В ходе обсуждения документа высказывалось немало критических замечаний в отношении ситуации и тенденций в российской образовательной системе. Законопроект, по мнению участников слушаний, слишком громоздкий и объемный. Участники слушаний отмечали недостаточную проработанность в законопроекте вопросов статуса педагогических работников, новой типологии образовательных организаций, начального профессионального образования, электронного образования и дистанционного обучения.
Нарекания вызывало наличие в законопроекте непонятных педагогам и трудно применимых норм, как и дублирующих и отсылочных норм. Отмечалось отсутствие положений, обеспечивающих духовно-нравственное и патриотическое воспитание.
Участниками парламентских слушаний на тему «О концепции проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» посредством телемоста стали представители ряда регионов страны. Это значительно расширило перечень вопросов для обсуждения и позволило выявить ряд спорных моментов законопроекта.
Особо было отмечено, что в тексте закона должен быть сделан упор на вопросы подготовки кадров профессионального образования. Это особенно актуально для таких отдалённых регионов, где дефицит квалифицированных педагогов ощущается особенно остро. Несмотря на большой набор и выпуск специалистов педагогических учебных учреждений, работать в школы идут единицы. Поэтому в законе должна быть более чётко прописана ответственность выпускников.
Много вопросов вызвала статья 27 законопроекта «Об образовании». В ней перечислены типы образовательных организаций. В ближайшие три года дважды предстоит переименовывать образовательные учреждения: в 2013 году при переводе их в статус бюджетных, казённых или автономных организаций, и в 2012–2013 в соответствии с новым Федеральным законом «Об образовании». Это потребует дополнительных средств на регистрацию, изготовление документации, печатей, вывесок. Представляется целесообразным максимально приблизить новую типологию образовательных учреждений к уже существующей.
На слушаниях выступил Председатель Совета Федерации С.М. Миронов.
Рекомендации
Участники парламентских слушаний, рассмотрев и обсудив представленный для общественного обсуждения текст проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», подчеркивают актуальность и важность его разработки для создания благоприятных условий по реализации гражданами России права на образование.
В настоящее время отношения, складывающиеся в сфере образования, регулируют два основных закона: Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании» и Федеральный закон от 22 августа 1996 года № 25-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».
Участники дискуссии отмечают, что действующий Закон Российской Федерации «Об образовании» выполнил важную социальную функцию: позволил защитить и обеспечить работоспособность отечественной системы образования. Однако на его основе не удалось сформировать упорядоченную и сбалансированную систему законодательства об образовании, обеспечивающую последовательное и системное регулирование отношений в ней. Преобладание и большой объем ведомственных нормативных правовых актов обусловили недостаточность законодательных механизмов регулирования отношений в этой области. Обозначилась проблема коллизионности образовательного законодательства.
За период действия в Закон «Об образовании» были внесены многочисленные поправки и изменения. Так, в Государственную Думу поступило более 200 законодательных инициатив, направленных на изменение и дополнение данного документа, и более 60 принято в виде федеральных законов.
Следствием внесения многочисленных поправок стали: внутренняя противоречивость действующего федерального законодательства об образовании; чрезмерная гипертрофированность и непоследовательность системы подзаконных нормативных актов; декларативность норм, не подкрепленных правовыми механизмами реализации; пробелы, мешающие развитию системы образования.
Кроме того, всестороннее реформирование образовательной системы: апробация и внедрение нового содержания и технологий обучения, форм и механизмов организации образовательной деятельности, - обозначило отставание правового регулирования отношений в сфере образования от ее потребностей.
Все это явилось свидетельством того, что назрела необходимость в разработке и принятии нового законодательного акта, интегрирующего законодательство по всем уровням образования.
Новый федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» призван закрепить принципы, в соответствии с которыми будет осуществляться правовое регулирование всей совокупности правоотношений системы образования: общие положения и правовые режимы, действующие на каждом ее уровне; правовые механизмы, позволяющие эффективно применять соответствующие нормы на практике.
Проектируемый федеральный закон будет основополагающим законодательным актом в сфере образования. Обеспечивая стабильность и преемственность в развитии законодательства об образовании, законопроект направлен на установление системного и функционально более полного правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере образования, определяет правовое положение их участников, закрепляет особенности применения к отношениям в сфере образования норм административного, гражданского, трудового, финансового и других отраслей права.
В настоящее время текст проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» представлен Министерством образования и науки Российской Федерации для общественного обсуждения и включает 20 глав. В них нашли отражение вопросы системы образования; дошкольного и общего образования; профессионального образования; образовательных организаций; прав обучающихся, их родителей и других законных представителей; общих правил организации образовательного процесса и реализации образовательных программ; статуса работников, осуществляющих деятельность в образовательных организациях (статуса педагогических работников) и др.
Участники парламентских слушаний отмечают, что начавшиеся в рамках общественного обсуждения дискуссии показали, что текст законопроекта вызывает много вопросов и нуждается в доработке. Среди замечаний выделяются следующие:
-
чрезмерный объем текста;
-
недостатки понятийного аппарата;
-
множество дублирующих и внутренне противоречивых норм, логических повторов;
-
декларативность отдельных положений, их избыточная детализация;
-
излишняя регламентация сферы образования и тенденция к ее бюрократизации;
-
отсутствие достаточных механизмов, обеспечивающих качество образования;
-
неясность новой типологии образовательных организаций;
-
отказ от системы начального профессионального образования;
-
отсутствие в типологии высших учебных заведений таких, как академии и профильные университеты;
-
поверхностно обозначенная функция общественной аккредитации;
-
отсутствие положений, обеспечивающих духовно-нравственное и патриотическое воспитание и др.
С учетом состоявшегося обсуждения, участниками парламентских слушаний предлагается также решить в законопроекте следующие проблемы:
-
определить комплекс единых требований к организации современного образовательного процесса;
-
определить понятие «система образования»;
-
наряду с правовым сохранить государственное регулирование системы образования;
-
доработать главу, касающуюся статуса педагогических работников, в том числе, доработать понятие научно-педагогического работника, определить его права и компетенции;
-
закрепить положение о педагогической интернатуре;
-
определить параметры профильного обучения в общеобразовательных организациях;
-
дополнительно проработать вопрос государственно-общественного управления образованием;
-
отрегулировать вопросы электронного образования и дистанционного обучения;
-
проработать вопросы расширения возможностей российского образования на международном рынке образовательных услуг;
-
проработать вопрос о национальной системе квалификаций;
-
четко разграничить уровни квалификации, программы по уровням квалификации и типы учебных заведений, где они могут реализовываться;
-
закрепить положение о программах прикладного бакалавриата;
-
сохранить понятие повышенного уровня СПО;
-
предусмотреть отдельные параграфы про обучение взрослого населения и непрерывное профессиональное образование;
-
помимо обозначенных, предусмотреть в законопроекте положения о порядке получения образования в форме экстерната и семейного образования;
-
дополнить законопроект понятиями: «инновационное образование», «инновационная деятельность в сфере образования», «инновационная образовательная программа».
Признавая актуальность и объективную необходимость формирования в Российской Федерации эффективной системы образования, участники парламентских слушаний РЕКОМЕНДУЮТ:
1. Федеральному Собранию Российской Федерации:
1. Комитету Совета Федерации по образованию и науке обобщить поступающие из субъектов Российской Федерации, от образовательных и общественных организаций замечания и предложения и направить в рабочую группу по разработке проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».
2. Министерству образования и науки Российской Федерации:
1. Доработать текст проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» с учетом представленных Комитетом Совета Федерации по образованию и науке замечаний и предложений.
2. Провести по итогам общественного обсуждения текста проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» совещание с участием профильных комитетов Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также представителей педагогической и научной общественности.