Рекомендации
Рассмотрев и обсудив актуальные вопросы законодательного обеспечения охраны окружающей среды при использовании природных ресурсов в Российской Федерации, участники парламентских слушаний, организованных Комитетом Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды, отмечают следующее:
Россия обладает огромным и разнообразным по видовому составу природно-ресурсным потенциалом, что позволяет успешно развивать базовые отрасли экономики (ТЭК, черная, цветная металлургия, химическая промышленность, лесоперерабатывающая отрасль, стройиндустрия и ряд других).
Вместе с тем, как отмечалось Президентом Российской Федерации В.В. Путиным на заседании Совета Безопасности по вопросу обеспечения экологической безопасности России 30 января 2008 года: «В условиях экономического подъема наша промышленность, транспортные, инфраструктурные комплексы постоянно увеличивают техногенную нагрузку на природные экологические системы».
По степени выбросов отходов в окружающую среду к наиболее опасным отраслям относятся цветная и черная металлургия, электроэнергетика, жилищно-коммунальное хозяйство, угольная, химическая, нефтехимическая, лесная, нефтедобывающая и некоторые другие виды промышленности.
Устойчивое развитие Российской Федерации, высокое качество жизни и здоровья ее населения, а также национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем и поддержания соответствующего качества окружающей среды.
В то же время уменьшение экологических барьеров в последние годы не столько ускорило экономический рост, сколько создало условия для поддержания устаревших технологий в ущерб перевооружению производства.
В силу нечеткого правового регулирования и несовершенства механизма стимулирования плательщиков к выполнению природоохранных мероприятий действующая система платежей за загрязнение окружающей среды не выполняет в полной мере ни фискальных, ни регулирующих функций.
Система налогообложения природопользователей не создает в должной степени условия для стимулирования рационального недропользования, и инвестиционной привлекательности низкопродуктивных месторождений.
Недостаточно развита нормативно-правовая база в области агролесообустройства, способствующего обеспечению полноводности рек и водоемов, чистоты воды, оптимизации фитосанитарного состояния агроландшафтов.
Принимаемые нормативные акты иногда усугубляют и без того сложную экологическую ситуацию.
Так, например, приказ Ростехнадзора от 05.04.2007 № 204 «Об утверждении формы расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду и порядка заполнения и представления формы расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду»:
- в нарушение действующего законодательства изменил порядок исчисления платежей за размещение отходов, приведший к росту сумм платежей до размеров, несовместимых с ведением экономической деятельности в основных отраслях экономики России;
- противоречит действующему водному законодательству, содержит ссылки на отсутствующие механизмы нормирования, что приводит к предъявлению предприятиям заведомо невыполнимых требований;
- содержит избыточные административные процедуры.
Сложившаяся ситуация требует незамедлительного принятия законопроектов «О плате за негативное воздействие на окружающую среду» и «Об обязательном экологическом страховании».
Эффективному развитию рационального природопользования, природоохранной деятельности способствовал бы переход к новой разрешительной системе, базирующейся на технологическом нормировании. Действующая система нормирования негативных воздействий на окружающую среду характеризуется необоснованно завышенными требованиями к качеству выбросов, сбросов, размещению отходов предприятий. Она недостаточно стимулирует проведение природоохранных мероприятий из-за недостижимости установленных нормативов.
В условиях истощения природных ресурсов практически не учитывается промышленный потенциал накопленных и образующихся отходов, являющихся техногенным ресурсом. При этом действующая система управления не только не стимулирует процессы ликвидации и переработки отходов, а скорее способствует их накоплению на территориях предприятий и в местах для этого не предназначенных. Многие нормативные и методические документы в сфере обращения с отходами устарели и не соответствуют не только современному научно-техническому уровню, но и находятся в серьезном противоречии с международными нормами и правилами. Необходима разработка новой редакции Федерального закона «Об отходах производства и потребления», а также разработка и финансирование федеральной целевой программы «Отходы производства и потребления (2009 - 2013 годы)».
В Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» ряд определений введены без расшифровки. В частности это относится к понятию «наилучшая существующая технология», для которого не уточнены критерии отнесения технологий к этой категории и не приводится обоснование выбора этих технологий. За рубежом «наилучшие доступные технологии» эффективно внедряются во всех отраслях промышленности уже более 10 лет, с момента вступления в силу Директивы 96/61/ЕС «О комплексном предотвращении и контроле загрязнений». Эта директива требует, чтобы государства-члены ЕС обеспечивали регулирование промышленной деятельности посредством разрешительной процедуры, основанной на технологических нормативах с использованием «наилучших доступных технологий».
