важно для комплексного правового регулирования сферы туризма. На сегодняшний день приняты решения о создании семи туристско-рекреационных зон.
В целях развития туризма и санаторно-курортной сферы в Российской Федерации постановлениями Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2007 года №№67-73 созданы туристско-рекреационные особые экономические зоны на территориях Республики Алтай, Республики Бурятия, Алтайского, Краснодарского и Ставропольского краев, Иркутской и Калининградской областей.
В 2008 году была завершена работа по разработке концепций создания и развития туристско-рекреационных особых экономических зон, в которых определены перспективные для развития направления туризма, целевое позиционирование (предназначение) каждой зоны, необходимый объем инвестиций, туристские объекты, которые необходимо построить, выбран архитектурный стиль.
На основании указанных концепций были разработаны проекты планировки территорий туристско-рекреационных особых экономических зон.
В настоящее время зарегистрировано 18 резидентов туристско-рекреационных особых экономических зон на территориях Республики Бурятия, Республики Алтай и Алтайского края с заявленным объемом инвестиций 11,9 млрд. рублей.
Функции по управлению особыми экономическими зонами переданы федеральному органу исполнительной власти, что обеспечивает единую координацию процессов создания и развития особых экономических зон указанного типа на всех уровнях исполнительной власти. Созданная система управления особыми экономическими зонами учитывает интересы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и частных инвесторов.
Деятельность турагентов регламентируется Правилами оказания услуг по реализации туристского продукта, утвержденными в июле 2007 г. Постановлением Правительства Российской Федерации, а также внутренними стандартами ассоциаций туроператоров и локальными актами турагентов и их объединений.
В январе 2008 г. вступил в силу Административный регламент по предоставлению государственной услуги по информированию в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания. Административный регламент направлен на своевременное обеспечение туристов достоверной информацией об угрозах безопасности в стране (месте) временного пребывания.
В целях повышения качества туристских услуг и обеспечения безопасности туризма в области стандартизации и классификации объектов туристской индустрии Ростуризмом утверждены нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы классификации средств размещения, горнолыжных трасс и пляжей. В течение трех лет классификация гостиниц осуществляется на основе государственно-частного партнерства, подтверждая оценку качества обслуживания, став своего рода знаком качества. В настоящее время система активно внедряется в российских регионах, особо нуждающихся в доверии потребителей.
Система классификации пляжей, недавно введенная в действие, получила положительные отзывы российских и международных экспертов, а также руководителей санаторно-курортного комплекса и начала реализовываться. Аналогичная работа ведется по внедрению Системы классификации горнолыжных трасс.
Названные Системы классификации, призванные существенно повысить уровень безопасности отдыхающих и структурировать российский рынок, включают в себя порядок проведения оценки соответствия гостиниц (пляжей, трасс) требованиям безопасности, информационному обеспечению, предоставлению дополнительных услуг для туристов и другие положения.
Разработана и утверждена приказом Ростуризма от 06.05.2008 № 51 Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2015 года, установившая цели и задачи развития сферы туризма, основные направления и механизмы решения поставленных задач.
При этом следует отметить отсутствие отдельной федеральной целевой программы по развитию туризма в 'Российской Федерации с входящими в нее подпрограммами по отдельным направлениям туризма, принятие которой содействовало бы развитию внутреннего и въездного туризма, формированию конкурентоспособного отечественного туристического комплекса.
Вступил в законную силу Федеральный закон от 3 декабря 2008 года № 237-ФЗ "О внесении изменений в статью 25.11 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", позволяющий иностранным пассажирам, прибывающим в туристических целях на паромах, находиться в России до 72 часов без визы. Правительство Российской Федерации готовит постановление, определяющее порядок пребывания на территории Российской Федерации указанных иностранных граждан.
Законодательство о туристской деятельности активно развивается в субъектах Российской Федерации.
В ряде субъектов Российской Федерации приняты и успешно реализуются региональные программы развития туризма. Для упорядочения процесса разработку подобных программ приказом Ростуризма от 11 июля 2007 года № 66 утверждена Типовая структура региональной (муниципальной) программы развития туризма субъекта Российской Федерации.
