Рекомендации
Рекомендации
парламентских слушаний «Вопросы совершенствования законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»
(24 октября 2019 года, Совет Федерации, 700 зал)
Рассмотрев и обсудив вопросы совершенствования законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, участники парламентских слушаний отмечают следующее.
Государственные закупки вносят существенный вклад в развитие российской экономики, перераспределяя значительные финансовые ресурсы бюджетной системы среди хозяйствующих субъектов.
По итогам 2018 года в системе закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд было размещено извещений общим объемом 8,3 трлн рублей (8,1% ВВП).
В апреле 2019 года Федеральным Собранием Российской Федерации в целях повышения эффективности государственных закупок и расходования бюджетных средств были внесены существенные изменения в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ), направленные на упрощение порядка проведения закупочных процедур в сфере строительства, оптимизацию планирования закупок, а также сокращение сроков проведения закупочных процедур в целом.
Вместе с тем необходимость обеспечения высоких темпов экономического роста российской экономики и достижения национальных целей развития, поставленных Президентом Российской Федерации, требует продолжения работы над повышением эффективности функционирования системы государственных закупок.
С 1 января 2019 года большинство способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) переведено в электронный формат, в котором государственные и муниципальные заказчики проводят электронные конкурсы, электронные запросы котировок, электронные запросы предложений и электронные аукционы.
С учетом электронизации процесса осуществления заказчиками процедур закупок и заключения контрактов следующей законодательной мерой должно стать предоставление возможности осуществлять документооборот в рамках исполнения государственных и муниципальных контрактов в электронном виде.
Предпосылками к этому выступают правила ведения реестра контрактов, когда значительный объем информации уже размещается заказчиками на стадии исполнения контрактов. Однако такая информация зачастую размещается в неструктурированной форме и не в полном объеме.
Вместе с тем по‑прежнему отсутствуют законодательные механизмы, которые позволяли бы осуществлять весь комплекс юридически значимых действий на стадии исполнения контрактов только в электронной форме.
Поэтому важно законодательно закрепить возможность электронного актирования всех юридически значимых действий на стадии исполнения государственных и муниципальных контрактов.
Заказчики различного уровня отмечают сложность действующей в настоящее время процедуры одностороннего отказа от заключения контракта со стороны заказчика.
В рамках реализации заказчиками права на односторонний отказ от исполнения контрактов заказчики часто вынуждены ждать 30 и более дней для того, чтобы поставщик считался надлежащим образом уведомленным о расторжении контракта (из‑за невозможности быстрого получения подтверждения об извещении поставщика о принятом решении об одностороннем отказе от исполнения контракта).
Такая длительность процедуры одностороннего расторжения контракта приводит к невозможности своевременно провести повторную процедуру по закупке товара или результата работы (услуги) для обеспечения государственных или муниципальных нужд, а также к значительным и неоправданным временным и материальным издержкам государственных и муниципальных заказчиков.
Участники парламентских слушаний считают, что в целях сокращения сроков информирования поставщика о решении заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта необходимо использовать функционал личного кабинета поставщика в единой информационной системе в сфере закупок (далее – ЕИС).
Кроме того, участники парламентских слушаний отмечают, что законодательное установление права заказчиков предусматривать в предмете контракта одновременное выполнение работ по проектированию и капитальному ремонту объектов капитального строительства, а также возможность осуществления таких закупок без проведения публичного технологического и ценового аудита соответствующих проектов (по аналогии с капитальным ремонтом многоквартирных домов) обеспечит сокращение общего срока проведения конкурентных процедур.
Также важно продолжить работу, направленную на устранение противоречий в порядке осуществления государственными и муниципальными заказчиками электронных процедур, на оптимизацию сроков их проведения.
Согласно части 1 статьи 82.2 Закона № 44-ФЗ заказчик обязан разместить в ЕИС извещение о проведении запроса котировок в электронной форме не менее чем за пять рабочих дней до даты истечения срока подачи заявок на участие в запросе котировок в электронной форме. При этом заказчики вправе проводить запрос котировок в электронной форме, если начальная (максимальная) цена контракта не превышает 500 тыс рублей.
