24 декабря 2002 года в г. Кисловодске по инициативе Комитета Совета Федерации по бюджету (председатель — Евгений Бушмин) был проведен круглый стол на тему: Межбюджетные отношения: взаимоотношения бюджетов субъектов Российской Федерации с бюджетами муниципальных образований. В обсуждении проблем бюджетной обеспеченности и разграничения полномочий между двумя уровнями бюджетной системы приняли участие члены Совета Федерации, представители профильных министерств, заместители министров финансов, а также экономического развития и торговли, руководители исполнительных и законодательных органов власти субъектов РФ, местного самоуправления. Участники круглого стола обсуждали перспективы трансформации законодательных основ межбюджетных отношений в соответствии с законопроектами Об общих принципах организации представительных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ.
Открыл заседание первый заместитель председателя Комитета СФ по бюджетной политике Владимир Петров, очертивший круг проблем, по которым законодателям необходимо услышать мнение представителей регионов. Главное, что предстоит сделать законодателям в предстоящий период, отметил он, это найти оптимальную систему распределения бюджетных средств и выстроить новую систему межбюджетного выравнивания.
Место проведения мероприятия выбрано не случайно. Ставропольский край, как сообщил в приветственном слове губернатор края Александр Черногоров, отличает сложная разветвленная система местного самоуправления. На базе 741 территориально-административной единицы создано 290 муниципальных образований. Наиболее острая проблема, сразу задал он тон обсуждению, это финансовое обеспечение всех возложенных на муниципалитеты полномочий при их бюджетном неравенстве. Он привел пример, когда муниципалитеты Ставропольского края отличаются друг от друга по уровню бюджетной обеспеченности в 63 раза.
Основной доклад о финансовых основах проектов законов «Об общих принципах организации местного самоуправления » сделал руководитель бюджетного департамента Министерства финансов РФ Алексей Лавров. Он подробно обрисовал контуры будущих бюджетных и налоговых механизмов на уровне регионов и муниципалитетов после вступления в действия законопроектов, подготовленных комиссией Дмитрия Козака, положительно оценив предстоящие подвижки, согласно которым субъекты РФ будут отвечать за основную часть государственных гарантий, а муниципалитетам уменьшат количество функций, что позволит улучшить качество их исполнения. Однако, отметил он, реформа местного самоуправления — это не торг за бюджетные средства. Соответственно все позитивные законодательные изменения должны быть защищены от влияния извне и подкреплены изменением доходных источников.
Законодательное изменение порядка формирования доходов на уровне регионов и уровне местного самоуправления, как это планирует Минфин, станет неким компромиссным решением. Часть изменений будет закреплена в Бюджетном, а часть в Налоговом кодексе, сказал он. При этом самое главное, подчеркнул А.Лавров, что все доходные источники становятся закрепленными и долгосрочными. Он рассказал участникам слушаний и перспективах налоговых изменений по конкретным позициям, которые необходимы для расширения налогооблагаемой базы субъектов РФ и местных бюджетов. С точки зрения межбюджетных отношений, сделал он вывод, реформа местного самоуправления, в частности обсуждаемые законопроекты, являются революционными и позитивными.
Аудитор Счетной палаты РФ Сергей Рябухин обратил внимание на чрезмерную централизацию финансовых средств. По оценке Счетной палаты доходы федерального бюджета за последние 4 года выросли в 3,9 раза, тогда как в регионах только в 2,6 раза. По прогнозам Счетной палаты объем выпадающих доходов субъектов РФ в следующем году составит 60 млрд. рублей. В итоге, отметил С.Рябухин, во многих регионах уже забыли, что такое бюджет развития и как работать с инвестициями.
На протяжении ряда лет финансовая помощь бюджетам, отмечалось в докладе консалтинговой группы «Центр фискальной политики», входит в шестерку самых крупных и быстрорастущих статей расходов федерального бюджета, за 1999–2002 годы — не менее 70% всех бюджетных расходов. Большая часть создаваемых в результате экономического роста ресурсов изымается в виде налогов и перераспределяется в регионы с депрессивной экономикой. С точки зрения экономики это не самая разумная политика, но целью здесь является выравнивание бюджетной обеспеченности и сокращение разрыва между самыми богатыми и самыми бедными регионами. Однако и эта цель не достигается и ежегодно подавляющее большинство субъектов РФ оказывается получателями финансовой помощи. За три последних года из 88 регионов 80 стали получателями дотаций из Центра. Даже 8 регионов, не получавших финансовой помощи, с 2001 года являются реципиентами субвенции из федерального бюджета. А поставленная цель — сокращение разрыва в бюджетной обеспеченности населения в регионах — с годами отодвигается все дальше, хотя средств на ее достижение затрачивается все больше. После распределения трансфертов, сумма которых ежегодно увеличивается, степень бюджетного неравенства возрастает. Не изменит эту ситуацию и принятие обсуждаемых проектов закона, высказал свое мнение Альберт Игудин, заведующий отделом бюджетной системы НИФИ при Министерстве финансов РФ. Идеология этих документов такова, считает он, что процесс централизации доходов в РФ только усилится.
