На слушаниях было отмечено, что Правительство России в июне 2010 года утвердило «Стратегию развития геологической отрасли РФ до 2030» года». В этом документе в значительной степени были учтены предложения, критические оценки и рекомендации, отмеченные в ходе обсуждения проекта Стратегии.
Однако принятая Стратегия нуждается в серьезной законодательной поддержке, поскольку прежнее законодательство в данной сфере принималось в принципиально иных экономических условиях. Сегодня необходим рыночный подход: государство самостоятельно не сможет решить весь комплекс задач в геологии, а потому необходимо привлечение бизнеса. При этом важно сосредоточиться на законодательстве в сфере геологического изучения недр, а не только их распределения.
Участники мероприятия констатировали, что за последние 18 лет накоплен большой объем негативных тенденций, нарушивших системность и разрушивших организационно-функциональную структуру, технико-технологическую, информационно-аналитическую базу, кадровый потенциал и систему управления геологическим изучением недр. Это, по их мнению, обусловило недостаточную степень конкретизации основных положений Стратегии.
План мероприятий по реализации Стратегии предусматривает детальные меры на период 2010–2012 годы. Однако, как отмечалось в выступлениях, в нем отсутствуют укрупненные целеуказания на последующий за 2012 годом период реализации Стратегии. Отсутствие укрупненной «дорожной карты», по словам выступавших, не позволяет оценить реальность достижения намеченных Стратегией минимальных рубежей развития геологической отрасли.
На заседании отмечалось, что в Стратегии четко не определена степень ответственности государства в сфере управления, регулирования и координации геологоразведочных работ, не приведен анализ эффективности действующей системы государственного управления геологическим изучением недр и воспроизводством минерально-сырьевой базы, крайне неопределенно уставлены индикаторы и показатели достижения целей Стратегии в части воспроизводства минерально-сырьевой базы.
Участники парламентских слушаний были едины во мнении, что только на новой законодательной основе возможно достижение целевых установок, определенных Стратегией в части оптимизации организационной структуры геологической отрасли и создания национальной геологической службы; четкого разграничения ответственности государства и бизнеса в сфере воспроизводства минерально-сырьевой базы; обеспечения соблюдения естественного принципа неразрывного единства геологической науки и геологоразведочного производств.
Участники мероприятия подчеркнули масштабность и принципиальную важность «Стратегии развития геологической отрасли РФ до 2030 года» в возрождении системы геологического изучения недр России, ее континентального шельфа, Арктики, Антарктики и дна Мирового океана в деле гарантированного обеспечения отечественной промышленности минеральными ресурсами, сохранения роли России в минерально-сырьевом секторе мировой экономики, сохранения и развития отечественных геологических научных школ, обеспечения геополитических интересов страны и ее национальной безопасности.
Рекомендации
Участники парламентских слушаний: члены Совета Федерации, представители федеральных органов исполнительной власти, исполнительных и законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, представители научной общественности, геологоразведочных, нефтегазодобывающих и горнодобывающих компаний отмечают:
1. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на протяжении ряда последних лет неоднократно поднимал проблемы воспроизводства минерально-сырьевой базы (МСБ), состояния геологической отрасли и недропользования в России. Отмечалось, что, несмотря на положительную в целом динамику показателей прироста запасов, локализованных ресурсов и инвестиций в геологическое изучение недр в последнем пятилетии, общее состояние геологической службы страны не улучшилось:
- рост инвестиций в геологическое изучение недр сопровождался высокими темпами роста стоимости геологоразведочных работ (ГРР), в связи с чем использование в отчетной практике показателей объемов выполненных работ в денежном выражении не отражает реальное состояние отрасли;
- физические объемы ГРР увеличивались в основном за счет геофизических и других наземных исследований (сейсморазведка 2Д и 3Д, канавы, траншеи, маршруты);
- объемы поискового и разведочного бурения на нефть и газ остаются на уровне кризисного периода 1994 1999 гг.;
- основной прирост запасов осуществляется не за счет новых открытий, а в результате доразведки и переоценки запасов давно известных месторождений, перевода забалансовых запасов в балансовые, пересчета запасов по новым сниженным кондициям, повышения коэффициента извлечения полезного ископаемого и др.
