Рекомендации
Рассмотрев и обсудив актуальные вопросы нормативно-правового регулирования в области обращения с отходами производства и потребления в Российской Федерации, участники парламентских слушаний, организованных Комитетом Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды совместно с Комитетом Совета Федерации по промышленной политике, отмечают следующее:
В настоящее время обеспечение экологической безопасности становится одной из приоритетных задач государства.
Как отмечалось Президентом Российской Федерации В.В. Путиным на заседании Совета Безопасности по вопросу «О мерах по обеспечению экологической безопасности в Российской Федерации», состоявшегося 30 января 2008 года: «В условиях экономического подъема наша промышленность, транспортные, инфраструктурные комплексы постоянно увеличивают техногенную нагрузку на природные экологические системы».
Загрязнение территорий отходами производства и потребления оказывает значительное негативное воздействие на состояние окружающей среды и здоровье населения. В настоящее время на территории страны накоплено свыше 82 млрд. тонн твердых промышленных и бытовых отходов, которые занимают огромные территории, включая дорогостоящие пригородные земли. Отходы отравляют подземные запасы питьевой воды и негативно влияют на ее поверхностные источники. С низкой эффективностью решаются проблемы утилизации твердых бытовых отходов.
Анализ ситуации в области обращения с отходами производства и потребления в Российской Федерации показал несовершенство нормативно-правового обеспечения этой деятельности, недостаточную эффективность государственного управления, контроля и надзора в этой сфере.
Основополагающий законодательный акт в области обращения с отходами производства и потребления Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» (1998 год) требует существенной корректировки и дополнения. В частности, он содержит неполный и нераскрытый понятийный аппарат; существуют разночтения в терминологии с Базельской конвенцией о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением. В Законе не закреплены такие нормы, как приоритет утилизации отходов над их захоронением на полигонах; принцип ответственности производителей за утилизацию их продукции в конце жизненного цикла; запрещение ввоза на территорию государства упаковки, которая в конце своего жизненного цикла не может быть использована в качестве вторичных ресурсов; применение наилучших существующих технологий в области обращения с отходами; управление потоками отходов, требующих специального регулирования не прописан механизм перехода собственности на отходы и др.
Существующая законодательная база не позволяет стимулировать физических и юридических лиц, занятых в сфере обращения с отходами, а также принимать адекватные меры к лицам, наносящим ущерб окружающей среде несанкционированным размещением отходов. Отсутствует законодательное регулирование вопроса собственников отходов предприятий-банкротов. Не отрегулированы положения, касающиеся уточнения уровня опасности отходов, деятельность по обращению с которыми должна подлежать лицензированию.
При совершенствовании законодательства, регулирующего обращение с отходами производства и потребления, необходимо пересмотреть практику отнесения практически всех отходов к категории опасных, противоречащую Базельской конвенции.
В настоящее время единые и весьма жесткие требования по лицензированию деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию и размещению опасных отходов предъявляются как к крупным промышленным предприятиям, на которых образуются большие объемы отходов различных классов опасности, так и к предприятиям непроизводственной сферы, отходы которых практически не представляют опасности для населения и окружающей среды. Для предприятий малого и среднего бизнеса требования по разработке и согласованию многочисленных документов, предъявляемым к деятельности по сбору, транспортированию, переработке и размещению отходов часто невыполнимы по экономическим причинам.
До сих пор остается нерешенной проблема возмещения вреда, наносимого (и нанесенного ранее) природной среде в результате ее загрязнения отходами. Необходимо разработать механизмы компенсации за негативное воздействие на окружающую среду, страхования экологических рисков и ответственности за загрязнение окружающей среды отходами, стимулирования внедрения наилучших доступных технологий.
Государственная политика в области обращения с отходами остается малоэффективной, отсутствуют долгосрочные программы в этой области. С 2004 года прекращена реализация подпрограммы «Отходы», входившей в состав федеральной целевой программы «Экология и природные ресурсы (2002 - 2010 г.г.)». Реализация последней досрочно прекращена с 2005 года.
Действующие нормативные правовые и финансовые механизмы не стимулируют внебюджетное инвестирование в процессы и оборудование по вовлечению отходов в хозяйственный оборот, а также в ликвидацию ранее накопленных отходов.
Одной из ключевых мер по совершенствованию правового регулирования в области обращения с отходами должно стать формирование системы государственного регулирования хозяйственной деятельности, обеспечивающей снижение негативного техногенного воздействия на окружающую среду на основе технологических нормативов и декларирования соблюдения экологических требований государственными стандартами и техническими регламентами.
До настоящего времени не завершен процесс разграничения предметов ведения и полномочий в области обращения с отходами между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
За последние годы в 3,6 раза возросло число ежегодно выявляемых прокуратурой нарушений законодательства в сфере охраны окружающей среды, включая обращение с отходами (с 56,4 тыс. в 2000 г. до 205,5 тыс. в 2006 г.).
