Мониторинг – инструмент совершенствования законов и повышения качества жизни россиян

Принятие Конституции в 1993 году стало точкой отсчета создания нового правового пространства в стране. В своих повседневных заботах, текущих делах мы не задумываемся над тем, какие законы принимаются, и что из этого получается. Зато в полной мере ощущаем на себе результаты действия тех или иных правовых норм. Так что же готовит нам день грядущий – планируется ли принятие тех или иных законов, отслеживаются ли итоги их исполнения, или парламент принимает их «как бог на душу положит», так сказать, на злобу дня?

Именно этот вопрос стал основным для Комиссии Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий палаты, которую возглавляет Геннадий Бурбулис. В итоге долгой работы, изучения фрагментарных аналитических данных и разрозненной практики родилась «Концепция мониторинга правового пространства и правоприменительной практики». Столь длинное название не должно пугать читателей, ведь речь идет о вполне понятных и жизненных вещах – изучении как действуют уже принятые в стране законы и каких не хватает для того, чтобы ситуация в стране перестала быть «переходной».

Геннадий Эдуардович, за последние десять лет принято более 1400 федеральных законов и около 20 тысяч региональных, действуют порядка 900 Указов Президента и 3,5 тысяч правительственных постановлений. Есть ли в этом процессе какая‑то логика, государственно-правовая стратегия? И какую роль играли в этом процессе политические мотивы?

Геннадий Бурбулис: После принятия новой Конституции России возникла огромная потребность российского государства в законодательной базе, которая воплотилась в процессе бурного законотворчества, интенсивной парламентской деятельности, как на федеральном уровне, так и на региональном. Это было десятилетие активного законотворчества, но очевидно, что качество этой работы не могло быть высоко. И по причине отсутствия опыта, и потому что слишком много было в этом политической конъюнктуры. Создание законодательной базы сопровождалось массированным лоббированием со стороны различных сегментов общества, что облегчалось неурегулированностью лоббистской деятельности. Все это привело к такому состоянию нашей законодательной базы, что самой актуальной задачей стало проведение системного мониторинга правовой базы, чем мы и занимаемся последние два года.

Нас интересует состояние законодательной базы, а также сложившаяся система законотворчества – от зарождения законодательной инициативы до ее оформления в закон, который поступает для одобрения в Совет Федерации. На каждом из этапов прохождения закона есть свои особенности мониторинга — свои механизмы, экспертное сопровождение. Как только закон принят, возникает следующий вопрос – как он работает? Отсюда естественным образом появляется следующая задача – мониторинг правоприменительной практики, включая такой специфический элемент системы правоприменения как правосудие.

С 1993 года в стране была десятилетка бурного законодательства, а сегодня, на наш взгляд, ключевым становится вопрос о правоприменении и правосудии, которые позволяют судить о качестве принятых законов. Хочу обратить внимание, что качество принятия закона и качество его применения – это система, образно говоря, «сообщающихся сосудов». Закон, принятый в спешке или в интересах какой‑либо группы, вопреки юридической логике и всей логике действующих правоотношений, сразу «высвечивается» в процессе мониторинга.

Мониторинг законодательства – это современный «томограф», который позволяет на всех этапах функционирования права позволяет видеть картину того, что происходит у нас с правовым здоровьем государственной системы и всей страны.

Виталий Евгеньевич, согласны ли Вы с прозвучавшей оценкой периода создания сегодняшней законодательной базы страны, и каковы первоочередные задачи, с Вашей точки зрения, в деятельности по мониторингу правового пространства и правоприменительной практики?

Виталий Вишняков: Я согласен с оценкой ситуации Геннадием Эдуардовичем и хотел бы подчеркнуть, что в субъектах Федерации десять лет назад необходимость в законотворчестве была еще более острой, чем на федеральном уровне. Ведь на уровне государства был определенный блок законов Российской Федерации и СССР, которые пусть в малом объеме, но могли быть применимы в новых политических и экономических условиях. На региональном уровне некий законодательный массив имелся только у республик в составе Федерации, а у других регионов не было собственных законов и не было опыта их подготовки. Регионы начали с разработки своих конституций (уставов), которые позже пришлось корректировать с принятием соответствующих базовых федеральных законов. Затем появились законы «на злобу дня» и фрагментарность региональной законодательной базы стала еще более очевидной, чем федеральной. К настоящему времени мы заполнили правовой вакуум количественно, и на первое место вышла проблема качества законов, и приведения в соответствие регионального и федерального законодательства.

В этом контексте мониторинг необходим как инструмент повышения качества законодательства с точки зрения его юридической полноты, чистоты и практической работоспособности. И эта работа должна вестись системно.

А какая структура у нас в стране отвечает за столь жизненно важную функцию – мониторинг правового пространства и всей правоприменительной практики?

Виталий Вишняков: Такой единой структуры у нас нет. Например, работа по приведению в соответствие регионального и федерального законодательства была поручена Полпредам Президента в федеральных округах с помощью прокуратуры и министерства юстиции. В какой‑то степени эта цель была достигнута, что‑то подправили, но постоянно работающая система, регулирующая законодательный процесс в стране, создана не была. Это и есть первоочередная задача, которую мы поставили перед собой, начиная масштабную работу по мониторингу правового пространства и правоприменительной практики в Российской Федерации.

Есть еще одна задача, которая приобретает все большую актуальность и выходит на первое место – это плановость законотворческой работы, а в наиболее общем виде – стратегия государственной правовой политики. Правовая стратегия государства должна соответствовать концепции развития России как правового и социального государства. Если будет стратегический план государственного развития, значит, исходя из него должен формироваться и план законотворческой деятельности – как правовой основы реализации целей, поставленных перед государством.

Как палата регионов Совет Федерации делает акцент на работе с субъектами Федерации. В Московской и Ставропольской областях открыты при вашем участии центры мониторинга правоприменительной практики. Расскажите, пожалуйста, об этом опыте.

Геннадий Бурбулис: Мы рады, что наши коллеги из Московской области и Ставропольского края своими собственными усилиями и глубоким пониманием необходимости данной работы стали «пионерами» развития системности правового мониторинга на местах. Мы бы хотели обобщить опыт Ставропольского края и Московской области с учетом потребности страны в целом.

Надо обратить внимание на положительный опыт взаимодействия всех региональных органов власти в процессе мониторинга законодательства. Оказалось, что большой интерес к мониторингу правоприменительной практики проявляют такие институты как Уполномоченные по правам человека, конституционные и уставные суды субъектов РФ. Но по разным причинам они слабо взаимодействуют, а в рамках регионального центра мониторинга могли бы взаимодействовать все заинтересованные структуры – как государственные, так и общественные организации. При такой организации работы системное видение состояния права может оказаться более достоверным, чем правовой анализ под одним углом зрения.

Сегодня уже можно говорить о разработке типового положения о региональном центре мониторинга и давать первые рекомендации другим регионам, что мы и планируем сделать на всероссийской конференции. У нас есть уверенность, что конференция в Москве станет стимулом к развитию такой организационной формы мониторинга и в других регионах России, и это одна из наших задач.

Каков сегодня механизм получения данных о практике применения законов и кто является экспертом?

Геннадий Бурбулис: Механизм получения данных сложный. Например, мы с удовлетворением можем отметить, что сегодня все комитеты и комиссии Совета Федерации ведут непрерывную работу по мониторингу тех законов, которые отвечают предметам их ведения. Специальным постановлением Совета Федерации был принят план мониторинга права и правоприменительной практики, что стало организационным закреплением данной работы. К сожалению, нам меньше пока удается заниматься мониторингом на стадии разработки закона. Но и сопровождение мониторингом уже принятого закона является хорошим инструментом повышения правовой культуры законодателей. Итогом такой работы являются хорошо продуманные поправки в действующее законодательство, исправляющие выявленные «социальные недоразумения». Как, например, получилось с законом о российском гражданстве, мониторинг которого уже полтора года ведет Комитет СФ по конституционному законодательству. На основании проделанной работы были предложены поправки в качестве законодательной инициативы, которые были приняты Госдумой и одобрены Советом Федерации. Сегодня Комитет СФ по региональной политике и федеративным отношениям ведет постоянный мониторинг сложнейшего закона по разделению полномочий и предметов ведения между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. И такой мониторинг сегодня организуется в Совете Федерации по всем направлениям, мы сотрудничаем с учеными — правоведами, но пока нет единой методологической базы, нет инструментариев этой сложной экспертной деятельности. Следовательно, возникают вопросы – об унификации терминологии, о критериях индикаторов работоспособности законов.

Нам еще предстоит осмысление и обобщение имеющегося сегодня опыта, как ведомственных федеральных органов власти, так и на местах. И через обобщение этого опыта нахождение тех эффективных организационных и правовых интеллектуальных средств, которые бы позволили нам двигаться вперед. Речь идет о том, что из тех кирпичиков, блоков, которые сегодня есть, может сложиться целая система мониторинга права в РФ. Более того, она может быть узаконена каким‑то образом, потому что мы приближаемся постепенно к тому, что ответственность за мониторинг должна быть закреплена в законах, которые мы принимаем. Особенно, когда принимаются законы, которые будут иметь широкое социальное звучание, большое значение для всего общества.

Мы приходим к тому, что мониторинг, как специализированный вид деятельности, будет нуждаться в дополнительной системе образования. Скорее всего, такая специализация появится в структуре юридического образования, поскольку здесь необходимо сочетание научного, исследовательского, экспертного отношения к правовой реальности. Необходимо умение владеть законодательной материей, не подменяя исполнителя закона и не вставая в позицию сочинителя закона. Мониторинг права и правоприменительной практики – та работа, которой еще придется учиться.

Можно ли подвести первые, пусть самые общие итоги мониторинга применения правовых норм в стране? В какой сфере наиболее благополучная ситуация, а где наблюдаются негативные тенденции, явные «провалы»?

Геннадий Бурбулис: Сегодня вся работа ведется одновременно. Мы думаем над концепцией мониторинга правового пространства в России. Мы ищем инструментарий и критерии мониторинга, индикаторы эффективности законов. Озабочены проблемой экспертной культуры и повышения правового сознания. Но самое, может быть, важное и трудное – стимулируем сотрудничество и взаимодействие законодателей с теми структурами и специалистами, которые обязаны исполнять закон в рамках своей должностной ответственности. А также с общественными организациями, представляющими интересы тех или иных социальных групп. Такая работа во многих ее аспектах проводится впервые.

Я бы хотел отметить доброжелательное, заинтересованное и творческое отношение всех структур, включенных в деятельность по мониторингу правового пространства. Отторжения самой идеи правового мониторинга мы не встречаем. Во‑вторых, принято решение об издании постоянного печатного издания «Вестник мониторинга права в РФ». Первый выпуск увидит свет по окончании всероссийской конференции.

В‑третьих, появилась позитивная традиция – любой законопроект, любая законодательная идея обсуждаются с точки зрения необходимости правового сопровождения. На какой базе будет закон разрабатываться, насколько он жизнеспособен, как будет работать? То есть мониторинг стал привычным инструментом в законодательном процессе как для парламентариев, так и для исполнительной власти.

Виталий Вишняков: Активно внедряя практику правового мониторинга, мы, об этом уже вполне можно сказать, существенно совершенствуем качество российского законодательства. Однако надо переходить от мониторинга собственно законодательства к мониторингу права в широком смысле этого слова. В сферу мониторинга права должны быть вовлечены все органы государственной власти, наделенные правом принимать нормативно-правовые акты, правоприменительные и правоохранительные структуры, научные организации, политические партии и общественные объединения.

Ведь правовое пространство – это и совокупность нормативно-правовых актов всех видов и уровней, и система органов издающих нормативно-правовые акты и применяющих их, и, наконец, все гражданское общество – вплоть до конкретного гражданина, на которого распространяются эти законы. Только мониторинг всего правового пространства позволит эффективно осуществлять государственное стратегическое планирование и реализацию, строить действительно правовое социальное государство.

Мониторинг – не самоцель, а инструмент, способствующий необходимому, точному и ответственному созданию и исполнению законов, направленному на повышение качества жизни россиян. Ради этого и существует вся система власти.

Геннадий Эдуардович, сегодня в Академии госслужбы (РАГС) состоится Всероссийская научно-практическая конференция по проблемам мониторинга права и правоприменительной практики. Несколько слов об этом мероприятии.

Геннадий Бурбулис: Мы признательны Российской Академии госслужбы при Президенте РФ и ее президенту Владимиру Егорову за творческое и деловое сотрудничество по этой важной государственной задаче. Сотрудники РАГС сегодня наши самые заинтересованные в совместной работе партнеры и соучредители конференции. В рамках Академии госслужбы будет создаваться подразделение по мониторингу права со своей региональной сетью. Они будут сами проводить мониторинг и органично включать его как дисциплину в учебный процесс, в том числе в учебные программы во всех десяти региональных академиях госслужбы. Это послужит развитию правовой культуры и пониманию важности мониторинга права.

В конференции будут принимать участие представители многих областей, краев и республик. И, думаю, что следующие конференции было бы правильнее проводить в регионах, подальше от Москвы, но ближе к жизни. Нам крайне важен опыт правоприменения и законотворчества на всей территории России. И мы благодарим всех региональных представителей, которые принимают сегодня участие в конференции, выскажут новые идеи и предложения. Я надеюсь, что предложения из регионов России расширят и обогатят программу нашей работы по мониторингу правового пространства и правоприменительной практики в Российской Федерации.