Не используется должным образом то обстоятельство, что Россия имеет в природоохранной сфере уникальный потенциал глобального уровня. Данное обстоятельство необходимо иметь ввиду, так как природоохранная проблематика все более выдвигается на передний план мировой политики. Однако на практике оказывается, что при выгодности участия страны в многосторонних экологических соглашениях из 17 принятых мировым сообществом в течение последних пяти лет конвенций и протоколов Россия присоединилась или ратифицировала только 3.
Положение осложняется тем, что из-за издержек реформы системы органов исполнительной власти и исключения из Федерального закона «Об охране окружающей среды» статьи 15 «Федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации, целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации и мероприятия по охране окружающей среды» за пределами компетенции федеральных органов исполнительной власти осталось централизованное решение проблем, связанных с охраной окружающей среды программно-целевыми методами. Вопросами научно-технического развития в области охраны окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий, переработки накопленных отходов, методологий технологического нормирования, межсубъектного и международного сотрудничества, занимаются одновременно несколько федеральных органов исполнительной власти, нередко дублируя друг друга.
В целях решения проблем законодательного обеспечения охраны окружающей среды при использовании природных ресурсов участники парламентских слушаний приняли следующие рекомендации:
1. Федеральному Собранию Российской Федерации:
1.1. Ускорить разработку и рассмотрение проектов федеральных законов:
«О плате за негативное воздействие на окружающую среду»;
«Об обязательном экологическом страховании»;
«О внесении изменений в Федеральный закон «Об экологической экспертизе» и Градостроительный кодекс Российской Федерации» (в части введения экологической экспертизы проектной документации особо опасных и технически сложных объектов капитального строительства, а также на землях особо охраняемых природных территорий).
1.2. Подготовить предложения, касающиеся вопросов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в проект концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации и внести их в установленном порядке в Правительство Российской Федерации.
1.3. Рассмотреть вопрос о подготовке законопроекта «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» применительно к уточнению понятийного аппарата в области наилучших существующих технологий (НСТ), критериев отнесения технологий к категории НСТ, обоснования их выбора и использования в системе природопользования.
1.4. Рассмотреть вопрос о расширении сотрудничества со странами СНГ и ШОС по гармонизации нормативной правовой базы в части охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
2. Правительству Российской Федерации:
2.1. Рассмотреть вопрос о создании федерального органа исполнительной власти по охране окружающей среды.
2.2. Разработать и утвердить федеральные целевые программы «Экология и природные ресурсы России» и «Отходы производства и потребления (2009-2013 годы)».
2.3. Подготовить и внести в установленном порядке новую редакцию Федерального закона «Об отходах производства и потребления» с учетом Модельного закона «Об отходах производства и потребления», принятого 31 октября 2007 г. на двадцать девятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ.
2.4. Повысить эффективность сотрудничества в области охраны окружающей среды с международными организациями (Программой развития Организации Объединенных Наций (ПРООН), Программой Организации Объединенных Наций по промышленному развитию (ЮНИДО), Программой Организации Объединенных Наций по окружающей среде (ЮНЕП), Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ), Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и Советом Европы), двусторонними и многосторонними программами содействия и сотрудничества.
2.5. Разработать правовые и экономические механизмы стимулирования внедрения малоотходных и ресурсосберегающих технологий производств, наилучших существующих технологий.
2.6. Ускорить разработку и утверждение нормативов в соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды».
2.7.Завершить процедуру по разграничению объектов государственного экологического контроля федерального и регионального подчинения.
2.8. Подготовить и утвердить нормативные правовые акты:
об упрощении отчетности по плате за негативное воздействие на окружающую среду в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства;
об освобождении субъектов малого и среднего предпринимательства от обязанности лицензирования деятельности по обращению с отходами, которые не являются результатом их основной деятельности, при условии наличия заключенного договора с юридическим лицом, профессионально осуществляющим сбор, использование, транспортирование и размещение опасных отходов и имеющим на это соответствующую лицензию;
о регламентации проведения мероприятий по обеспечению экологической безопасности и охране окружающей среды в районах закрытия (ликвидации) горнодобывающих предприятий.