Члены Совета Федерации разделяют озабоченность выступающих неэффективностью и бесперспективностью существующей системы межбюджетных отношений. Заместитель председателя Комитета СФ по бюджету Светлана Орлова обратила внимание на противоречия обсуждаемых законопроектов и не точности в вопросе разграничения полномочий. Надо закрепить доходные источники для местного самоуправления и для регионов, сократив количество федеральных льгот, особенно по налогам, переданным на местный уровень. Так, по ее мнению, земельный налог, который должны платить все организации, в том числе федерального подчинения, стоит закрепить за местными бюджетами, а налог на имущество может стать стабильным доходным источником для регионов. Особое внимание надо уделить налоговой базе таких регионов, как курортный Кисловодск, где большинство объектов относятся к льготируемым по федеральному законодательству. Говоря об акцизах, С.Орлова обратила внимание на недополучение доходов с сырьевых источников нефти, газа по причине все тех же неоправданно широких льгот. Так, привела она пример, только одна нефтяная компания имеет по налогу на прибыль 44 льготы.
Это вопросы, которые надо решать вместе, подчеркнула С.Орлова, и предложила всем заинтересованным сторонам представить свои предложения и замечания по обсуждаемым законопроектам, определяющим завтрашний день публичной власти в России. «Ответственность за качество законов о местном самоуправлении, за обеспечение одинаковых правил игры для различных регионов это общая задача для парламентариев на федеральном уровней и представителей субъектов РФ», — сказала он в заключении.
Заместитель председателя Комитета СФ по бюджету Владимир Германенко продолжил тему финансового обеспечения льгот и наведения порядка в этом вопросе. По его мнению, порядок предоставления льготного проезда, в том числе по пригородному транспорту, должен быть коренным образом изменен. Финансирование этих статей необходимо предусматривать в бюджетах льготируемых организаций. Регионам, отметил он, необходима инвестиционная составляющая, чтобы появились возможности для реформы ЖКХ и других социально значимых целей.
Свое мнение высказали представители территорий, осторожно комментировавшие предстоящие изменения в межбюджетных отношениях. Вице-губернатор Калужской области Леонид Брядихин остановился на проблемах муниципальной статистики и претензий федерального казначейства к региональным казначействам. Он выступил в защиту системы региональных казначейств, дающих, по его убеждению, возможность жесткого контроля за исполнением бюджета. Заместитель главы Ставропольского края Татьяна Погорелова еще раз продемонстрировала остроту проблемы выравнивания финансовой обеспеченности в муниципальных образованиях поселенческого типа, которые на три четверти не являются самодостаточными. Она поставила проблему шире, — говоря о финансовой горизонтали государства, отметила не ясность налоговой и финансовой политики в РФ. Налоговая реформа уже стала перманентной, а в новых законопроектах идет речь о закрепленных за муниципальными и региональными уровнями источниках доходов. Министр финансов Свердловской области Галина Ковалева подчеркнула, что концепция реформирования публичной власти изначально должна найти свое отражение в Конституции РФ, а нынешняя «манипуляция налогами, тяжело администрируемая и сложная» наводит на мысли о невыполнимости благих пожеланий, прописанных в законопроектах комиссии Козака. Задача обеспечения доходами 30 тысяч муниципальных образований, которые должны появиться в результате проведенных реформ по замыслу авторов законопроекта, по ее мнению, изначально невыполнима. Надо соблюдать сначала принципы конституционные, налоговые, бюджетные, а только затем менять правила игры. Г.Ковалева обратила внимание на увеличение административных функций, к которым приведут реформы, сославшись на опыт Свердловской области по введение «государственного муниципального заказа» для межбюджетных отношений.
Нужно искать новые грани взаимоотношений регионов и Центра, и без лукавства определить объем финансируемых федеральных мандатов, подтвердив это выделением соответствующих финансовых источников. Таков пафос выступлений представителей субъектов РФ.
Центральной темой дискуссии на «круглом столе» стала проблема равенства межу региональными и местными бюджетами в части обеспечения реальными полномочиями по формированию доходной части, по финансовому обеспечению закрепленных за данным уровнем власти функций. Предлагалось сформировать реестр расходных обязательств, что снимет остроту такой проблемы межбюджетных отношений, как многочисленные необеспеченные федеральные мандаты. Прозвучали нарекания в адрес методологии распределения финансовой помощи субъектам РФ из федерального бюджета — отмечалась сложность и непрозрачность расчетов, частые смены методик. В отношении политики выравнивания бюджетной обеспеченности на местах, проводимой из региональных бюджетов, предлагалось закрепить на федеральном уровне общие принципы и требования к этому процессу.
В рекомендациях слушаний обращается внимание на ряд нерешенных проблем. Исходя из выступлений, прозвучавших на круглом столе стоит еще раз рассмотреть целесообразность ряда налоговых норм. В частности, отнесения к местным налогов на имущество, недвижимость, земельного налога; сохранения налога с продаж и введения налога на общераспространенные полезные ископаемые в качестве региональных. Внесено предложение о проведении инвентаризации льгот, устанавливаемых на федеральном уровне для региональных и местных налогов. В свою очередь, нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов должны быть закреплены в Бюджетном Кодексе для обеспечения стабильности на местах. Методология формирования фондов финансовой поддержки всех уровней бюджетной системы также должны быть определена законодательно, сказал от имени Комитета Совета Федерации по бюджетной политике Владимир Петров, подводя итоги дискуссии.