Технологические, ценовые и пересчетные приросты запасов, являясь важным, но тем не менее вспомогательным способом поддержания минерально-сырьевой базы, создали видимость достаточного (с позиций воспроизводства МСБ) уровня и эффективности геологоразведочных работ, несмотря на резкое (в 4 5 раз) снижение физических объемов ГРР, преобладание в составе открытий мелких и мельчайших месторождений, крайнее истощение поискового задела, прогрессирующую изношенность основных фондов геологоразведочных организаций, резкое сокращение и старение кадрового состава отрасли, кратное сокращение, а по многим позициям полное прекращение производства отечественного оборудования, аппаратуры, приборов, снаряжения и т.д.
2. Особую обеспокоенность вызывало резкое сужение государственного (нерыночного) сектора геологии, призванного выполнять в основном работы общегеологического межотраслевого назначения, прямо не связанные с приростом запасов полезных ископаемых, но жизненно необходимые для прогнозной оценки ресурсного потенциала и обеспечения долгосрочных стратегических интересов страны, безопасности населения, а также промышленных, социальных и иных объектов инфраструктуры, включая:
- изучение и прогноз опасных геологических явлений (землетрясений, вулканизма, оползней, селей, карстовых провалов);
- инженерно-геологические работы для планирования безопасного размещения, строительства и эксплуатации объектов промышленности и социальной сферы;
- изучение Антарктиды и дна Мирового океана с целью закрепления за Россией площадей и участков, имеющих в перспективе важнейшее экономическое и стратегическое значение;
- геологическое обоснование внешних границ континентального шельфа Российской Федерации в северных морях;
- глубинное зондирование Земли на основе специальных геофизических и космогеологических методов, а также бурения опорных, в том числе уникальных сверхглубоких скважин в рамках международных и отечественных программ изучения российского сектора Планеты;
- государственное геологическое и специальное геофизическое, геохимическое, гидрогеологическое, металлогеническое картирование территории и шельфа;
- сбор, систематизацию, обработку и хранение открытой и конфиденциальной геологической информации (в том числе и в планетарном масштабе по стратегическим видам сырья);
- мониторинг состояния и геологической изученности недр;
- прогнозную оценку сырьевого потенциала недр;
- научное обоснование, сопровождение и методическое обеспечение всех перечисленных выше работ.
3. В рекомендациях, выступлениях, резолюциях парламентских мероприятий, проведенных ранее Советом Федерации и Государственной Думой, обращалось внимание на размытость ответственности за воспроизводство минерально-сырьевой базы, отсутствие экономических стимулов и низкую эффективность административных механизмов регулирования выполнения соответствующих разделов лицензионных соглашений, на необходимость введения независимой экспертизы приращиваемых запасов, на несовершенство классификации запасов полезных ископаемых и системы их учета по промышленной значимости.
Подчеркивалось, что законодательство Российской Федерации о недрах, создававшееся в период, когда страна еще располагала мощной МСБ и соответствующей геологической службой, а главной задачей было распределение разведанных месторождений среди добывающих предприятий, спустя почти 20 лет после принятия Закона Российской Федерации «О недрах» (далее - Закон), остается ориентированным на распределительный (лицензионный) механизм, дополненный в последнее десятилетие фискальными функциями, порядком и процедурами аукционных торгов на получение прав пользования участками недр.
Изъятие в этом же периоде из Закона механизма самофинансирования воспроизводства МСБ (ставок отчислений, накапливаемых в целевом фонде), лишение субъектов Российской Федерации права участия в ГРР, введение ограничений по работам на шельфе, отнесение рядовых по масштабам месторождений к стратегическим объектам с ограниченным доступом к их разработке и ряд других факторов резко снизили инвестиционные возможности отрасли.
В итоге фонд разведанных месторождений по востребованным видам полезных ископаемых был истощен уже в середине 90-х годов, к началу 2000-х годов оказались в распределенном фонде ранее открытые, но неразведанные месторождения, а к 2009 году практически израсходован и созданный ранее поисковый задел.
Сложившаяся ситуация с истощением нераспределенного фонда недр свидетельствует о введении в хозяйственный оборот почти всех имеющихся востребованных резервов. Это усиливает напряженность с воспроизводством МСБ и открытием новых месторождений. На низком уровне остается отвечающая современным требованиям общегеологическая изученность территории страны.