В связи с тем, что подготовка участником закупки котировочной закупки не занимает более одного рабочего дня ввиду простоты самой процедуры закупки, отсутствует потребность в предоставлении поставщикам целой рабочей недели для подготовки котировочной заявки, большая часть которой в настоящее время заполняется не участником запроса котировок, а оператором электронной площадки в автоматическом режиме, участники парламентских слушаний считают целесообразным сократить сроки проведения электронного запроса котировок.
Необходимо провести унификацию требований к составу заявок на участие во всех способах определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе в части их идентификации и предъявляемых требований по декларированию отсутствия ограничений для участия в закупках.
Кроме того, в целях повышения эффективности работы заказчика следует упростить порядок размещения информации о закупке, в частности, отказаться от документации о закупке при проведении электронного конкурса, электронного аукциона и предусмотреть один документ – извещение о закупке, приложением к которому будет выступать проект государственного или муниципального контракта.
Существенную часть в государственных и муниципальных закупках составляют закупки малых объемов у единственного поставщика.
Объем таких закупок по итогам 2018 года составил около 800 млрд рублей, большинство из которых осуществляется за счет средств региональных и местных бюджетов.
В настоящее время закупки малого объема проводятся как в бумажной форме, так и в электронном виде. При этом результаты проведенного Минфином России анализа осуществления таких закупок свидетельствуют о том, что более половины субъектов Российской Федерации для целей осуществления закупок малого объема в электронной форме привлекают операторов электронных площадок и сторонние электронные магазины.
Электронные магазины операторов площадок в ряде случаев интегрированы с региональными или муниципальными информационными системами в сфере закупок. Это позволяет заказчикам региона или муниципалитета осуществлять централизацию всех видов закупок в одном информационном и цифровом пространстве, что способствует экономии временных и материальных затрат контрактных служб.
Участники парламентских слушаний считают, что в целях обеспечения эффективной работы заказчиков, а также сохранения технологического задела, созданного электронными площадками, необходимо предусмотреть право заказчика осуществлять малые закупки через электронный магазин с использованием выбранной им электронной площадки по принципу «все закупки одного заказчика в одном месте». Вместе с тем, при регламентации закупок малого объема необходимо исходить из принципа разумности и целесообразности установления определенных правил использования электронных магазинов. Не весь объем и (или) не во всех случаях закупки малого объема должны осуществляться в электронном виде.
Практика применения Закона № 44-ФЗ показала избыточность способов конкурентных закупок.
Так, заказчики почти не используют в своей практике двухэтапный электронный конкурс, сфера применения электронного запроса предложений также существенно сокращена.
Сложность и громоздкость отдельных способов конкурентных закупок не способствуют повышению эффективности деятельности участников контрактной системы в сфере закупок.
В этой связи участники парламентских слушаний считают возможным поддержать предложения, направленные на сокращение количества способов конкурентных закупок в рамках контрактной системы, сохранив в том числе следующие конкурентные способы закупок: электронный аукцион, электронный конкурс, электронный запрос котировок.
Другой значимый вопрос, требующий рассмотрения, касается обеспечения высокого качества питания в учреждениях социальной сферы («социальное питание»). В настоящее время зачастую отбор поставщиков «социального питания» ведется не по качественному критерию, а по критерию наименьшей предложенной цены. В связи с этим наблюдаются случаи поставки просроченных продуктов питания, отступления от технологии приготовления блюд, иные нарушения со стороны недобросовестных поставщиков.
Участники парламентских слушаний отмечают, что при закупках питания учреждениями социальной сферы в целях исключения недобросовестных и неквалифицированных поставщиков необходим их предварительный квалификационный отбор.
Также в рамках контрактной системы в сфере закупок заслуживают внимания вопросы, связанные с укреплением и развитием производственного сектора уголовно-исполнительной системы (далее — УИС). Необходимо поддерживать указанные учреждения, предоставляя отдельные преференции при закупках продукции, произведенной осужденными.