Отмечается снижение потребления вторичного сырья и вторичных энергоносителей, что объясняется в первую очередь тем, что действующее законодательство не предусматривает экономических стимулов для технологического развития индустрии переработки отходов. При этом причиной технологического отставания является отсутствие целенаправленной научно-технической политики и системных маркетинговых исследований в области развития технологий и оборудования для утилизации отходов, что зачастую приводит к закупкам по импорту устаревшего оборудования. До сих пор в России остаются практически неизвестными документы Европейского Союза о наилучших доступных технологиях в области обращения с отходами.
Проблемы нормативно-правового обеспечения в области обращения с отходами производства и потребления рассматривались на парламентских слушаниях, проведенных в Совете Федерации в 2004 и 2006 годах. Однако принятые рекомендации практически выполнены не были.
В целях решения проблем нормативно-правового регулирования в области обращения с отходами, создания экономически эффективных институциональных и организационных условий в области обращения с отходами, совершенствования управления отходами в Российской Федерации, сокращения образования отходов, развития малоотходных технологий, максимального вовлечения отходов в хозяйственный оборот, усиления контроля за выполнением природоохранного законодательства в области обращения с отходами, участники парламентских слушаний рекомендуют:
1. Федеральному Собранию Российской Федерации:
1.1. Ускорить разработку, рассмотрение и принятие проектов федеральных законов «О плате за негативное воздействие на окружающую среду» и «Об обязательном экологическом страховании».
2. Правительству Российской Федерации
2.1. Рассмотреть вопрос о создании федерального органа исполнительной власти по охране окружающей среды, к компетенции которого, в том числе, отнести управление в области обращения с отходами.
2.2. Разработать и внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации:
2.2.1. Новую редакцию Федерального закона «Об отходах производства и потребления», приняв за основу Модельный закон «Об отходах производства и потребления» для государств-участников СНГ.
2.2.2. Законопроект об обращении с радиоактивными отходами.
2.2.3. Законопроект, предусматривающий замену практики выдачи временных индивидуальных разрешений на сверхнормативные сбросы и выбросы системой технологических нормативов допустимого воздействия на окружающую среду с учетом применения наилучших доступных технологий.
2.2.4. Проекты технических регламентов, направленных на реализацию законодательства о техническом регулировании, развитие возобновляемых источников энергии, стимулирование энерго- и ресурсосбережения на основе комплексного вовлечения отходов в хозяйственный оборот.
2.2.5. Законопроект, предусматривающий внесение изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации в части установления налоговых и иных льгот для предприятий, занимающихся утилизацией отходов, внедряющих малоотходные и ресурсосберегающие технологии и наилучшие существующие технологии в области обращения с отходами.
2.2.6. Законопроект, предусматривающий внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части увеличения размера налагаемого взыскания за несанкционированное размещение отходов и их открытое сжигание.
2.2.7. Законопроект, предусматривающий внесение изменений в Федеральный закон «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» в части утилизации запрещенных к применению или пришедших в негодность веществ.
2.3. Пересмотреть практику отнесения практически всех отходов к категории опасных, противоречащую Базельской конвенции с внесением соответствующих изменений в федеральные законы «Об отходах производства и потребления» и «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
2.4. Усовершенствовать правовые и инвестиционные механизмы возмещения экологического ущерба,а также принять меры по устранению последствий экологического вреда, нанесенного отходами в результате ранее проведенной хозяйственной и военной деятельности.
2.5. Упорядочить и разграничить полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации государственной экологической политики, нормативно-правовому регулированию, государственному контролю и надзору в области обращения с отходами.
2.6. Разработать и утвердить федеральную целевую программу «Отходы производства и потребления», предусмотрев в ней подпрограммы по обращению с медицинскими, биологическими и упаковочными отходами и по ликвидации техногенных месторождений.
2.7. Утвердить процедуру оформления лицензии на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению опасных отходов только для организаций, осуществляющих коммерческую деятельность по обращению с опасными отходами, получаемыми от других организаций. Уточнить границы деятельности по обращению с опасными отходами, которая подлежит лицензированию.
2.8. Рассмотреть целесообразность создания национального Центра по информационному обмену в области наилучших существующих технологий для их эффективного внедрения в Российской Федерации.
2.9. Повысить эффективность сотрудничества в области обращения с отходами, включая законотворческую деятельность, с международными организациями (ЕС, ПРООН, ЮНИДО, ЮНЕП, ВОЗ, ОЭСР и др.), двусторонними и многосторонними программами содействия и сотрудничества. Обеспечить эффективное сотрудничество Российской Федерации в рамках «Инициативы 3R».
2.10. Рассмотреть вопрос о запрещении ввоза на территорию Российской Федерации продукции (включая упаковку для этой продукции), отходы которой не перерабатываются в Российской Федерации, при условии отсутствия финансирования импортерами программ по утилизации такой продукции (включая упаковку) в конце жизненного цикла.
2.11. Разработать механизм регулирования вопроса собственника отходов при процедуре банкротства предприятия, предусмотрев продажу предприятий-банкротов вместе с накопленными данными предприятиями отходов, а также механизм предотвращения и возмещения вреда окружающей среде в случае неплатежеспособности лица, осуществляющего градостроительную деятельность.