В 48 субъектах Российской Федерации существуют специальные законы, регулирующие общественные отношения в сфере туризма (Законы "О туризме", "О туристской деятельности в субъекте Российской Федерации", "О поддержке развития туризма", "О развитии внутреннего и въездного туризма" и т.д.). Наряду с законами в трех субъектах Российской Федерации действуют концепции развития туризма (санаторно-курортного, туристского комплекса) на среднесрочную перспективу, а в 16 регионах приняты региональные целевые программы развития туризма. Все это подчеркивает значение туризма для социально-экономического, культурного, экологического и иного развития субъектов Российской Федерации.
К сожалению, действующие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не всегда регулируют актуальные проблемы развития регионального туризма. Часто региональные законы создаются по одним и тем же канонам, что и Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации". Вместе с тем Федеральный закон и законы субъектов Российской Федерации имеют очевидное изначальное различие. Первый призван заложить единые (общие) подходы к государственному регулированию в сфере туризма, а вторые - особенности применительно к конкретным территориям субъектов Российской Федерации.
В целях эффективного развития регионального туризма в разрабатываемых субъектами Российской Федерации нормативных правовых актах целесообразно отражать следующие актуальные вопросы правового регулирования туризма:
определения и поддержки в субъекте Российской Федерации приоритетных направлений туристской деятельности;
защиты прав и законных интересов туристов в субъекте Российской Федерации, реализации на его территории мер обеспечения безопасности туризма;
содействия информационному обеспечению регионального туризма, в том числе путем продвижения регионального туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;
содействия стандартизации и классификации объектов туристской индустрии, расположенных на территории субъекта Российской Федерации;
классификации и оценки туристских ресурсов субъекта Российской Федерации, установления режима их охраны, порядка сохранения целостности туристских ресурсов и реализации мер по их восстановлению, определения порядка использования туристских ресурсов с учетом предельно допустимых нагрузок на окружающую природную среду;
содействия в субъекте Российской Федерации кадровому обеспечению и развитию научных исследований в сфере туризма;
содействия деятельности предпринимателей в сфере туризма;
другие вопросы, за исключением вопросов, отнесенных к исключительным предметам ведения и полномочиям Российской Федерации.
Сфера туризма представляет собой сложный межотраслевой комплекс. В связи с этим нормативное правовое регулирование отношений в данной сфере включает в себя не только правовые акты законодательства о туристской деятельности, но и акты различных отраслей законодательства Российской Федерации.
Принятый в 2005 году Федеральный закон "О концессионных соглашениях" регулирует отношения, возникающие с реализацией концессионных соглашений, устанавливает гарантии прав и законных интересов сторон концессионного соглашения. В развитие указанного Закона подготовлено Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Типового концессионного соглашения в отношении объектов культуры, спорта, организации отдыха граждан и туризма и иных объектов социально-культурного назначения".
Реализация Федерального закона "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" обеспечит проведение на высшем уровне XXII Олимпийских игр в г. Сочи и будет способствовать росту туристского потока в Краснодарский край и в Россию в целом.
В резолюции IV Международной конференции стран - членов Организации Черноморского экономического сотрудничества «Развитие курортной и туристской инфраструктуры в регионе Черного моря» была поддержана инициатива Российской международной академии туризма и Ассоциации ведущих гостиничных школ Европы (ЕВРОДИП) по подготовке волонтеров для обслуживания Олимпиады-2014.
28 июня 2007 года подписан Приказ Минтранса России N 82 "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей". Правила являются своевременным и актуальным документом в сфере регулирования туристских авиационных перевозок и существенно повышают гарантии защиты прав и законных интересов пассажиров, обеспечивают качество оказываемых услуг.
