Комитет Совета Федерации по бюджету провел 7 апреля 2008 года в г. Калининграде «круглый стол» на тему «Повышение качества прогнозирования и эффективности администрирования ненефтегазовых доходов в Российской Федерации».
В работе «круглого стола» приняли участие члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, руководители ряда федеральных органов исполнительной власти, представители законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, а также научных и предпринимательских кругов.
Обсудив проблемы прогнозирования и администрирования ненефтегазовых доходов в Российской Федерации, участники «круглого стола» отмечают следующее.
Низкое качество прогнозов доходов бюджета является серьезным недостатком проводимой в Российской Федерации бюджетной политики. Особое значение достоверное и точное прогнозирование доходов приобретает в условиях перехода к планированию и утверждению федерального бюджета на трехлетний период, делению доходов бюджета на нефтегазовые и ненефтегазовые доходы.
В соответствии со статьей 96.6 Бюджетного кодекса Российской Федерации к нефтегазовым доходам относятся доходы федерального бюджета от уплаты налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья, газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья), а также от уплаты вывозных таможенных пошлин на нефть сырую, газ природный и товары, выработанные из нефти.
Оставшуюся подавляющую доходов федерального бюджета составляют ненефтегазовые доходы. Так, в федеральном бюджете на 2008 год из общей суммы доходов 6,6 трлн. рублей на их «ненефтегазовую» часть приходится 4,3 трлн. рублей или 64,1 %.
В последние годы на федеральном уровне наблюдаются значительные отклонения фактических показателей налоговых и неналоговых поступлений от первоначально утвержденных в федеральном законе о федеральном бюджете, что свидетельствует о низком качестве их прогнозирования. И это при том, что ненефтегазовые доходы напрямую не зависят от факторов внешнеэкономической конъюнктуры, в частности, мировой цены на нефть.
К примеру, фактические объемы поступлений налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), производимые на территории Российской Федерации, в 2005 и 2006 годах оказались ниже установленных бюджетных назначений на 47,7 млрд. рублей и 33,9 млрд. рублей соответственно.
Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации намечены и осуществляются меры по созданию единой государственной системы научного прогнозирования, качественному улучшению налогового администрирования.
Качество прогнозирования ненефтегазовых доходов в определенной мере зависит от достоверности статистической налоговой отчетности, полноты отражения в ней всех необходимых для анализа данных и периодичности составления этой отчетности. Данная отчетность (формы 1-НОМ, 4-НОМ, 5-НИО, 5-ЕНВД, 5-ЕСХН, 5-УСН, 5-МН) требует своего дальнейшего совершенствования за счет расширения числа показателей, расшифровки ряда данных и изменения сроков составления некоторых отчетных форм.
Для повышения уровня достоверности прогнозирования и качества налогового администрирования важно обеспечить оперативную информационную связь налоговых органов с финансовыми и таможенными органами, нотариальными конторами, банками, органами Роснедвижимости, Росрегистрации, БТИ, ГИБДД. Проводимая в этом направлении работа требует дальнейшей активизации.
Анализ материалов, поступивших из субъектов Российской Федерации, показывает, что регионам достаточно сложно точно прогнозировать доходы консолидированных бюджетов, что, в первую очередь, связано с отсутствием необходимой налоговой и статистической информации.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не обладают информацией о начисленных и уплаченных суммах налогов в разрезе налогоплательщиков, а также о размерах задолженности крупнейших предприятий региона. Данная информация в соответствии со статьей 102 части первой налогового кодекса Российской Федерации является налоговой тайной. Однако ее отсутствие не позволяет финансовым органам субъектов Российской Федерации достоверно оценить поступления доходов в плановом периоде.
Также затруднен процесс прогнозирования налоговых доходов и принятия мер к исполнению доходной части местных бюджетов, особенно бюджетов городских и сельских поселений. Это вызвано недостатком или отсутствием налоговой информации в разрезе муниципальных образований (о налогоплательщиках, объектах налогообложения, начисленных и поступивших платежах, возвратах налогов, налоговых льготах, задолженности по налогам), а также отсутствием базы статистических данных об основных показателях развития экономической и социальной сферы муниципальных образований.
Отсутствие информации налоговых и статистических органов на поселенческом уровне не позволяет в настоящее время разрабатывать перспективные планы социально-экономического развития муниципальных образований и осуществлять формирование доходной части местных бюджетов с учетом оценки налогового потенциала.
Администрирование местных налогов влечет за собой значительные временные и трудовые затраты. Ряд операций по администрированию данных налогов осуществляется вручную.
По мнению участников «круглого стола», необходимо дальнейшее совершенствование налогового администрирования, как в части общих принципов, так и в отношении ряда налогов.
Особое значение имеет реализация комплекса мер, связанных с администрированием налога на добавленную стоимость (далее НДС), обеспечивающего большую часть поступлений в доход федерального бюджета.
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2008–2010 годах отмечено, что за прошедшие со времени введения данного налога 15 лет так и не удалось сформировать эффективную и исключающую возможность значительных злоупотреблений систему его администрирования, а существующая практика применения НДС остается препятствием для расширения экономической деятельности.
Сложившаяся устойчивая динамика опережения темпа роста налоговых вычетов над темпами роста начислений по объектам, облагаемых НДС, резкого увеличения сумм налога, заявляемых экспортерами к возмещению, и фактически возмещенных сумм налога свидетельствует об увеличении числа посреднических структур в производственно-хозяйственной цепочке, завышении сумм налога, заявленных к возмещению, наличии существенных недостатков в его администрировании. Удельный вес налоговых вычетов в начислениях налога увеличился с 84,3 % в 2005 году до 88,3 % в 2006 году.
Можно выделить следующие направления совершенствования администрирования НДС:
— пресечение имеющейся практики уклонения от обложения НДС путем устранения имеющихся недоработок в законодательстве о налогах и сборах;
— введение специальной регистрации налогоплательщиков НДС, которая позволит сосредоточить усилия налоговых органов на администрировании меньшего количества налогоплательщиков и отстранить от системы взимания и возмещения НДС фирмы-однодневки;
— разработка системы «НДС — платеж», что позволит выявлять организации, не представляющие в налоговые органы декларации по налогу или представляющие декларации, содержащие недостоверную информацию.
Участники «круглого стола» обращают внимание на предложение Президента Российской Федерации В.В. Путина, высказанное на заседании Государственного Совета Российской Федерации, об установлении «единой и максимально низкой ставки НДС».
Снижение ставки НДС является важной мерой поддержки диверсификации российской экономики, промышленного роста. Более того, за счет снижения НДС могут высвободиться значительные ресурсы предприятий, которые можно направить на инвестиции в основной капитал, на перевооружение и расширение производства. Однако при рассмотрения данного вопроса необходимо провести детальные расчеты с целью определения оптимальной ставки, которая не приведет к чрезмерным выпадающим доходам федерального бюджета.
Дискуссионным остается вопрос о возможной замене НДС налогом с продаж. Участники «круглого стола» обсудили концепцию налога с продаж, объектом налогообложения которого рассматриваются объемы розничной торговли и объемы платных услуг населению, обратив внимание на необходимость тщательного анализа целесообразности практической замены НДС на предлагаемый налог с продаж и оценки его возможного значения.
Участники «круглого стола» подчеркивают, что на протяжении последних лет остро дискуссионным остается вопрос об акцизном налогообложении нефтепродуктов и его администрировании.
Нерешенным остается вопрос неравномерного поступления акцизов на нефтепродукты в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации. Существующие нормативы не учитывают, что регион, на территории которого находится нефтеперерабатывающее предприятие, несет значительную дополнительную экологическую нагрузку. В этой связи участники «круглого стола» считают необходимым поставить вопросы об установлении нормативов прямого зачисления данных акцизов с территории в бюджеты субъектов Российской Федерации в размере 10–20%.
По предложению Правительство Российской Федерации ставки акцизов на нефтепродукты в 2007, 2008, 2009 годах не будут индексироваться и останутся на уровне 2006 года. И хотя данное решение должно способствовать сдерживанию роста цен на нефтепродукты, неясным остается вопрос о сроках и размерах последующей индексации.
Применяемый в настоящее время механизм взимания акцизов на бензин и дизельное топливо не стимулирует производство нефтепродуктов высокого качества: ставка акциза на бензин с октановым числом до 80 на треть меньше, чем на бензин с иными октановыми числами. В целях ускорения технического перевооружения предприятий и введения новых экологических стандартов для топлива, соответствующих европейским стандартам, следует дифференцировать ставки акцизов на бензин и дизельное топливо в зависимости от их качественных и экологических характеристик, а ставки акцизов на моторные топлива в зависимости от их класса.
Что касается мер по совершенствованию администрирования налога на добычу полезных ископаемых (в части видов полезных ископаемых, не относящихся к углеводородному сырью), то участники «круглого стола» считают, что наиболее актуальным является вопрос о переходе (в части твердых полезных ископаемых) с адвалорных ставок на специфические. Это упростит администрирование налога и будет способствовать повышению его собираемости.
Налог на прибыль организаций и налог на доходы физических лиц являются основными источниками формирования доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, поэтому обеспечение полноты и своевременности их поступлений приобретает особую значимость.
Вызывает озабоченность существующая практика снижения размера налогов путем минимизации налоговой базы. Трансфертное ценообразование позволяет вертикально интегрированным компаниям минимизировать налогообложение путем применения в расчетах между зависимыми структурами трансфертных цен, а также путем перераспределения финансовых потоков между хозяйствующими субъектами, входящими в их структуру, и вовлечения посредников в процесс реализации продукции. Центры уплаты налога на прибыль организаций перемещаются из регионов, где прибыль фактически образуется, в другие регионы и государства.
Сохраняются возможности для минимизации налогов при операциях по сделкам, связанным с внешними оффшорами, «торговле убытками», а также неуплаты налогов по сделкам с участием в них фирм «однодневок».
Все это приводит к нестабильности доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации. На стадии формирования бюджета региона не представляется возможным объективно спрогнозировать объемные показатели по прибыли.
В связи с этим следует упорядочить налоговый контроль за правильностью исчисления и полнотой уплаты налогов при применении трансфертного ценообразования и по результатам сделок между взаимозависимыми лицами. Необходимо уточнить основания для такого контроля, а также круг контролируемых сделок.
Сложность с прогнозированием поступлений по налогу на прибыль организаций связана также с правом налогоплательщика, имеющего несколько обособленных подразделений на территории одного субъекта Российской Федерации, самостоятельно выбирать то обособленное подразделение, через которое будет осуществляться уплата налога в бюджет этого субъекта, уведомив налоговый орган об этом до 31 декабря предшествующего года. В результате возникают затруднения с прогнозированием указанного доходного источника на очередной финансовый год внутри субъекта Российской Федерации в разрезе муниципальных образований.
Кроме того, имеется необходимость уточнения сроков уплаты налога на прибыль. В соответствии с действующим законодательством уплата налога осуществляется организациями 28 числа, а зачисление уплаченного налога на прибыль происходит, как правило, в первый день следующего месяца, что приводит к поступлению значительных денежных средств на конец отчетного периода.
Проблемы администрирования налога на доходы физических лиц связаны с тем, что в соответствии с законодательством о налогах и сборах представление налоговым агентом отчетности по данному налогу в налоговые органы не является обязательным. Администратором налога выступает Федеральная налоговая служба, а начисление налоговому агенту производится по результатам выездных налоговых проверок.
Отсутствие информации о налогооблагаемой базе по налогу на доходы физических лиц (за исключением статистических показателей по фонду оплаты труда), суммах начисленного и уплаченного налога создает трудности в работе по увеличению налоговой базы по данному налогу, а также негативно отражается на достоверности планирования его поступлений в региональный бюджет.
В целях повышения собираемости налога на доходы физических лиц необходимо активизировать работу налоговых органов и налоговыми агентами работодателями с целью легализации скрытых доходов наемных работников.
В числе мер по снижению налогового бремени следует рассматривать поэтапное увеличение размеров налоговых вычетов по налогу на доходы физических лиц.
Участники «круглого стола» отмечают важность для формирования доходной части бюджетов субъектов Российской Федерации улучшения администрирования и повышения уровня собираемости региональных и местных налогов. Бюджеты субъектов Российской Федерации несут значительные потери от льгот по региональным и местным налогам, установленных федеральным законодательством. Совет Федерации в своих постановлениях неоднократно предлагал различные пути решения этой проблемы.
Для качественного прогнозирования региональных налогов, в частности, налога на имущество организаций, важное значение имеет установление единых для всех поселений и муниципальных районов субъекта Российской Федерации нормативов отчислений в местные бюджеты. В связи с этим требует уточнения порядок уплаты налога на имущество организаций, установленный главой 30 части второй Налогового кодекса Российской Федерации. В соответствии с ним налог уплачивается по месту нахождения организации, месту нахождения обособленного подразделения организации, а также по месту нахождения каждого объекта недвижимого имущества, находящегося вне местонахождения организации или его обособленного подразделения.
Однако согласно разъяснениям Министерства финансов Российской Федерации налогоплательщики могут представлять единую налоговую декларацию в отношении имущества, имеющего местонахождение в субъекте Российской Федерации (независимо от наличия обособленных подразделений и объектов недвижимого имущества, находящихся вне местонахождения организации), в случае стопроцентного зачисления налога в региональный бюджет и уплаты его единым платежным поручением. Данный порядок не позволяют субъектам Российской Федерации объективно сформировать налоговую базу в разрезе муниципальных образований для установления единых нормативов отчислений от данного налога в местные бюджеты.
Продолжает оставаться низким уровень собираемости транспортного налога. В целях его увеличения в субъектах Российской Федерации следует рассмотреть вопрос о том, чтобы органы внутренних дел при регистрации, перерегистрации и техническом осмотре транспортных средств осуществляли проверки уплаты транспортного налога. Одновременно необходимо урегулировать вопросы актуализации налоговой базы по транспортному налогу.
В связи с переходом с 1 января 2006 года на исчисление и уплату земельного налога от кадастровой стоимости возникла необходимость в организации порядка и обеспечении своевременного доведения результатов работ по государственной кадастровой оценке земель, так как отсутствие учета новых удельных показателей кадастровой стоимости в органах местного самоуправления поселений, несомненно, сказывается на администрировании налога, выполнении бюджетных назначений по данному виду доходов и выкупу земельных участков.
В целях повышения качества прогнозирования и эффективности администрирования земельного налога необходимо усовершенствовать взаимодействие работы органов местного самоуправления, Роснедвижимости, Росрегистрации с налоговыми органами по проведению актуализации базы данных о земельных участках в более полном и достоверном объеме посредством тщательной и своевременной сверки данных.
Необходимо совершенствование законодательного регулирования взимания налога на имущество физических лиц путем включения в состав налогооблагаемой базы объектов незавершенного строительства. Также следует предусмотреть в законодательстве обязательные сроки регистрации прав собственности на объекты недвижимого имущества (включая объекты незавершенного строительства) и ответственность (в виде денежных штрафов) за нарушение указанных сроков.
Анализ администрирования таможенных платежей (за исключением вывозных таможенных пошлин на нефть сырую, газ природный и товары, выработанные из нефти) показывает, что в данной сфере существует много вопросов, требующих законодательного урегулирования.
Наиболее распространенным нарушением уплаты платежей остается недостоверное декларирование товаров, а именно занижение таможенной стоимости товаров народного потребления, ввозимых в Российскую Федерацию. Это связано, в первую очередь, с тем, что отсутствуют законодательные нормы, определяющие источники информации о стоимости идентичных и однородных товаров.
В связи с этим необходимо определить перечень источников официальной информации о ценах на товары, которая может быть использована таможенными органами для контроля заявленной таможенной стоимости, а участниками внешнеэкономической деятельности для её подтверждения. Для товаров народного потребления с учетом их специфичности: значительного объема импорта, широкой номенклатуры и большого количества мелкотоварных партий, — следует установить унифицированную систему определения их таможенной стоимости.
Требует уточнения порядок применения освобождения от уплаты таможенной пошлины и НДС в отношении ввозимого технологического оборудования, которое не имеет аналогов производства на территории Российской Федерации. Отсутствие четких нормативных критериев отнесения оборудования к технологическому и недостаточный контроль со стороны таможенных органов делает возможным льготный ввоз товаров, не имеющих оснований для отнесения их к технологическому оборудованию. В частности, речь идет о запасных частях к бытовым стиральным машинам, легковым автомобилям и ноутбукам, карманных компьютерах и т. п.
По мнению участников «круглого стола», систему уплаты таможенных сборов необходимо привести в соответствие с нормами ВТО, которые предусматривают, что таможенные сборы за таможенное оформление товаров должны ограничиваться приблизительной стоимостью оказанных услуг и не должны зависеть от стоимости товаров. Возможно, целесообразно вернуться к прежнему порядку зачисления таможенных сборов на счет таможенного органа, а не напрямую в доход федерального бюджета, так как затраты на их администрирование соизмеримы с размерами их поступлений.
В целях повышения эффективности таможенного контроля и уровня администрирования таможенных платежей депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации внесли в Государственную Думу законопроект, направленный на совершенствование администрирования, исчисления, взыскания и возврата таможенных платежей и предусматривающий изменения более чем двадцати статей Таможенного кодекса Российской Федерации. Данный законопроект был принят в первом чтении в марте 2007 года.
Особенностью планирования доходов федерального бюджета от управления государственной собственностью является их условное деление на «прогнозируемые» и «непрогнозируемые». Основные виды доходов (дивиденды, отчисления госпредприятий, арендные платежи, приватизация акций) поддаются прогнозированию. Затруднительно обеспечить более или менее приемлемое качество прогноза в отношении тех доходных источников, которые носят заявительный характер: реализация имущества, закрепленного за федеральными государственными учреждениями, реализация имущества, обращенного в доход Российской Федерации (в том числе, конфискованного и выморочного).
Соответственно, для первой группы доходов важно качество планирования. Для второй группы доходов возможна лишь грубая оценка поступлений в бюджет, но установление плановых заданий по данным видам доходов не имеет достаточного обоснования.
Направлениями повышения качества процесса планирования доходов федерального бюджета от управления государственной собственностью могут являться совершенствование системы управленческого учета, улучшение взаимодействия федеральных органов государственной власти при осуществлении ими бюджетного планирования и исполнения бюджета, повышение эффективности менеджмента в государственном секторе экономики.
Учитывая изложенное, в целях повышения качества прогнозирования и эффективности администрирования ненефтегазовых доходов, участники «круглого стола» рекомендуют:
1. Правительству Российской Федерации:
1.1. Ускорить разработку и принятие нового федерального закона «О государственном прогнозировании социально-экономического развития Российской Федерации»;
1.2. Продолжить работу с участием представителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов муниципальных образований по совершенствованию форм статистической, налоговой и финансовой отчетности, их составу, структуре, целесообразности расширения числа содержащихся в них отчетных показателях, а также о периодичности составления этих форм;
1.3. Совершенствовать систему контроля за возмещением НДС по операциям, облагаемым по нулевой ставке;
1.4. В кратчайшие сроки завершить процесс согласования с заинтересованными министерствами и внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона о внесении изменений в части первую и вторую Налогового Кодекса Российской Федерации по проблемам трансфертного ценообразования.
1.5. Принять необходимые меры к обеспечению уплаты налога на прибыль организаций по месту ее получения, исключив систему необоснованного искусственного перераспределения прибыли. Способствовать ускорению введения института консолидированной налоговой отчетности при исчислении налога на прибыль организаций. Предусмотреть распределение общей суммы этого налога между бюджетами регионов пропорционально стоимости основных фондов и величине фонда оплаты труда холдинга (группы компаний) и обособленных подразделений, входящих в их состав;
1.6. Рассмотреть вопрос об увеличении нормативов зачисления в бюджеты субъектов Российской Федерации акцизов на нефтепродукты с 60 до 100 процентов, а также об установлении норматива (в размере 10–20 процентов) прямого зачисления акцизов на нефтепродукты в бюджеты субъектов Российской Федерации, на территории которых находится нефтеперерабатывающее предприятие;
1.7. Рассмотреть вопрос о целесообразности индексации ставок акцизов на нефтепродукты с 2009 года в пределах уровня инфляции;
1.8. Рассмотреть вопрос о введении дифференцированных ставок акцизов на бензин и дизельное топливо в зависимости от их качественных и экологических характеристик, а на моторные топлива в зависимости от их класса;
1.9. Рассмотреть вопрос о переходе с адвалорных ставок налога на добычу полезных ископаемых на специфические (в части твердых полезных ископаемых);
1.10. Рассмотреть вопрос о целесообразности введения обязательной налоговой отчетности по налогу на доходы физических лиц, предусмотрев в ней такие показатели, как налоговая база, суммы начисленного, уплаченного и перечисленного налога;
1.11. Предусматривать внесение в установленном порядке предложений по ежегодному индексированию размеров налоговых вычетов по налогу на доходы физических лиц на уровень инфляции или на темп роста денежных доходов населения;
1.12. Разработать механизмы компенсации потерь региональных и местных бюджетов от предоставления федеральным налоговым законодательством льгот по региональным и местным налогам;
1.13. Рассмотреть вопрос о корректировке содержащегося в Налоговом кодексе Российской Федерации понятия «налоговая тайна» с целью предоставления возможности финансовым органам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований получать информацию, необходимую для бюджетно-налогового прогнозирования и исполнения доходной части бюджетов;
1.14. Уточнить порядок возврата и зачета переплаты по налогам, рассмотреть целесообразность установления механизма ежедневного возмещения сумм переплаты в процентном отношении (не более 10 процентов) от поступлений за день налоговых и неналоговых доходов на единый счет бюджета;
1.15. Рассмотреть вопрос о предоставлении финансовым органам субъектов Российской Федерации информации о суммах переплаты (недоимке) по налогам, формирующим доходы краевого (областного) и местных бюджетов, в разрезе конкретных налогоплательщиков и предстоящих зачетах (возвратах) сумм налогов с единого счета областного или местных бюджетов.
1.16. Принять меры к ускорению рассмотрения и принятия проекта федерального закона о налоге на недвижимость;
1.17. Рассмотреть возможность принятия дополнительных мер по усилению налогового администрирования транспортного налога;
1.18. Усовершенствовать методику кадастровой оценки земельных участков, пересмотреть оценку стоимости земли;
1.19. Принять нормативно-правовые акты по инвентаризации и межеванию земельных участков, находящихся в общедолевой собственности (включая финансирование), оформлению в собственность или аренду всех земельных участков, проведению работ по закреплению бесхозных земель в пользование или собственность;
1.20. Рассмотреть вопрос о проведении сплошной инвентаризации зданий и сооружений и переоценки кадастровой стоимости земельных участков в субъектах Российской Федерации за счет средств федерального бюджета;
1.21. Разработать единую методику оценки имущества физических лиц в целях налогообложения, осуществить сплошную техническую инвентаризацию принадлежащих физическим лицам строений, помещений и сооружений с определением их стоимости.
1.22. Обеспечить оперативное информационное взаимодействие между налоговыми, финансовыми, таможенными, правоохранительными, статистическими и иными органами.
2. Рекомендовать законодательным (представительным) органам власти субъектов Российской Федерации рассмотреть вопросы:
о возможности закрепления за местными бюджетами нормативов отчислений взамен дотаций по всем федеральным и региональным налогам, зачисляемым в бюджеты субъектов Российской Федерации, а не только по налогу на доходы физических лиц;
о закреплении за бюджетами муниципальных районов и городских округов налогов, взимаемых в соответствии со специальными налоговыми режимами. При необходимости внести соответствующие предложения.
3. Комитету Совета Федерации по бюджету:
подготовить аналитическую записку о целесообразности практической замены НДС налогом с продаж и при необходимости разработать соответствующий проект федерального закона в рамках научно-исследовательских работ Совета Федерации;
обобщить предложения, внесенные участниками «круглого стола», и использовать их в работе.