2.12. Принять меры, направленные на совершенствование научно- технического, методологического и организационного обеспечения нормирования качества окружающей среды и воздействия на нее, ориентированного на снижение образования отходов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и водоемы за счет внедрения наилучших доступных экологически безопасных технологий.
2.13. Повысить эффективность государственного экологического контроля и мониторинга окружающей среды с использованием современной технической базы, в том числе автоматизированных систем получения, передачи и обработки данных.
2.14. Рассмотреть вопрос о совершенствовании форм федерального государственного статистического наблюдения за сбором и использованием отходов производства и потребления, в т.ч. введении статистического наблюдения за использованием вторичных ресурсов, а также упаковкой и упаковочными отходами.
2.15. Провести инвентаризацию объектов размещения отходов, образующихся в результате разведки, добычи, обогащения и переработки полезных ископаемых, и разработать систему мер по утилизации этих отходов, включая рекультивацию нарушенных земель.
2.16. Поручить Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору:
2.16.1. Провести анализ и подготовить предложения по совершенствованию ведомственных нормативных правовых актов и инструктивно-методических документов в области обращения с отходами.
2.16.2. Разработать и утвердить нормативные правовые акты по процедурам выявления и официального установления наилучших существующих технологий в сфере обращения с отходами, формированию национального информационного фонда по наилучшим существующим технологиям.
2.16.3. Привести в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации деятельность в области лицензирования отходов.
2.16.4. Обеспечить систематическое внесение изменений и дополнений в Федеральный классификационный каталог отходов.
2.16.5. Разработать и принять Правила инвентаризации объектов размещения отходов.
2.16.6. Определить перечень конкретных предприятий и организаций субъектов Российской Федерации, подлежащих федеральному экологическому контролю.
2.16.7. Ускорить разработку и принятие документов, регламентирующих порядок осуществления государственного контроля над деятельностью в области обращения с отходами, порядок установления лимитов на размещение отходов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также механизм передачи субъектам Российской Федерации упомянутых функций от территориальных органов Ростехнадзора.
2.16.8. Организовать проведение инвентаризации мест захоронений отходов с целью выявления дополнительных вторичных сырьевых ресурсов и оценки влияния этих мест на окружающую среду и здоровье человека.
2.17. Поручить Министерству образования и науки Российской Федерации разработать для высших учебных заведений специализированных учебных пособий по обращению с отходами производства и потребления, принимая во внимание имеющиеся справочные рекомендательные документы Европейского Союза о наилучших доступных технологиях в области обращения с отходами.
2.18. Поручить Федеральной службе по техническому регулированию и метрологии с привлечением представителей заинтересованных министерств и ведомств, других заинтересованных организаций:
2.18.1. Разработать для различных отраслей промышленности национальные стандарты о наилучших доступных технологиях с учетом соответствующих справочных рекомендательных документов Европейского Союза.
2.18.2. Активизировать работу по осуществлению гармонизации российских стандартов в области менеджмента отходов и ресурсосбережения с международными стандартами.
3. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации совместно с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, Министерством регионального развития Российской Федерации и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти:
3.1. Разработать и утвердить программы в области обращения с отходами, обратив особое внимание на решение проблем, связанных со сбором, хранением и утилизацией химически и биологически опасных промышленных и бытовых отходов, с созданием отходоперерабатывающей индустрии, а также с устранением последствий ранее нанесенного (накопленного) в результате хозяйственной и военной деятельности экологического вреда.
4. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации совместно с органами местного самоуправления:
4.1. Обеспечивать экономическое стимулирование деятельности по сбору, сортировке, переработке и использованию отходов в качестве вторичного сырья и энергоносителей, включая использование эколого-экономических регуляторов: платность природопользования, создание системы льгот, субсидий, кредитов для природоохранной деятельности, продажу прав (разрешений) на допускаемые загрязнения, ответственность за причинение ущерба окружающей среде, создание рынка экологических услуг и т.д.
4.2. Обеспечивать государственный заказ на продукцию из вторичного сырья.
4.3. Провести инвентаризацию санкционированных и несанкционированных мест размещения ТБО, а также предприятий, занимающихся сбором, транспортированием, утилизацией, переработкой и захоронением отходов.
4.4. Принять меры по ликвидации и последующей рекультивации объектов захоронения отходов производства и потребления, расположенных на территориях городских и других поселений, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон, водоохранных зон, водосборных площадей подземных водных объектов, используемых в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.
4.5. Обеспечить совершенствование технологии раздельного сбора и двухэтапного вывоза ТБО с использованием мусороперегрузочных станций нового поколения, в том числе с извлечением вторичного сырья и использованием прессования ТБО.
Законодательно закрепить в бюджетах субъектов Российской Федерации наличие целевых расходных статей финансирования мероприятий по совершенствованию механизмов обращения с отходами производства и потребления для муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации.