Поправки к законопроекту Президента РФ о внесении изменений в ФКЗ о Конституционном Суде РФ

Конституционная реформа 2020 года потребовала проведения серьезной модернизации действующего законодательства и приведения его в соответствие с текстом обновленной Конституции. Президентом РФ в этой связи 14 октября 2020 года в Государственную Думу был внесен проект федерального закона № 1024643–7 «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации». В ходе рассмотрения законопроекта во втором чтении сенатором РФ А.А. Клишасом и депутатом Государственной Думы П.В. Крашенинниковым к нему были предложены поправки, направленные на уточнение отдельных положений, затрагивающих, в первую очередь, порядок назначения Председателя Конституционного Суда, его заместителя, а также порядок опубликования особых мнений судей и комментирования ими решений Конституционного Суда.

Предусматриваемыми законопроектом изменениями с учетом внесенных поправок предлагается отказаться от практики назначения Председателя Конституционного Суда РФ и его заместителя исключительно из числа действующих судей Конституционного Суда РФ. Действующим законодательством не формируется общее правило, требующее, чтобы председатель суда назначался из числа судей данного суда. Так, к примеру, согласно статье 12 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» Председатель Верховного Суда РФ назначается на должность Советом Федерации сроком на шесть лет по представлению Президента РФ и при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей РФ. Аналогичный подход предлагается распространить и в отношении Конституционного Суда РФ.

Другим направлением модернизации действующего законодательства, согласно предложенным поправкам, может стать внедрение нормативных положений, призванных создать дополнительные условия для повышения независимости, единства и авторитета Конституционного Суда РФ.

В этой связи предлагается уточнить правовой статус судьи Конституционного Суда и предусмотреть установление запрета на осуществление им высказываний в различных формах своего мнения относительно вопроса, который может стать предметом рассмотрения в Конституционном Суде либо изучается или принят к его рассмотрению, до принятия решения по этому вопросу. По своей сути данное ограничение направлено на обеспечение исключения возможности негативного влияния на процесс формирования правовых позиций судей и, как следствие, итогового решения по делу, равно как и на соблюдение принципа тайны совещательной комнаты, поддержание принципов независимости и беспристрастности судей.

Внедрение подобной нормы при этом корреспондирует положениям Кодекса судейской этики, в частности, его положениям части 3 статьи 5, согласно которым судья не должен осуществлять никакой деятельности, которая могла бы поставить под сомнение его независимость и беспристрастность и привести к конфликту интересов.

Помимо этого, подобные высказывания также не должны будут сопровождаться критикой решений Конституционного Суда в какой бы то ни было форме.

Схожий по своему содержанию запрет установлен в законодательстве в отношении государственных гражданских служащих, которым запрещается допускать публичные высказывания, суждения и оценки в отношении деятельности государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность. Рассматривая конституционность соответствующей нормы, Конституционный Суд РФ, ссылался на европейскую практику, в частности, положения Европейской конвенции и позиции Европейского Суда по правам человека (Постановление от 30 июня 2011 г. № 14-П), которая исходит из того, что осуществление свободы слова может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в публичных интересах, в частности, в целях обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

Наряду с этим существенные изменения предлагается внести в функционирование института особого мнения судей. Само по себе особое мнение судьи по решению Конституционного Суда РФ по существу является аргументацией по принятому решению, которая не нашла поддержки и согласия у других судей. Решения Конституционного Суда принимаются большинством голосов судей, которые в процессе его подготовки предлагают собственную позицию по делу. В случае, когда позицию отдельного судьи не разделяют другие, его мнение может быть сформулировано в виде особого мнения. При этом оно может быть подготовлено значительно позже, чем принято постановление по делу. А публикуются решения по закону незамедлительно и на основании такого решения уже могут быть предприняты меры по защите прав.

Согласно Регламенту Конституционного суда (ч. 2 п. 59), текст особого мнения или мнения судьи должен быть представлен не позднее 14 дней со дня провозглашения (принятия – при разрешении дела без проведения слушания) итогового решения Конституционного Суда РФ либо принятия определения Конституционного Суда РФ. Поправками к законопроекту предлагается исключить необходимость приобщать особое мнение судьи к материалам дела. Оно будет приобщаться к протоколу заседания и храниться вместе с ним, что позволит обеспечить незамедлительное опубликование судебного акта органа конституционного контроля.

Вместе с тем институт особого мнения также требует переосмысления в части его влияния на общественно-политические процессы, нередко имеющего негативную коннотацию. Особое мнение судей зачастую воспринимается общественностью, как позиция самого Конституционного Суда РФ, что влечет за собой неправильную интерпретацию его решений. Конституционный Суд РФ является органом государственной власти. Позиция судей, излагаемая ими в особых мнениях, способна создавать неверные представления относительно позиции властей по тем или иным вопросам общественной и политической жизни.

Необходимость института особого мнения неоднократно оценивалась судьями Верховного Суда США. Американские судьи и ученые отмечают, что необходимо учитывать их последствия как внутри суда, так и вовне. Наиболее важным «внешним» последствием особых мнений является разрушение образа «единодушного суда», подрыв принципа коллегиальности. Как отмечал один их судей, Лернд Хэнд, несогласие с решением большинства «перечеркивает воздействие монолитной солидарности, от которой в большой степени зависят полномочия суда», иными словами подрывается авторитет и ставится под угрозу легитимность принимаемых судом решений, их реальная способность оказывать воздействие на национальную правовую систему.

Особые мнения во всяком случае не могут служить площадкой для выражения политических заявлений, поскольку, согласно действующему законодательству, судья Конституционного Суда не может принадлежать к политическим партиям и движениям, участвовать в политических акциях, вести по‑ литическую пропаганду или агитацию, заниматься иной политической деятельностью. Он не может также входить в руководящий состав каких‑либо общественных объединений, даже если они и не преследуют политических целей. Иными словами, судья Конституционного Суда должен быть аполитичен.

При этом общепризнанной является возможность особого порядка выражения судьей особого мнения, сопряженного с необходимостью соблюдения ряда формальных условий и ограничений. Это согласуется с европейской практикой и положениями статьи 10 Европейской конвенции по правам человека. Кроме того, как отмечалось Венецианской комиссией, правовое регулирование института особого мнения судьи относится к дискреции законодателя. С учетом содержания части 2 статьи 10 Европейской конвенции, законодательством могут быть установлены границы и пределы осуществления права судьи на публикацию и распространение своего особого мнения. В данном случае основанием ограничения выступает такой публичный интерес, как «обеспечение авторитета и беспристрастности правосудия».

Немаловажным также является необходимость соблюдения тайны совещательной комнаты при использовании института особого мнения. Предложенный порядок в этой связи позволит обеспечить дополнительные гарантии соблюдения принципов независимости и беспристрастности судей.

Обращаясь к зарубежной практике развитых государств, можно утверждать о существовании различных подходов к функционированию института особых мнений судей. Однако большинством близких к России правопорядков романо-германского типа приоритет отдается обеспечению тайны совещательной комнаты, как неотъемлемого элемента правовых гарантий деятельности судей.

Так, например, французская судебная система придерживается принципа секретности обсуждений, который был явно истолкован как запрещающий публикацию мнений, отличных от итогового решения. Государственный совет Франции (высший административный трибунал) признал, что принцип секретности является общим принципом французского публичного права, запрещающим даже представление решения как «единогласного», поскольку это привело бы к раскрытию индивидуального голоса каждого из судей, участвующего в обсуждении.

В соответствии со статьей 30 Закона «О Конституционном суде Австрии» заседание и голосование в Конституционном суде Австрии не являются публичными. Аналогичный подход содержится в Законе «Об Административном суде». Как следует из сложившейся практики, судьи могут письменно выразить свое особое мнение, однако доступ к нему будут иметь только вышестоящие суды.