Однако, участники "круглого стола" отмечают, что эффективное развитие туристской сферы в Российской Федерации сдерживается наличием следующих факторов:
1. Несовершенство нормативной правовой базы, регулирующей отдельные аспекты туристской деятельности. В Российской Федерации нет законодательного акта, который бы регулировал основу туристкой деятельности - гостиничное обслуживание. В результате организациям гостиничного комплекса приходится пользоваться различными нормативными правовыми актами, в том числе Гражданским кодексом РФ, подзаконными актами, а также сложившимися деловыми обычаями в гостиничном деле;
- недостаточное использование позитивного мирового опыта в области дифференцированного налогообложения туристской отрасли, что приводит к оттоку огромных средств из России в туристический комплекс ряда зарубежных стран;
- значительный моральный и физический износ существующей материальной базы (в том числе транспортных средств, осуществляющих туристские перевозки - автобусов, самолетов, ж/д транспорта, речных судов), недостаточное развитие туристской инфраструктуры в большинстве регионов страны, в том числе сопутствующей - транспортной, общественного питания, индустрии развлечений и др.;
- постоянное удорожание стоимости турпакета, в том числе за счет резкого увеличения тарифов на коммунальные услуги, роста цен на авиа - и железнодорожные билеты, а также на другие предоставляемые туристам услуги;
- малое количество гостиничных средств размещения туристского класса с современным уровнем комфорта, высокая стоимость проживания в гостиницах, питания, транспорта и иных услуг, предлагаемых туристам, существенно превышающая среднеевропейский уровень;
- отсутствие эффективной региональной инвестиционной политики, отсутствие готовых инвестиционных площадок, наличие административных барьеров, невыгодных условий земельной аренды;
-низкий платежеспособный спрос населения;
- дефицит квалифицированных кадров и, как следствие, низкое качество оказываемых туристских услуг;
- отсутствие системы обеспечения безопасности, статистики несчастных случаев в туризме и их анализа, защиты личности и собственности в сфере туристской деятельности, в том числе - за счет общепринятых в мировой практике страхования механизмов;
- недостаточность статистических данных о состоянии, развитии туризма и его мультипликативного эффекта на экономику регионов и страны;
- отсутствие полноценного страхования туристов, совершающих поездки по территории России, от рисков, общепринятых в мировой практике страхования;
- отсутствие активного имиджевого позиционирования России как туристской державы на внутреннем и международном рынках и, как следствие, обилие негативной информации о социальной и криминогенной обстановке в стране;
- недостаток механизмов поддержки развития социального туризма;
- отсутствие инфраструктуры для путешествий и отдыха инвалидов и пожилых людей (турникеты, дорожки, специально оборудованные туалеты и др.).
Таким образом, системная проблема состоит в том, что при сохранении сложившегося уровня конкурентоспособности России на мировом туристском рынке возможности развития отечественного туристского рынка будут недостаточными для повышения уровня жизни и увеличения занятости населения, удовлетворения растущего спроса на качественные туристские услуги.
Нормы законодательства о туристской деятельности тесно переплетаются с правовыми нормами, регулирующими вопросы правового положения иностранных граждан, миграционного учета, вопросами выезда за пределы территории Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию и другими вопросами государственной миграционной политики. В связи с этим принятие государством решений в данной сфере должно осуществляться с учетом соблюдения баланса интересов развития въездного туризма, а также интересов обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Требования динамики развития туристского рынка обусловливают необходимость постоянного совершенствования законодательных актов сферы туризма, а также мониторинга смежного законодательства, влияющего на состояние туристской индустрии.
К наиболее значимым проблемам, требующим пристального внимания и серьезного подхода к их решению, относятся недостаточное развитие туристской инфраструктуры и отсутствие, за редким исключением, практики создания субъектами Российской Федерации благоприятных условий для инвестиций при строительстве средств размещения и иных объектов туристского использования.
Вместе с тем предложения по развитию туристской инфраструктуры не могут ограничиваться только созданием нового и реконструкцией существующего гостиничного фонда. Следует отметить важность комплексного развития туристской инфраструктуры, включающей в себя не только широкомасштабное строительство новых средств размещения, но и сопутствующую инфраструктуру (транспорт, предприятия питания, индустрии развлечений, объекты туристского показа и др.). Размещение вновь возводимых туристских комплексов должно учитывать как параметры туристского спроса по видам туризма, так и характер туристского предложения - наличие туристских ресурсов, условий для кадрового обеспечения, в соответствии с экологическими требованиями и экономической целесообразностью.