Необходим переход к принципиально новой организационно-экономической модели, позволяющей в перспективе перевести коммерческий сектор геологоразведки в самостоятельный полноценный вид бизнеса, а бюджетные средства государства сосредоточить в основном на задачах общегеологической изученности и поддержке геологической науки. Для реализации этого необходим либо качественно новый федеральный закон «О недрах», либо совокупность федеральных законов, включая законы «О геологическом изучении недр», «О пользовании недрами», которые впоследствии станут составляющими «Горного кодекса Российской Федерации».
4. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Постановлением "О состоянии геологического изучения недр Российской Федерации" от 15 октября 2008 г. № 347-СФ обратил внимание Правительства Российской Федерации на накопленные годами отрицательные тенденции и серьезные проблемы в сфере геологического изучения недр и минерально-сырьевой базы России и предложил совместно с субъектами Российской Федерации разработать Стратегию развития геологической отрасли на период до 2030 года (далее Стратегия).
5. В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации проект Стратегии был разработан Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и рассмотрен 20 ноября 2009 года на парламентских слушаниях в Совете Федерации.
В рекомендациях парламентских слушаний, адресованных Правительству Российской Федерации и Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации, предложено при доработке проекта Стратегии и в мероприятиях по ее реализации учесть необходимость:
- восстановления, законодательного закрепления и организационно-структурного оформления государственной системы общегеологического изучения территории и континентального шельфа Российской Федерации, дна Мирового океана, реализации работ специального назначения для государственных нужд, создания организационно-структурной системы (в совокупности с органами управления, предприятиями и учреждениями научного и информационного обеспечения) государственного сектора геологической отрасли национальной геологической службы;
- поддержания в устойчиво сбалансированном состоянии (с учетом текущих и перспективных объемов добычи сырья) трех структурных блоков МСБ разведанных запасов, предварительно оцененных запасов, локализованных прогнозных ресурсов;
- усиления регулирующей роли государства в совокупности с совершенствованием рыночных отношений в сфере геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы, распространив эти отношения на основную продукцию (в т.ч. полученную на условиях предпринимательского риска), включая геологическую информацию, оборот и залог прав на пользование участком недр на любом этапе его изучения и освоения, использование гражданско-правовых механизмов (бирж, венчурных фондов), мер экономического стимулирования геологоразведочных работ (вплоть до отмены регулярных платежей на поисковой и поисковооценочной стадиях, замены разового платежа бонусом открытия, либо полной его отмены), введение бесконкурсно - заявочного принципа на право проведения поисковых работ и др.;
- законодательного закрепления принципа системности в общегеологическом изучении недр для государственных нужд и периодичности обновления геологической информации;
- восстановления научно-производственной организационно-функциональной структуры геологической службы, исходя из органической неделимости и объективного единства геологической науки и практики;
- актуализации или полной переработки "Основ государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования" (приняты 2003 г.), приведения в соответствие со Стратегией "Долгосрочной государственной программы изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья" (утверждена в 2008 г.);
- реорганизации уполномоченного федерального органа управления в сфере геологии и использования недр с передачей ему всех полномочий, рассредоточенных сегодня по другим федеральным органам.
6. Правительство Российской Федерации своим распоряжением от 21 июня 2010 г. № 2039-р утвердило "Стратегию развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года". В Стратегии в значительной степени учтены предложения, критические оценки и рекомендации, отмеченные в процессе обсуждения ее проекта.
Широкий круг и большой объем накопленных за последние 18 лет негативных тенденций обусловил значительную агрегированность и недостаточную степень конкретизации основных положений Стратегии. При этом не полностью удалось на основе понятийной базы разграничить проблемы геологической и добывающей отраслей. При реализации Стратегии это может создавать опасность преобладающего крена мероприятий в сторону освоения уже созданного минерально-сырьевого потенциала с учетом текущего и ближайшего экономического эффекта этой деятельности, что имело место в "Основах государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования", а также при формировании системы государственного управления недропользованием.
7. План мероприятий по реализации Стратегии (приложение к приказу Минприроды России от 08.10.2010 № 436) предусматривает детальные меры на период 2010-2012 гг. Однако в Плане отсутствуют укрупненные целеуказания на последующий за 2012 годом период реализации Стратегии. Отсутствие укрупненной "дорожной карты" не позволяет оценить реальность достижения намеченных Стратегией минимальных рубежей развития геологической отрасли.
