Один из важнейших итогов пятнадцатилетия Совета Федерации я вижу в том, что он полностью подтвердил свою роль института, обеспечивающего устойчивость всей государственно-политической системы страны. Согласно Конституции Российской Федерации, полномочия верхней палаты не ограничены определённым сроком действия, её невозможно распустить. Благодаря особенностям своего формирования она гораздо меньше, чем Государственная Дума, подвержена влиянию со стороны партий и, следовательно, менее зависима от текущей политической конъюнктуры. Желательно, чтобы при создании новой модели формирования верхней палаты эти черты её конституционного статуса не подверглись пересмотру, сохранились.
Это тем более важно, что, как мы могли видеть в 1990-е годы, Государственная Дума может становиться ареной острого политического противоборства, порой такого, когда под угрозой оказывается общественно-политическая стабильность, сама управляемость страной. Именно консолидированная и твёрдая позиция Совета Федерации в решающей мере способствовала тогда сохранению целостности России, предотвращению полного паралича системы государственной власти.
Выполнению стабилизирующей функции способствует и то, что Совет Федерации выступает в роли своего рода ОТК, который оценивает качество законов, принятых Государственной Думой. Когда политическая ситуация в стране и в нижней палате относительно спокойная, число законов, одобренных Думой и отклонённых Советом Федерации, как правило, незначительно. По этой причине можно услышать мнения о том, что существование второй палаты неоправданно, что России нужен однопалатный парламент. Однако, как показывает не только отечественный, но и международный опыт, в случаях обострения политической обстановки верхняя палата объективно становится инстанцией, которая способна зажечь красный свет политически, социально, финансово несбалансированным законам, направить законодательство в конструктивное русло.
Для этого от сенаторов требуется умение, что называется, встать над характерным для Думы соперничеством партий, дистанцироваться от крайностей, которые им зачастую порождаются. Разумеется, в полной мере такое «воспарение» вряд ли возможно. И всё же отсутствие в Совете Федерации партийных фракций, фракционной деятельности способствует тому, что при рассмотрении законов сенаторы, комитеты и комиссии Совета Федерации стремятся занять позицию беспристрастных арбитров. Вот почему запрет на фракционную деятельность в верхней палате, по моему убеждению, нужно сохранять и впредь.
Считаю, что изменения в процедуру формирования Совета Федерации, предложенные в послании Президента России Д.А. Медведева Федеральному Собранию, будут способствовать усилению стабилизирующей функции верхней палаты. Ибо члены Совета Федерации придут в верхнюю палату с качественно иным мандатом. С мандатом, который они в конечном итоге получат в результате публичного избрания, прохождения через горнило региональных и муниципальных выборов, а не от органов власти субъекта Российской Федерации. Это накладывает на новых сенаторов значительно более высокую степень ответственности, но и действовать им позволяет с гораздо большей самостоятельностью, без постоянной оглядки на мнение, позицию руководителей субъекта Российской Федерации.
Вместе с тем, полагаю, было бы в принципе неверно видеть в новой процедуре курс на полную автономию сенаторов от органов власти регионов, их руководителей. Ведь и те, и другие делают общее дело, стремятся к единым целям. Поэтому желательно, чтобы новый порядок формирования Совета Федерации прямо включал норму, предусматривающую взаимодействие сенаторов с органами исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации. С той оговоркой, что теперь оно должно строиться на началах равноправного партнёрства, а не субординации, как это фактически имеет место сейчас.
Россия – федеративное государство. Федеративное устройство предполагает существование института, который представляет и продвигает интересы субъектов федерации на федеральном уровне. В Российском государстве таким институтом является Совет Федерации. Переход к выборам Государственной Думы по партийным спискам делает ещё более актуальным совершенствование деятельности Совета Федерации как палаты регионов.
Данную миссию верхняя палата реализует, прежде всего, через взаимодействие с федеральным правительством. Конституция РФ не предусматривает участия в процессе его формирования и роспуска, что в принципе соответствует мировой практике. Взаимодействие с Правительством России, контроль над ним Совет Федерации осуществляет посредством инструментов, которые принято называть информативными: через комитеты и комиссии, парламентские слушания, возможность задавать вопросы правительству в рамках «правительственного часа». Опыт прошедших лет убеждает, что это достаточно действенный инструмент доведения до федеральной исполнительной власти позиции отдельных субъектов Российской Федерации, регионов в целом, практически по всему кругу вопросов их экономической и социальной жизни, государственной политики.
Вместе с тем это, если можно так сказать, пассивная форма взаимодействия палаты регионов с федеральной исполнительной властью, тогда как активной формой взаимодействия выступает законодательство. Согласно пункту 2 статьи 104 Конституции РФ, законопроекты вносятся в Государственную Думу. Она принимает законы. Предварительные заключения, положительные или отрицательные, по концепции законопроектов, направляемые в Государственную Думу комитетами и комиссиями Совета Федерации, не влекут за собой никаких юридических последствий для нижней палаты. То же самое относится к аналогичным заключениям субъектов Российской Федерации на проекты законов.
Правда, Конституция РФ наделяет Совет Федерации, членов Совета Федерации, органы законодательной власти субъектов Российской Федерации правом законодательной инициативы. Потенциально это действительно важный ресурс субъектов Российской Федерации в сфере законодательства. Благодаря созданию в рамках верхней палаты Совета законодателей активность регионов на этом направлении заметно оживилась. Вместе с тем пятнадцатилетний опыт действия Конституции РФ, мой опыт представления органа законодательной власти Республики Алтай в Совете Федерации приводит к следующему выводу: влияние субъектов Российской Федерации посредством законодательства на деятельность федеральной исполнительной власти остаётся недостаточным с точки зрения учёта позиции, мнения, интересов регионов.
Говоря это, я не имею в виду, что регионы всегда правы, и последнее слово должно быть за ними. Такой подход означал бы отступление от конституционного принципа федерализма. Но то, что проблема учёта федеральной исполнительной властью мнения субъектов Российской Федерации действительно имеет место, не подлежит сомнению.
Одну из причин такого положения я вижу в том, что в России, как и в мире в целом, подавляющее большинство законопроектов исходит от исполнительной власти. Это глобальная тенденция, обусловленная усложнением самого процесса государственного управления, резким повышением требований к таким его аспектам, как профессионализм и оперативность. Приходится признать, что по этим критериям законодательная власть уступает власти исполнительной. Вот почему главным субъектом законодательной инициативы является Правительство Российской Федерации. И законодательная инициатива субъектов Российской Федерации, сколь бы активно регионы ею не пользовались, не в состоянии отменить данную реальность.
Понятно, что о каком‑то перманентном конфликте интересов Российской Федерации, с одной стороны, её субъектов — с другой, не может быть и речи. Предметы ведения и полномочий распределены между уровнями власти и российскую государственность в целом сейчас отличает высокая степень сбалансированности. Вместе с тем все мы видим, что и законопроекты, вносимые Правительством РФ, и законы, принимаемые Государственной Думой, не всегда адекватно отражают интересы регионов, не всегда учитывают их позицию по тем или иным ключевым финансовым, экономическим, социальным вопросам. В том числе по вопросам, прямо касающимся субъектов Российской Федерации.
Было бы правильным внести в регламенты Государственной Думы и Совета Федерации изменения, которые предусматривают обязательное направление Государственной Думой на рассмотрение Совета законодателей всех поступающих от Правительства РФ законопроектов, в которых непосредственно затрагиваются интересы субъектов Российской Федерации. Направление законопроекта в регионы должно производиться не позднее 3 дней с момента его поступления в Государственную Думу. В свою очередь Совет законодателей обязан в течение трёх недель (21 дня) с момента поступления в него законопроекта рассмотреть его на своём заседании и направить по нему заключение в Правительство РФ, в Государственную Думу и Совет Федерации. Для особо срочных законопроектов, примером которых являются недавно принятые антикризисные законы, срок рассмотрения может быть сокращён до 10 дней.
Заключение Совета законодателей не должно быть набором мнений регионов. Субъекты Российской Федерации и без того имеют сейчас возможность доводить свои мнения по законопроектам до федеральных институтов исполнительной и законодательной власти. Речь идёт о роли Совета законодателей как площадки для выработки консолидированного, согласованного мнения субъектов Российской Федерации по законодательным инициативам Правительства Российской Федерации. Если в установленные сроки заключение Совета законодателей по законопроекту не поступило, то обе палаты имеют право считать, что регионы не заинтересованы в данном законопроекте или у них нет солидарного мнения по нему.
Ясно, что подобные заключения не могут иметь какой‑либо обязывающей силы для палат Федерального Собрания. Но в качестве «фильтра», позволяющего фиксировать вопросы, проблемы, которые значимы для территорий, документа, в котором сформулирована солидарная позиция субъектов Российской Федерации, заключения Совета законодателей были бы важны и полезны как с точки зрения повышения качества законов, так и в политическом плане.