В настоящее время находится в стадии разработки новый образовательный стандарт "Туризм", рассчитанный на подготовку работников туристического бизнеса. Вместе с тем отсутствует образовательный стандарт "Гостиничный бизнес", в то время как наибольшую потребность в специалистах испытывают именно гостиничные предприятия. Отсутствует мониторинг потребностей учреждений гостиничного, туристского и сопутствующего бизнеса в специалистах различного профиля. При видимости большого количества учебной литературы по туризму качество подавляющего большинства учебных пособий не выдерживает критики.
Главными препятствиями для привлечения инвестиций являются отсутствие готовых инвестиционных площадок, необходимые бизнес-структуры, наличие местных административных барьеров и невыгодные условия аренды земли. Так, оформление земельного участка под гостиницу часто требует огромного числа согласований и затягивается на два-три года. Неурегулированными остаются вопросы использования рентных доходов в личных целях (сдача жилья внаем под гостиничное использование).
В настоящее время наиболее перспективными видами туризма на мировом туристском рынке, растущими опережающими темпами, являются:
- культурно-познавательный туризм, охватывающий 10% общего международного потока туристов и характеризующийся высокой средней нормой туристских расходов;
- активные виды туризма, такие, как спортивный и приключенческий, приобретающие все более широкую популярность в мире;
- специализированный туризм, подразумевающий такие его разновидности, как экологический, научный, учебный, событийный, лечебно-оздоровительный, и др.;
- круизный - морские и речные круизы, в которых в 2006 г. участвовало более 12 млн. туристов;
- деловой туризм, охватывающий так называемую индустрию MICE (деловые встречи, событийные мероприятия, конференции, инсентив-поездки).
С учетом характера российских туристских ресурсов, состояния туристской инфраструктуры и готовности туристского продукта особый интерес для развития въездного туризма в нашу страну могут в основном представлять следующие виды туризма: культурно-познавательный, деловой, а также специализированный туризм (круизный, событийный, экологический, сельский, охота и рыбалка, активный, в том числе в перспективе горнолыжный, экстремальный (приключенческий), этнический, паломнический, учебный, научный и др.).
Для внутреннего рынка особенно важно развивать пляжный и оздоровительный туризм.
Для России с ее недостаточно развитой туристской инфраструктурой и огромным невостребованным туристским потенциалом развитие специализированного туризма как нового альтернативного направления представляет наибольший интерес с точки зрения привлечения искушенного иностранного потребителя и диверсификации внутреннего туристского предложения.
Выявленные приоритетные виды туризма и перспективные туристские регионы определяют соответствующие им приоритеты в развитии туристской инфраструктуры.
В большинстве развитых стран существует понятие социального туризма. Суть его сделать отдых доступным для всех категорий граждан. Как показывает мировой опыт, это возможно сделать только при условии применения определенных государством механизмов, в том числе налоговых рычагов, чтобы те, кто организует отдых, в том числе работодатели, могли их использовать и предложить возможность отдохнуть для людей с низким уровнем дохода, в том числе студентам, многодетных семьям, пенсионерам.
1. Подготовить предложения и разработать государственные антикризисные программы поддержки российского туризма федерального, регионального, муниципального уровней, в которых предусмотреть следующие меры: стимулирование потребительского спроса, снижение цен на турпродукт, преференции для инвесторов, снижение налоговой ставки с 15% до 5% по упрощенному режиму налогообложения и др.), а также поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих деятельность по развитию внутреннего и въездного туризма.
2. Продолжить работу, направленную на повышению эффективности работы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере туризма.
3. Продолжить работу по финансированию и созданию условий для развития современного конкурентоспособного туристско-рекреационного комплекса в Российской Федерации, оптимально учитывая интересы всех участников и способствуя привлечению российских и зарубежных инвестиций посредством реализации действующих и разработки новых федеральных целевых программ.
4. Подготовить предложения, направленные на повышение ответственности туроператоров, прозрачности работы предприятий и организаций туристской сферы, обеспечение защиты прав потребителей туристских продуктов, безопасности и качества туристских услуг.
5. Разработать меры по развитию социального туризма для детей, студентов и пожилых граждан. Следует учитывать, что детский и молодежный туризм является не только индустрией развлечения и отдыха, но и важнейшей политической составляющей нашей жизни, имеет большое значение для патриотического воспитания подрастающего поколения.