Кроме того, важным для дальнейшего рассмотрения представляется вопрос о целесообразности применения импакт-контрактов для обеспечения целевых инвестиций в целях социально-экономического развития Российской Федерации.
Учитывая вышеизложенное, а также необходимость дальнейшего совершенствования контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности бюджетных расходов, участники парламентских слушаний рекомендуют:
1. Правительству Российской Федерации при подготовке законопроекта о внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» предусмотреть:
— сокращение числа конкурентных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) до трех – конкурс, аукцион, запрос котировок (исключив избыточные и дублирующие двухэтапные конкурсы, конкурсы с ограниченным участием);
— установление единых требований к форме декларации на соответствие участника закупки требованиям, а также составу заявок на участие во всех способах определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе в части требований к первой части заявки участника закупки;
— увеличение числа участников закупки, которые обязаны заключить контракт при уклонении победителя от заключения контракта;
— упрощение нормирования закупок и оптимизацию порядка его осуществления с учетом установления единых правил нормирования для органов государственной власти и местного самоуправления и предоставления возможности субъектам Российской Федерации учитывать специфику осуществляемых ими закупок;
— определение, что моментом надлежащего уведомления поставщика о решении заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта является дата размещения решения об одностороннем отказе заказчика в ЕИС;
— исключение дублирования в предоставлении документации о закупке при проведении электронного конкурса, электронного аукциона с учетом замены на один документ – извещение о закупке;
— переход к структурированным электронным документам (извещение, контракты, дополнительные соглашения, документ об исполнении государственных и муниципальных контрактов);
— включение сведений о заключенных и исполненных государственных и муниципальных контрактах в реестр контрактов в автоматизированном режиме на основе структурированных электронных документов (извещение, контракты, дополнительные соглашения, документ об исполнении государственных и муниципальных контрактов);
— регулирование процедуры исполнения государственного и муниципального контракта, включая сроки подписания документов об исполнении государственных и муниципальных контрактов, вопросы частичной приемки товаров, работ, услуг. Переход к подписанию документов об исполнении государственных и муниципальных контрактов в электронной форме с использованием функционала ЕИС, а также региональных или муниципальных информационных систем в сфере закупок, электронных площадок с условием передачи и хранения всей информации о подписанных документах в ЕИС путем интеграционного взаимодействия ЕИС с региональными или муниципальными информационными системами, электронными площадками в установленном Правительством Российской Федерации порядке;
— обеспечение в ЕИС, в региональных и муниципальных информационных системах в сфере закупок проверки документов об исполнении государственных и муниципальных контрактов на предмет соответствия заключенным государственным и муниципальным контрактам в автоматизированном режиме, в том числе в целях осуществления платежей и бухгалтерского учета;
— перевод в ЕИС электронного документооборота при обжаловании в ФАС России участниками закупок, зарегистрированными в едином реестре участников закупок ЕИС, действий заказчиков;
— установление и регламентацию такого способа закупки, как закупки малого объема в электронной форме с применением единого каталога товаров, работ, услуг посредством использования электронных магазинов, администраторами которых могут являться операторы электронных площадок, включенные в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень операторов электронных площадок, а также операторы иных информационных систем при условии их соответствия требованиям, установленным федеральным законом и (или) нормативным актом Правительства Российской Федерации;
— обязанность заказчика размещать в ЕИС извещение о проведении запроса котировок в электронной форме не менее чем за три рабочих дня до даты истечения срока подачи заявок;
— установление предельного времени проведения электронного аукциона (во избежание многодневных торгов) в зависимости от предмета электронного аукциона;
— распространение положений Закона № 44-ФЗ о возможности объединения в одну закупку проектирования и выполнения работ на контракты по капитальному ремонту;
— распространение положений Закона № 44-ФЗ об изменении условий контрактов по строительству, а также о возможности объединения в одну закупку проектирования и выполнения работ по строительству на контракты по сохранению объектов культурного наследия;
— распространение закупок у единственного поставщика в том числе на акционерные общества со 100% государственным участием, обладающие исключительными полномочиями по предмету закупки;
— исключение риска злоупотреблений путем включения персональных данных в документы о закупках с целью формирования запросов на их последующее удаление, влекущего нарушение процедур закупок;
— введение универсальной стоимостной предквалификации, предусматривающей необходимость наличия опыта исполнения контрактов при сохранении специальной предквалификации в отношении закупок отдельных видов товаров, работ, услуг (в том числе «социального питания»);
— повышение финансовой дисциплины участников контрактной системы, в том числе посредством электронного актирования и повышения ответственности за нарушение законодательства в сфере закупок.
