Анализ деятельности уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации свидетельствует, что этот институт стал важным звеном в государственной системе обеспечения прав и законных интересов детей.
Заняв свою нишу в сложившейся системе государственных органов, содействующих соблюдению и защите прав детей, он не подменяет деятельность других субъектов, а действует в тесном контакте с ними.
По поручению Президента Российской Федерации Д.Медведева, Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка в 2010 году активно способствовал созданию института Уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, призванного выполнять важнейшую социальную функцию системообразующего органа, направляющего и координирующего деятельность всех иных субъектов системы защиты детства. Этот институт создан и успешно развивается в субъектах Российской Федерации, заслужил высокое доверие и положительную оценку со стороны населения, особенно родителей и детей.
На момент подписания Указа Президента Российской Федерации от 01.09.2009 г. № 986 «Об Уполномоченном при Президенте РФ по правам ребенка», институт Уполномоченного по правам ребенка был учрежден всего лишь в 18 регионах страны. Ровно через год 01.09.2010 этот институт действовал уже в 48 субъектах Российской Федерации, а к 1 апреля 2011 года пост детского уполномоченного был учрежден уже в 70 регионах страны.
В течение года в адрес глав регионов П.Астаховым не раз направлялись письма с рекомендациями о введении института Уполномоченного по правам ребенка и приведения региональной законодательной базы в отношении данного института в соответствие с поручением Президента РФ.
Вопрос введения должности Уполномоченного по правам ребенка обсуждался с главами регионов во время инспекционных поездок в регионы страны.
Выступая на заседании Госсовета 27.12.2010 г., Уполномоченный призвал всех руководителей регионов выполнить п.5 Указа Президента РФ от 01.09.2009 г. № 986 «Об Уполномоченном при Президенте РФ по правам ребенка» и ввести должность регионального Уполномоченного по правам ребенка.
Вместе с тем к настоящему времени в 13 субъектах РФ институт Уполномоченного по правам ребенка так и не создан: в Республиках Тыва, Хакасия (единственный регион, где на основании регионального закона Уполномоченный по правам человека осуществляет также и полномочия Уполномоченного по правам ребенка), Алтай, Карачаево-Черкесская, Калмыкия, Адыгея, Кабардино-Балкария, Оренбургской, Рязанской, Липецкой и Костромской областях, в Забайкальском и Камчатском крае, Еврейской автономной области.
В связи с отсутствием единообразия в подходах к созданию института Уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации и его правовой регламентации в региональном законодательстве не везде эффективно формируется государственная система защиты прав ребенка с профессионально-выстроенной, координирующей ролью регионального Уполномоченного по правам ребенка.
Наиболее предпочтительной формой учреждения института Уполномоченного по правам ребенка в регионах является парламентский способ его учреждения на основании закона субъекта Российской Федерации (классический «детский Уполномоченный»), что обеспечивает оптимальное разграничение полномочий и взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации.
На основании регионального закона об Уполномоченном по правам ребенка институт создан в Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах, Волгоградской, Саратовской, Свердловской, Самарской, Новгородской, Псковской, Тамбовской, Орловской областях, Республиках Башкортостан, Саха (Якутия), Краснодарском крае, Санкт-Петербурге. В Тюменской области Уполномоченный по права ребенка действует на основании закона Тюменской области «О защите прав ребенка».
В указанных регионах Уполномоченными по правам ребенка совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации предпринимаются усилия по становлению и продвижению этого института, обеспечению его надлежащего организационно-правового оформления, кадрового, материально-технического, информационно-аналитического и финансового сопровождения, способствующих повышению эффективности его работы в сфере защиты прав ребенка.
Самым неэффективным методом создания института Уполномоченного по правам ребенка представляется его введение в структуре аппарата Уполномоченного по правам человека. В результате такого организационно-правового подхода у «детского» уполномоченного отсутствует самостоятельность — он полностью зависит от руководителя, не имеет возможности проведения независимых расследований, порой не имеет собственных бланков, кадровой и иной необходимой поддержки.
В настоящее время должности уполномоченного по правам ребенка в структуре аппарата уполномоченного по правам человека введены в 16 регионах России: Алтайский, Пермский, Хабаровский, Красноярский края, Чеченская и Татарская республики, Челябинская, Ростовская, Нижегородская, Смоленская, Тверская, Кировская, Астраханская, Пензенская, Московская области и город Москва.
В корне неверно в современных условиях возлагать исполнение обязанностей уполномоченного по правам ребенка на руководителей ведомств, создавать этот институт в структуре государственных органов исполнительной власти. Такой способ организации института Уполномоченного по правам ребенка в регионах исключает его независимость и самостоятельность и обусловлен непониманием на местах смысла деятельности и социального предназначения данного института, что обусловливает снижение его роли и статуса, и, в конечном счете, может привести к его полной дискредитации.
Снижается статус Уполномоченного по правам ребенка также при введении этой должности на общественных началах, что противоречит государственно-правовому статусу данного института.
В нескольких регионах России институт Уполномоченного по правам ребенка создан с нарушениями возложением функций, осуществляемых данным институтом, на руководителя того или иного ведомства в структуре государственных органов исполнительной власти (Удмуртская Республика, Курская, Белгородская), на депутата городской Думы (Чувашская Республика) или введением должности детского уполномоченного на общественных началах (Магаданская область, Чукотский автономный округ).
В отдельных субъектах Российской Федерации должность Уполномоченного учреждена на основании указов, постановлений или распоряжений глав регионов при Президентах субъектов Российской Федерации, губернаторах, главах администрации.
Такие непарламентские формы учреждения института Уполномоченного по правам ребенка не позволяют «детским защитникам» выполнять свою работу качественно, своевременно и эффективно.
Нельзя не отметить, что подавляющее большинство уполномоченных по правам ребенка в регионах нуждаются в кадровой, финансовой, материально-технической и информационной поддержке со стороны органов власти. Большая часть уполномоченных выполняет функции по защите прав ребенка, работая в единственном числе, не имея штата, помощников, а иной раз и функционально приспособленных для осуществления своей профессиональной деятельности помещений.
Тем самым не реализуются в полном объеме Заключительные замечания Комитета ООН по правам ребенка по итогам рассмотрения третьего периодического доклада Российской Федерации (от 30 сентября 2005 года) в части создания должности независимого уполномоченного по вопросам защиты прав детей на региональном уровне, с четко определенными полномочиями, включающими осуществление контроля за деятельностью детских учреждений, отправления правосудия в отношении несовершеннолетних и предоставления ему необходимых полномочий и ресурсов для обеспечения эффективной деятельности.
Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка планомерно выстраивает систему защиты прав ребенка в регионах России, активно используя и потенциал Федеральных округов Российской Федерации.
В адрес Полномочных представителей Президента Российской Федерации в Федеральных округах направлены телеграммы с предложением о создании Координационных советов Уполномоченных по правам ребенка и поддержке развития института в Федеральных округах РФ.
В начале декабря 2010 года создан первый Координационный совет Уполномоченных по правам ребенка в ЮФО. Председателем совета назначен Уполномоченный по правам ребенка в Волгоградской области.
Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка уделяет особое внимание и вопросам поощрения региональных Уполномоченных по правам ребенка, международных, российских экспертов и представителей общественных организаций, занимающихся вопросами защиты прав ребенка.
В связи с этим им учрежден почетный орден «За бескорыстный труд в деле защиты детей». Первый такой орден был вручен заместителю Генерального секретаря Совета Европы г-же Мод де Бур-Букиккио, второй Уполномоченному по правам ребенка в Красноярском крае.
Многие региональные уполномоченные активно продвигают на местах институт «детского защитника» на разных уровнях власти. Создаются муниципальные должности уполномоченных по правам ребенка, как например, в Самарской области и Краснодарском крае, формируется институт общественных помощников детского уполномоченного в Красноярском крае, Ямало-Ненецком автономном округе, Республике Карелия.
Однако в некоторых регионах, наоборот, уже созданный ранее институт Уполномоченного по правам ребенка ликвидирован. Так, в Калужской области Уполномоченный был учрежден еще в рамах пилотного проекта с ЮНИСЕФ в 1998 году и позже ликвидирован, до сих пор не образован вновь.
В Волгоградской области неоправданно прекращена работа муниципальных уполномоченных по правам ребенка в г. Волжском и г. Камышине.
Медленно пока еще развивается в регионах институт уполномоченного по права ребенка в учреждениях. В некоторых регионах создан институт Уполномоченного по правам участников образовательного процесса (например, в г. Москве, Московской области, Саратовской области).
В Красноярском крае в 800 школах введены должности общественных помощников регионального Уполномоченного по правам ребенка.
В Волгоградской области развивается институт Уполномоченного по правам ребенка в школе учащиеся 130 школ г.Волгограда провели выборы своего защитника в школе. Уже на протяжении нескольких лет Уполномоченный по правам ребенка работает в Серафимовичском детском доме указанной области.
В Республике Карелия Уполномоченный по правам ребенка введен в школах, детских домах и других детских учреждениях.
При формировании в регионах специализированного института защиты прав необходимо соблюдение единой федеральной модели и исполнения принципов Конвенции ООН о правах ребенка.
Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка, выстраивая единую сеть уполномоченных по правам ребенка в России, является Председателем Ассоциации Уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, в состав которой входят все региональные уполномоченные.
За период существования института Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка проведено три съезда Уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ «Институт уполномоченного по правам ребенка важное звено в системе защиты прав и интересов детей» (2324 марта 2010 г.), «Приоритетные направления деятельности в сфере обеспечения прав детей на современном этапе» (10–11 ноября 2010 г.), «О задачах, стоящих перед институтом Уполномоченного по правам ребенка в субъектах РФ, в рамках реализации послания Президента Российской Федерации Д.А.Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации» (23–24 марта 2011 г.).
Механизм взаимодействия федерального Уполномоченного по правам ребенка с региональными «детскими защитниками» предусматривает различные формы взаимодействия и координации:
· направляются экстренные поручения в случае чрезвычайных ситуаций и инцидентов, приводящих к грубым единичным или массовым нарушениям прав ребенка в регионе;
· осуществляется совместный с региональными уполномоченными контроль в случае системных нарушений прав детей;
· осуществляется поддержка и оценка действий региональных уполномоченных в конкретных случаях нарушения прав детей;
· в рамках инспекционных поездок в регионы, объединяются усилия по выявлению случаев нарушения прав детей и осуществлению контроля за конкретными ситуациями;
· проводятся съезды Уполномоченных по правам ребенка, конференции, обучающие семинары;
· осуществляется взаимодействие в электронном рабочем кабинете Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка в сети Интернет, где региональные уполномоченные имеют возможность обмениваться мнениями, обсуждать и разбирать конкретные ситуации и ЧП, системные проблемы семейной и детской политики.
· разработан и активно действует сайт Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка www.rfdeti.ru, на котором в разделе «Ассоциация Уполномоченных по правам ребенка» имеются странички каждого регионального Уполномоченного.
Наиболее оперативным информационно-насыщенным ресурсом для обмена информацией и опытом, выработки предложений на всероссийском и региональном уровнях является созданный в сети Интернет Электронный кабинет Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. Общаясь в рамках данного ресурса, региональные уполномоченные имеют возможность обмениваться мнениями, обсуждать и разбирать конкретные ситуации и ЧП, системные проблемы семейной и детской политики.
Уполномоченные по правам ребенка в регионах активно осуществляют правовое просвещение, прежде всего самих детей, налаживают линии «горячих» телефонных линий с детьми, посещают детские учреждения, разъясняя детям в доступной форме их права и обязанности, возможности их защиты, каким образом и куда они могут обратиться за помощью в случае нарушения прав ребенка.
Уполномоченные по правам ребенка выполняют важную роль в создании и становлении правозащитных детских и молодежных общественных организаций, включении их представителей в коллегиальные органы по вопросам детства. Такая социально-позитивная деятельность уполномоченных способствует отрыву несовершеннолетних от криминальной субкультуры, предоставляет им реальную альтернативу защиты и реализации своих законных интересов.
Сегодня количество Уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации превышает количество детских уполномоченных во всей объединенной Европе. Опыт становления и развития этого института может быть использован и распространен в европейских странах.
Предложения по совершенствованию института уполномоченного по правам ребенка в регионах:
1. В целях повышения эффективности системы охраны и защиты прав несовершеннолетних разработать федеральный закон «Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации», который мог бы стать модельной основой для совершенствования регламентации правового статуса уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации в региональном законодательстве.
2. Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 01.09.2009 г. № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка», определившего важное значение создания такого института для совершенствования государственной системы охраны и защиты прав ребенка, необходимо учреждение в приоритетном порядке должности регионального Уполномоченного по правам ребенка в тех 13 субъектах Российской Федерации, где она до сих пор не введена.
3. Признать наиболее приемлемой и юридически обоснованной организационно-правовой формой создания института Уполномоченного по правам ребенка парламентский способ учреждения должности и назначения Уполномоченного на основании специального закона субъекта Российской Федерации.
4. Необходимо разработать модельный региональный закон об Уполномоченном по правам ребенка и учитывать его при совершенствовании законодательной регламентации указанного института в законодательстве субъектов Российской Федерации.
5. Органам государственной власти рекомендовать способствовать укреплению государственно-правового статуса института Уполномоченного по правам ребенка как важнейшего связующего звена между государством и гражданским обществом, между несовершеннолетними гражданами страны, их семьями и государственными структурами.
6. Во всех субъектах Российской Федерации следует также реализовать в полном объеме Заключительные замечания Комитета ООН по правам ребенка по итогам рассмотрения третьего периодического доклада Российской Федерации (от 30 сентября 2005 года) в части создания должности независимого уполномоченного по вопросам защиты прав детей на региональном уровне, с четко определенными полномочиями, включающими осуществление контроля за деятельностью детских учреждений, отправления правосудия в отношении несовершеннолетних и предоставления ему необходимых полномочий и ресурсов для обеспечения эффективной деятельности.
7. Следует развивать формы, методы и направления взаимодействия уполномоченных по правам ребенка с органами государственной власти, в том числе правоохранительными органами, с органами местного самоуправления, общественными объединениями и другими институтами гражданского общества по вопросам охраны и защиты прав ребенка.
8. Признать наиболее приемлемой и юридически обоснованной организационно-правовой формой создания института Уполномоченного по правам ребенка парламентский способ учреждения должности и назначения Уполномоченного на основании специального закона субъекта российской Федерации.
9. Необходимо обеспечивать самостоятельность Уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации как независимого государственно-правового института, выполняющего особые функции в системе защиты детства, добиваться выведения региональных Уполномоченных по правам ребенка из состава иных государственных структур, повышения его социально-правового статуса, в том числе путем учреждения указанной должности специальным законом субъекта Российской Федерации с учетом Заключительных замечаний Комитета ООН по правам ребенка от 30 сентября 2005 года по вопросу сохраняющейся потребности создания в России независимого механизма для контроля за применением положений Конвенции ООН о правах ребенка на территории государства-участника.
10. Рекомендовать региональным Уполномоченным создавать в рамках своей деятельности Экспертные Советы и Общественные Советы.
11. Развивать институт Уполномоченного по правам ребенка на уровне муниципальных образований, дошкольных, средних, профессиональных образовательных учреждений, детских домов, интернатов, учреждений системы МВД и ФСИН для несовершеннолетних.
12. Создать в каждом Федеральном округе Координационные советы Уполномоченных по правам ребенка, осуществляющие активное взаимодействие с Уполномоченным при Президенте РФ по правам ребенка.
Уполномоченным по правам ребенка в субъектах Российской Федерации рекомендуется осуществлять мониторинг выполнения государственными органами исполнительной власти Перечня поручений Президента РФ от 7 декабря 2010 года по реализации ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 ноября 2010 года Президентом Федерации в ежегодном Послании в части защиты семьи и детства, уделяя особое внимание следующим направлениям деятельности:
— оценке эффективности деятельности попечительских советов в домах ребёнка, детских домах и коррекционных образовательных учреждениях и продвижению наиболее эффективных форм их деятельности в регионах;
— осуществлению контроля за ходом и результативностью разработки и реализации в регионах программ социальной адаптации и сопровождения выпускников детских домов;
— соблюдению прав детей при введении в субъектах Российской Федерации «материнского капитала», финансируемого за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации;
— соблюдению установленного порядка единовременного предоставления на безвозмездной основе земельных участков под строительство жилого дома или дачи семьям при рождении третьего (или последующего) ребёнка и оказания других мер поддержки семей с несовершеннолетними детьми, предоставляемых в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации;
— осуществлению контроля за ходом и результативностью разработки и реализации в регионах программ реконструкции существующих и строительства новых детских садов, развитием вариативных форм дошкольного образования, созданием для детей, не посещающих детские сады, дошкольных групп в общеобразовательных школах;
— оказанию поддержки положительно зарекомендовавших себя в регионах служб по оказанию помощи детям и подросткам в случаях жестокого обращения с ними и обеспечению распространения положительного опыта работы с такими несовершеннолетними во всех субъектах Российской Федерации;
13. При реализации перечисленных и иных направлений деятельности Уполномоченных по правам ребенка следовать общепризнанным международным правовые принципы и нормы в сфере защиты прав ребенка с учетом стратегических целей и задач государственной политики Российской Федерации в сфере охраны семьи, материнства, отцовства и детства, российских исторических и культурных традиций, с учетом специфических потребностей защиты прав детей, проживающих в разных регионах страны.
Активная деятельность Уполномоченного по правам ребенка на федеральном и региональном уровнях получила одобрение международного сообщества и высших органов государственной власти Российской Федерации, заслужила доверие со стороны населения, особенно родителей и детей, позволила в значительной мере переориентировать усилия региональных и местных органов власти в направлении приоритетной защиты детей.
Положительным итогом стало принятие региональных законов, целевых программ, региональных стандартов по вопросам охраны прав и интересов детей, что позволило добиться, в частности, положительных результатов решении проблем семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, сокращению сети детских сиротских учреждений, оказанию действенной помощи семьям с несовершеннолетними детьми, увеличению выделяемых на их нужды пособий и иных выплат.