6. Поддержать разработку мер по повышению безопасности российских туристов, как в России, так и за рубежом, но при этом не усугублять положение малого и среднего бизнеса в условиях кризиса.
7. Разработать и принять федеральные законы «О социальном туризме», принятие которого позволит вовлечь в сферу туризма миллионы российских семей, людей с ограниченными физическими возможностями, привлечь дополнительные инвестиции в инфраструктуру туризма, способствовать формированию новых рабочих мест, пополнению местных и региональных бюджетов и «О детском и юношеском туризме», реализация которого способствовала бы физическому, духовному и патриотическому воспитанию молодежи.
8. Создать национальную систему профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации кадров, (в т.ч. высвобождаемых в результате кризиса) для работы в сфере туризма, что должно способствовать улучшению качества обслуживания в туристической индустрии. Для этого необходимо построение системы мониторинга профессионально-квалификационной структуры потребности индустрии туризма в рабочей силе, рассматриваемой как форма государственного регулирования с расширением возможности подготовки кадров для предприятий индустрии гостеприимства и системе среднего специального образования.
9. Разработать новые, более современные профессиональные стандарты, учитывающие необходимые квалификационные уровни подготовки, и являющиеся основой для разработки и совершенствования образовательных стандартов и программ. Чтобы повысить роль профессиональных стандартов необходимо создать нормативно-правовое обеспечение их внедрения путем закрепления правового статуса стандарта в Федеральном законе "Об основах туристской деятельности".
Внедрение профессиональных стандартов будет способствовать обеспечению взаимосвязи рынка труда и профессионального образования, определению качественных характеристик запроса (заказа) работодателей на подготовку рабочих кадров и специалистов, а также сформирует основу для сертификации персонала, как средства повышения качества рабочей силы, и способствующей созданию условий равного доступа граждан к отраслевым и профессиональным рынкам труда.
10. Принять меры по снижению тарифов на пассажирские перевозки с учетом падения цен на энергоносители, введению более гибкой системы ценообразования и политики агентских продаж на авиационном и железнодорожном транспорте (более широкое применение групповых тарифов, бонусных систем, агентского комиссионного вознаграждения).
11. Формировать программы событийного туризма (конгрессы, фестивали, конкурсы, праздники и т.д.), разработать план ключевых, "знаковых" событий года, и широко представлять информацию о туристских возможностях страны и субъектов Российской Федерации (Интернет, СМИ и др.).
12. Совершенствовать и расширять исследования по мониторингу, анализу и прогнозированию туристского рынка Российской Федерации, используя Международный опыт оценки экономической роли туризма, закреплённой в рекомендациях Статистической комиссии ООН и связанной с внедрением в национальные системы статистического учёта специального инструмента сателлитных (вспомогательных) счетов, продолжать участие в ФЦП «Развитие государственной статистики России в 2007-2011гг.».
13. Организовать серию туристических медиа-форумов как в России, так и за рубежом, для объединения усилий российских СМИ при продвижении внутреннего и въездного туризма, активно использовать возможности сети Интернет для изучения мирового опыта продвижения туристского потенциала, разработать рекомендации по созданию национального туристского портала, ориентированного на развитие внутреннего и въездного туризма.
14. Разработать предложения по формированию правовых основ функционирования единой автоматизированной информационной системы учета реализации туристского продукта на территории Российской Федерации.
15. Разработать механизмы стимулирования внедрения инноваций, в том числе технологий ресурсо- и энергосбережения, повышения экологической эффективности в сфере туризма и смежных отраслях.
16. Принять меры по созданию условий для разработки и продвижения интегрированных турпродуктов совместно с другими странами СНГ, Европы и др.
17. Разработать меры по осуществлению полноценного страхования туристов от рисков, общепринятых в мировой практике страхования, а также механизм обязательного страхования туристских маршрутов повышенной опасности в пределах России, с установлением минимального размера страховой суммы и минимального набора страхуемых рисков, оказываемых страховых услуг.