8. В целом, оценивая положительно утвержденный вариант Стратегии, участники парламентских слушаний отмечают и существенные недостатки принятого документа:
- фактически отсутствует доказательная оценка состояния отрасли (анализ и систематизация данных о текущем состоянии государственных и частных геологических организаций: кадры, технико-технологическая оснащенность, аналитическая база, производственные мощности, профиль деятельности, районы и объемы выполняемых работ, другие показатели);
- не приведены анализ и оценка эффективности действующей системы государственного управления геологическим изучением недр и воспроизводством минерально-сырьевой базы;
- четко не установлен уровень ответственности государства за прирост запасов, а также его роль в сфере управления, регулирования и координации геологоразведочных работ;
- не ясна позиция государства по введению в ближайшем будущем института независимой экспертизы запасов полезных ископаемых;
- отсутствуют прямые индикаторы и показатели достижения целей Стратегии в части воспроизводства МСБ. Предусматриваемые темпы и объемы роста инвестиций явно недостаточны. К тому же в условиях опережающего роста стоимости ГРР в реальном исчислении они будут еще менее заметны. Физические объемы основных видов работ, от которых зависят геологические результаты, в Стратегии не указаны. Отсутствие критериев простого и расширенного воспроизводства МСБ не позволяет оценить степень достаточности предлагаемых мер и показателей Стратегии.
9. План мероприятий содержит обширный перечень действий, включая подготовку законодательных и иных нормативных правовых актов, необходимых для реализации первого этапа Стратегии. Однако в нем предусмотрены меры в основном по устранению ряда имеющихся ограничений, препятствующих реализации Стратегии. При этом принят путь многократного внесения изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах", тогда как можно было использовать способ пакетного внесения изменений в законодательство. Между тем, только на новой законодательной основе путем принятия базового закона «О геологическом изучении недр» возможно достижение основных целевых установок Стратегии. Тем не менее, подготовка проекта такого закона не предусматривается.
Подчеркивая масштабность и принципиальную важность "Стратегии развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года" в создании современной системы геологического изучения недр России, как основы гарантированного обеспечения отечественной промышленности минеральными ресурсами, сохранения роли России в минерально-сырьевом секторе мировой экономики, обеспечения геополитических интересов страны и ее национальной безопасности, участники парламентских слушаний р е к о м е н д у ю т:
Правительству Российской Федерации:
1. Включить в План законопроектной работы на 2011 год подготовку:
1.1 Проекта федерального закона «О геологическом изучении недр» с учетом необходимости:
- выделения геологического изучения недр и работ по воспроизводству МСБ в качестве самостоятельных видов деятельности;
- уточнения и законодательного закрепления понятийно-терминологической базы в сфере геологического изучения недр и воспроизводства МСБ;
- определения основных принципов, стадий, источников и механизмов финансирования работ по геологическому изучению территории страны, континентального шельфа Российской Федерации, Мирового океана, Арктики и Антарктики;
- формирования организационно-функциональной структуры геологической службы России и ее государственного сектора;
- определения сфер деятельности государственного сектора геологической службы страны, разграничения прав, полномочий и ответственности государства и бизнеса в процессе воспроизводства минерально-сырьевой базы;
- создания необходимых условий для развития рыночного сектора геологической отрасли.
1.2. Проектов федеральных законов, предусматривающих:
- нулевую ставку налога на добавленную стоимость для работ по геологическому изучению недр;
- освобождение от налога на прибыль инвестиций, направленных на выполнение работ по геологическому изучению недр;
- восстановление на новой методологической основе целевого бюджетного фонда геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы;
- отмены разового платежа за право пользования недрами для целей геологического изучения недр.
2. В 2011 году завершить подготовку и внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекты федеральных законов «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» в части:
- использования заявительного принципа для предоставления участков недр в пользование с целью геологического изучения;
- безусловного возникновения права на разведку и добычу полезных ископаемых, открытых за счет пользователя недр, оформления такого права в установленный срок, в том числе на участки недр федерального значения;
- возможности переуступки (продажи) права на поиски, разведку и добычу полезных ископаемых, геологическое изучение которых проводилось за счет негосударственных средств, другому пользователю недр;
- передачи полномочий по организации проведения геологического изучения недр, содержащих общераспространенные полезные ископаемые, на уровень субъектов Российской Федерации;
- выделения участков недр местного значения;
- установления возможности изменения и уточнения границ участков недр, предоставляемых в пользование;
- уточнения содержания лицензий, порядка досрочного прекращения, а также упорядочения процедуры проведения конкурсов или аукционов на право пользования недрами;
- расширения субъектного состава пользователей недрами континентального шельфа Российской Федерации;
- увеличения сроков действия лицензий на геологическое изучение удаленных и труднодоступных территорий;
- расширения возможностей участия иностранных инвесторов в пользовании недрами;
- гармонизации норм Закона Российской Федерации "О недрах" со смежными отраслями права: земельным, водным, лесным и др.
3. Рассмотреть вопрос об актуализации или полной переработке «Основ государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования, включив в данный документ раздел о государственной политике в сфере геологического изучения недр.
4. Ускорить решение вопроса о создании ОАО «Росгеология».
5. Рассмотреть вопросы:
5.1. Реорганизации Федерального агентства по недропользованию в Федеральное агентство по геологии и использованию недр.
5.2. Переподчинения Государственной комиссии по запасам полезных ископаемых непосредственно Правительству Российской Федерации и введения института независимой экспертизы запасов и проектов разработки месторождений полезных ископаемых.
5.3. Упрощения порядка экспертизы и согласования проектов на геологическое изучение территорий и проектов разработки месторождений полезных ископаемых.
5.4. Введения порядка предоставления земельных участков для геологического изучения недр и разработки месторождений полезных ископаемых, как для государственных и муниципальных нужд.
Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации:
6. В 2011 году завершить подготовку нормативных правовых актов по следующим направлениям:
6.1. О совершенствовании порядка предоставления в пользование участков недр федерального значения.
6.2. Об упрощении порядка предоставления недропользователю права на разведку глубоких горизонтов и сопредельных участков нераспределенного фонда при выходе разведуемого или разрабатываемого месторождения за пределы лицензионной площади, последующую разработку приращенных запасов и необходимого продления сроков действия лицензий.
6.3. О создании системы санкций за нарушение условий
пользования недрами и установление четких оснований для прекращения, приостановления или ограничения права пользования участками недр.
6.4. О совершенствовании принципов возмещения расходов недропользователей, открывших месторождения полезных ископаемых на участках недр федерального значения.
6.5. О совершенствование классификации запасов и ресурсов полезных ископаемых в части учета экономических факторов их освоения и гармонизации с общепринятыми международными классификациями.
6.6. О методике расчета размера ущерба, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства о недрах.
6.7. О создании ликвидационного фонда, формируемого недропользователями для финансирования мероприятий, обеспечивающих консервацию и ликвидацию горных выработок, восстановление природной среды, рекультивацию земель и благоустройство территорий.
6.8. О порядке представления геологической информации пользователем недр в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации и предельных сроках конфиденциальности геологической информации, полученной за счет средств недропользователей.
7. В 2012 году предусмотреть подготовку нормативных правовых актов по следующим направлениям:
- о методике геолого-экономической и стоимостной оценок месторождений полезных ископаемых и участков недр;
- о функционировании минерально-сырьевых центров экономического развития на основе механизмов государственно-частного партнерства.
8. Включить в план научно-исследовательских работ на 2011 г. выполнение аналитического исследования современного состояния геологической службы страны (государственного и частного секторов, включая кадровый потенциал, технико-технологическую оснащенность, территориальное распределение, специализацию по видам геологоразведочных работ и видам полезных ископаемых, выполненные физические объемы работ за последние 5 лет и др.) в сравнении с геологическими службами крупнейших сырьевых стран мира (США, Канада, Китай, Бразилия, Австралия); результаты довести до руководства страны, широкой геологической общественности и использовать для принятия мер по ослабленным позициям.
9. В первом полугодии 2011 года разработать укрупненный перечень мероприятий по реализации Стратегии на весь период до 2030 года.
Федеральному Собранию Российской Федерации:
10. В 2011 2012 годах рассмотреть как приоритетные и принять в пакетном порядке федеральные законы, вносимые Правительством Российской Федерации, указанные в пунктах 1, 2, 6 и 7 настоящих Рекомендаций, а также иные законопроекты, направленные на реализацию Стратегии.