2.9. Разработать и утвердить в установленном порядке методические документы по оценке экологического ущерба на основе всестороннего комплексного подхода к оценке компонентов природной среды.
2.10. Подготовить предложения по внесению изменений в соответствующие нормативно-правовые акты, направленные на экономическое стимулирование предприятий, осуществляющих экологическое страхование и инвестирующих в ресурсосберегающие и экологически чистые технологии и природоохранные мероприятия.
2.11. Подготовить предложения по стимулированию добровольного страхования, имея ввиду предоставление льгот для страхователей, добровольно осуществляющих экологическое страхование.
2.12. Подготовить предложения по внесению изменений в законодательство Российской Федерации об использования страховыми компаниями резерва предупредительных мероприятий в качестве фактора, стимулирующего развитие страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды; по внесению изменений в порядок формирования резервов страховых компаний с учетом специфики проведения экологического страхования; по изменению существующего порядка налогообложения резерва предупредительных мероприятий в части отнесения их расходов на себестоимость услуг страховых компаний.
2.13. Рассмотреть вопрос о подготовке изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации в части установления налоговых льгот для предприятий, внедряющих ресурсосберегающие и наилучшие существующие технологии.
2.14. Рассмотреть вопрос о внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части целевого использования средств на природоохранные мероприятия, поступающие в бюджеты в качестве платы за негативное воздействие на окружающую среду.
2.15. Выявить терминологические несоответствия в официальных русских переводах международных документов (Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, Директив ЕС и других документов), провести гармонизацию этих терминов с принятой в Российской Федерации терминологией.
2.16. Обеспечить гармонизацию действующей нормативной базы в области гигиены почвы с международными нормами.
2.17. Поручить Министерству сельского хозяйства Российской Федерации рассмотреть возможности включения Суздальского района Владимирской области в качестве пилотного в области оптимизации агролесообустройства в федеральную целевую программу «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы».
2.18. Поручить Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору пересмотреть требования приказа от 05.04.2007 № 204 «Об утверждении формы расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду и порядка заполнения и представления формы расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду», приостановив его действие до устранения имеющихся противоречий как в самом приказе, таки и в смежных нормативно-правовых актах.
2.19. Выявить наличие на особо охраняемых природных территориях, в водоохранных и водозащитных зонах, на землях лесного фонда несанкционированных свалок и принять меры по их ликвидации.
2.20. Рассмотреть вопрос о разработке для различных отраслей промышленности национальных стандартов, предусматривающих внедрение наилучших существующих технологий с учетом международного опыта.
2.21. Ускорить осуществление гармонизации российских стандартов в области охраны окружающей среды и ресурсосбережения с международными.
2.22. Провести инвентаризацию объектов размещения отходов, образующихся в результате разведки, добычи, обогащения и переработки полезных ископаемых и разработать с участием недропользователей систему мер по их утилизации.
2.23. Разработать и принять в установленном порядке единый нормативно-правовой акт, регламентирующий отнесение отходов к конкретному классу опасности.
2.24. Пересмотреть практику взимания платежей за сбросы шахтных вод, образующихся при откачке вод затопляемых шахт и разрезов в рамках государственной программы по реструктуризации угольной отрасли, финансируемой из федерального бюджета.
3. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации совместно с органами местного самоуправления:
3.1. Шире использовать на региональном уровне эколого-экономические регуляторы: платность природопользования, создание системы льгот, субсидий, кредитов для природоохранной деятельности, продажу прав (разрешений) на допускаемые загрязнения, ответственность за причинение ущерба окружающей среде, создание рынка экологических услуг.
4. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, Торгово-промышленной палате Российской Федерации, Российскому союзу промышленников и предпринимателей, Ассоциации экологического страхования:
4.1. Содействовать внедрению добровольного страхования в сфере охраны окружающей среды и природопользования в субъектах Российской Федерации, поддержав инициативу Ассоциации экологического страхования о проведении региональных пилотных проектов добровольного экологического страхования, принять активное участие в деятельности по популяризации целей, задач, содержания экологического страхования, в информировании потенциальных страхователей о преимуществах экологического страхования, как эффективного инструмента управления экологическими рисками.