18. Разработать предложения по установлению особенностей правового регулирования путешествий несовершеннолетних туристов, туристов с ограниченными физическими возможностями, включая повышенную ответственность туроператоров и турагентов за качество и безопасность предоставляемых услуг, определение квалификационных требований к руководителям турфирм, организующих путешествия групп несовершеннолетних туристов, туристов с ограниченными физическими возможностями, а также квалификационных требований к руководителям таких групп.
Правительству Российской Федерации, кроме того:
1. Разработать и утвердить долгосрочную целевую программу «Развитие туризма в Российской Федерации» с входящими в нее подпрограммами по отдельным направлениям туризма.
2. Разработать и внести предложения по изменению Федерального закона от 24 ноября 1996 года № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», в том числе, в части:
- совершенствования механизма финансового обеспечения ответственности туроператоров:
- введения обязательной государственной аккредитации экскурсоводов, гидов, гидов-переводчиков, инструкторов-проводников.
3. Разработать и внести предложения по изменению Налогового кодекса Российской Федерации, такие как:
- отмена НДС на доходы туроператоров от реализации санаторно-курортных путевок;
- уменьшение базы по НДФЛ на всю сумму расходов на приобретение санаторно-курортных путевок. При этом Правительством Российской Федерации устанавливается максимальная сумма расходов на одного человека. В настоящий момент налогоплательщик имеет право на получение социального налогового вычета по сумме, направленной на оплату в санаторно-курортном учреждении только медицинских услуг;
- введение социального налогового вычета при начислении НДФЛ на доходы физических лиц в части сумм, направленных на приобретение туристских путевок на отдых и путешествия в России. Перечень услуг по организации туризма и отдыха на одного человека и общая сумма ежегодного социального налогового вычета может определяться Правительством Российской Федерации, либо детализирован и соответствующих положениях Налогового кодекса РФ;
- в целях эффективной поддержки детского и молодежного туризма целесообразно исключение из налогооблагаемой базы по налогам на доходы физических лиц путевок, полученных в рамках проведения мероприятий и программ социального, детского, молодежного туризма;
- введение налоговых льгот по налогу на имущество, земельному налогу санаторно-курортным предприятиям, лагерям детского отдыха, осуществляющим обслуживание льготных категорий и социально незащищенных граждан;
- включение затрат на приобретение санаторно-курортных путевок для своих работников в состав расходов, уменьшающих налогооблагаемую базу но налогу на прибыль организаций;
- с целью содействия в строительстве новых средств размещения, питания и отдыха для детей и молодежи исключить из налогооблагаемой базы налога на прибыль и доходы организаций, оказывающие услуги в сфере детского и молодежного туризма в течение трех лет с начала осуществления данной деятельности организаций, зарегистрированных с начала 2010 года;
- увеличение предельных размеров выручки, предусмотренных для предприятий, находящихся на упрощенной системе налогообложения;
- освобождение резидентов особых экономических зон туристско-рекреационного типа от ввозных таможенных пошлин на материалы и оборудование, импортируемое для строительства и реконструкции объектов на территории соответствующих зон;
4. Развитие безвизового обмена и более активное участие МИД РФ в урегулировании визовых конфликтов с консульствами зарубежных государств в России, возникающих в связи с попытками необоснованного ужесточения туристских формальностей.
5. Дальнейшее упрощение процедуры регистрации путешествующих с туристскими целями иностранных и российских граждан в коллективных средствах размещения. Предоставление туроператорам по аналогии с гостиницами права оказывать содействие в регистрации туристов, проживающих в жилом фонде, при соблюдении определенных правил взаимодействия с органами ФМС и других требований на основе специально разработанного положения, утверждаемого Правительством РФ.
6. Разработать и внести предложения по изменению Федерального закона от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в части упрощения визового режима въезда в Россию с туристскими целями граждан экономически развитых стран, генерирующих основные международные туристские потоки.
7. Разработать и внести предложения по изменению Федерального закона от 6 октября 2009 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части расширения полномочий субъектов Российской Федерации в вопросах туризма.
8. Разработать и внести предложения по изменению Федерального закона от 24 июля 2009 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» в части поддержки субъектов малого и среднего предпринимательств, осуществляющих деятельность по развитию внутреннего и въездного туризма.
9. Разработать и внести предложения, направленные на усиление юридической ответственности туроператоров за причинение вреда жизни и здоровью туристов, осуществление незаконного предпринимательства в сфере туризма, нарушение иных норм законодательства в области безопасности туризма.
10. Разработать и принять меры в части отмены или, как минимум, снижения ввозных таможенных пошлин на закупку транспортных средств (туристских автобусов класса Евро-3, Евро-4, круизных судов, воздушных судов, в том числе среднемагистральных), предназначенных для осуществления пассажирских перевозок туристов и экскурсантов, а также оборудования, необходимого для строительства и развития инфраструктуры туризма, не производимого в России.
11. Принять меры по увеличению расходов на санаторно-курортное лечение и оздоровление льготных категорий граждан и детей за счет средств государственного бюджета и государственных внебюджетных фондов, в частности Фонда социального страхования, с учетом, как минимум, индекса инфляции.
12. Принять меры по увеличению и повышению эффективности расходов на рекламу туристских возможностей страны в России и за рубежом за счет федерального бюджета, в том числе предоставление бесплатного времени теле- и радиотрансляции соответствующих программ и рекламы на государственных каналах.
13. Ускорить создание сети представительств Ростуризма за рубежом с целью продвижения туризма и содействия в обеспечении безопасности российских туристов, находящихся за пределами Российской Федерации.
14. Включить ведущих российских туроператоров в перечень предприятий, пользующихся приоритетной государственной поддержкой в условиях кризиса. Содействовать в получении ими кредитов для предоплаты блоков мест в российских гостиницах и санаторно-курортных учреждениях.
15. Разрабатывать меры по дальнейшему совершенствованию инвестиционного климата для строительства и развития инфраструктуры туризма.
16. Совершенствовать и далее систему статистического учета в туризме, совместно с представителями науки вести постоянный мониторинг и анализ состояния туризма в мире и в России, публиковать в ведомственных средствах массовой информации, таких как журнал "Туристический Олимп" Федерального агентства по туризму, ежеквартально информацию о результатах.
Органам государственной власти субъектов Российской Федерации, кроме того:
1. Продолжить разработку региональных целевых программ развития туризма с субсидированием строительства инженерной инфраструктуры для туристских комплексов.
2. Принять меры по расширению практики частичного финансирования процентной ставки по кредитам для нового строительства, ремонта и реконструкции предприятий индустрии гостеприимства на региональном уровне, а также упрощение процедуры получения такого рода адресной поддержки.
3. Способствовать созданию условий для разработки новых туристских продуктов, расширения спектра туристских услуг для различных групп туристов, а также интегрированного турпродукта совместно с другими российскими регионами.
4. Осуществлять мониторинг налогов и сборов, ставки которых определяются на региональном и муниципальном уровнях (налоги на землю, имущество юридических лиц, плата за пользование водными ресурсами, охотничьими угодьями и др.), а также ставок обязательных платежей, устанавливаемых уполномоченными организациями, например, вознаграждения за использование объектов интеллектуальной собственности, портовых, аэропортовых сборов и т.д. Разработать предложения и рекомендация, направленные на предупреждение дальнейшего безудержного роста соответствующих платежей предприятиями туриндустрии и санаторно-курортного комплекса.
5. Ввести систему "tax free" в торговых комплексах городов, посещаемых иностранными туристами.
6. Оказывать содействие в разработке инвестиционных проектов, создании благоприятного климата для инвесторов.
7. Обратить внимание на необходимость использования креативных возможностей для продвижения российского туристского продукта, что особенно важно в условиях мирового финансово-экономического кризиса.
8. Отметить необходимость эффективного использования интернета для продвижения туристского продукта и туристских возможностей Российской Федерации.
Государственной Думе и Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, кроме того:
Обеспечить первоочередное рассмотрение законодательных инициатив, направленных на решение проблем в развитии приоритетных направлений туризма в Российской Федерации.
Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, кроме того:
Создать Экспертный совет по вопросам туризма в Российской Федерации при Комиссии Совета Федерации по делам молодежи и туризму.