2. Правительству Российской Федерации при дальнейшем совершенствовании контрактной системы в целях повышения эффективности закупочных процедур рассмотреть возможность:
— применения механизма «регуляторной гильотины» в сфере закупок;
— исключения из Правил использования каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд возможности установления дополнительной информации при описании товаров, работ и услуг, не предусмотренной в описании соответствующей позиции в каталоге;
— установления даты обязательного применения изменений, внесенных в позицию каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, по истечении 30 дней со дня включения в данный каталог изменений по аналогии с датой начала применения новых позиций каталога;
— повышения ответственности должностных лиц администратора ЕИС за необеспечение ее бесперебойной работы;
— проведения разъяснительной работы, в том числе проведения семинаров в субъектах Российской Федерации для специалистов, осуществляющих закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;
— предоставления заказчику возможности оплаты покупки объектов капитального строительства в рассрочку, если такое положение было предусмотрено в документации о закупке;
— регламентации экспертной деятельности в сфере государственных (муниципальных) закупок, включая разработку требований к экспертам и экспертным организациям, требований к оформлению результатов экспертизы;
— введения в контрактную систему в сфере закупок банковских гарантий в обеспечение разного вида обязательств и (или) на отдельные этапы жизненного цикла контракта (возврат аванса, исполнение по разным этапам, на виды работ, на поставку товаров, гарантийный период);
— включения банков в состав субъектов контроля при осуществлении ими действий, предусмотренных Законом № 44-ФЗ, в целях повышения их ответственности за нарушения использования специальных счетов;
— введения норм, предусматривающих интеграцию информации, содержащейся в реестре лиц, привлеченных к административной ответственности по статье 19.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, с информацией, размещаемой в едином реестре участников закупок;
— включения в реестр банковских гарантий, который размещен в ЕИС, тех банковских гарантий, которые выдаются в рамках Федерального закона от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».
3. Федеральной антимонопольной службе совместно с Министерством финансов Российской Федерации разработать предложения по оптимизации процесса рассмотрения жалоб в отношении проведения закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд в части выявления фактов неоднократного их направления одним и тем же лицом.
4. Комитету Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам разработать и внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», предусматривающий право заказчиков использовать функционал электронных магазинов в рамках работы на электронных площадках и в иных информационных системах при условии установления Правительством Российской Федерации требований к ним и их операторам; закрепление и регламентацию такого способа закупки как закупка малого объема с использованием электронного магазина; сокращение времени проведения запроса котировок; переход к подписанию документов об исполнении государственных и муниципальных контрактов в электронной форме с использованием функционала ЕИС, а также региональных или муниципальных информационных систем в сфере закупок, электронных площадок с условием передачи и хранения всей информации о подписанных документах в ЕИС путем интеграционного взаимодействия ЕИС с региональными или муниципальными информационными системами, электронными площадками в установленном Правительством Российской Федерации порядке.
5. Комитету Совета Федерации по экономической политике совместно с Комитетом Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам разработать и внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекты федеральных законов «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», направленные на укрепление и развитие производственного сектора УИС, повышение эффективности использования бюджетных средств, выделяемых на содержание УИС, а также повышение трудовой занятости осужденных, путем предоставления Правительству Российской Федерации полномочий в части утверждения и расширения перечня товаров, работ, услуг в целях реализации положения, предусмотренного пунктом 11 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ, в соответствии с которым заказчик может заключать контракт с единственным поставщиком.