Открыл мероприятие первый заместитель председателя Комиссии СФ Николай Пожитков. Об опыте работы Белгородской областной Думы по организации и обеспечению законотворческой деятельности рассказал ее председатель Иван Кулабухов.
Совет Федерации, являясь палатой регионов, активно взаимодействует с законодательными органами власти субъектов Российской Федерации. Семинар, проведенный в Белгородской областной думе, является одной из форм взаимодействия федеральных и региональных парлментариев.
Совет Федерации на семинаре представляли: заместитель Председателя Совета Федерации Вячеслав Штыров, председатель Комиссии Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности Николай Тулаев, первый заместитель председателя Комиссии Совета Федерации по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству Анатолий Васьков, заместитель председателя Комитета Совета Федерации по финансовым рынкам и денежному обращению Мухарбек Дидигов, заместитель председателя Комиссии Совета Федерации по контролю за обеспечением деятельности палаты Рудик Искужин, заместитель председателя Комиссии Совета Федерации по контролю за обеспечением деятельности палаты Алексей Пантелеев.
В работе семинара приняли участие главный советник Администрации Президента РФ Александр Шубин, заместитель Руководителя Аппарата Совета Федерации начальник Правового управления Юрий Шарандин, руководители структурных подразделений Аппарата Совета Федерации.
Участники семинара рассматривали различные механизмы совершенствования законодательного процесса и нормативно-правового обеспечения государственной гражданской службы.
* * *
С основным докладом, посвященным основным проблемам обеспечения парламентской деятельности в законодательных органах государственной власти субъектов Российской Федерации, выступил первый заместитель председателя Комиссии Совета Федерации по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации Николай Пожитков.
«В современных условиях развития России, фундаментальной роли права придается особое, первостепенное значение. Реализация поставленных главой государства задач по модернизации страны требует от парламентариев всех уровней качественного совершенствования законодательства. На фоне важнейших задач, стоящих перед нами, вопросы эффективного обеспечения парламентской деятельности являются актуальными и постоянно находятся в центре внимания законодателей всех уровней власти. Нашей страной пройден исторический период, связанный с созданием правового каркаса демократического государства, и начат переход к системному законодательному регулированию», — подчеркнул Николай Пожитков в докладе.
Однако, обратил внимание докладчик, рассчитывать на принятие качественных законов без эффективного, комплексного решения вопросов обеспечения парламентской деятельности нельзя. «Поэтому, — заметил Н.Пожитков, — проведение подобных научно-практических семинаров с участием федеральных и региональных парламентариев, необходимо и крайне полезно для обеих сторон т. к. это прекрасная возможность сверить позиции в отношении стратегии законодательной деятельности и вопросов ее обеспечения.Нам есть, что с вами обсудить, обменяться мнениями и опытом в вопросах обеспечения законодательной работы. Наша главная задача стараться максимально учитывать интересы регионов в федеральном законодательном процессе».
«Если мы объективно, на основе данных проводимого в Совете Федерации мониторинга, посмотрим на действующее сейчас федеральное законодательство, то увидим, что его региональная часть весьма неоднородна. В понимании многих руководителей гораздо более важным является сосредоточение всех ресурсов на решении текущих проблем, и система регионального законодательства не везде рассматривается как стратегический ресурс развития региона», — обозначил проблему Н.Пожитков. Также он отметил, что нынешнее законодательство страдает порой не только от невысокой эффективности координации федерального центра и регионов, но также и от недостаточного взаимодействия в вопросах системного обеспечения парламентской деятельности. «Необходимо усилить связь верхней палаты с законодательными органами власти субъектов РФ по данным вопросам. Особенно это касается совершенствования нормативно-правового, и финансово-экономического обеспечения парламентской деятельности, как одного из важнейших факторов эффективного законотворчества», — подчеркнул Николай Пожитков.
Указанные задачи являются основными направлениями деятельности Комиссии СФ, которые охватывают весь комплекс правового, финансового, материально-технического, информационного, социально-бытового и других видов обеспечения, включая межпарламентскую деятельность. Практический опыт работы Комиссии со дня ее создания в 2002 году, когда Совет Федерации переходил на новые принципы формирования, подтвердил важность вопросов ее ведения.
Комиссия, рассказал Н.Пожитков, является одной из самых многочисленных по составу в Совете Федерации. Численность ее составляет 25 членов Совета Федерации, что соответствует верхней планке Регламента Совета Федерации и 7 работников аппарата, — это довольно представительный орган в Совете Федерации. В составе Комиссии действует пять рабочих групп по направлениям деятельности.
Одна из Рабочих групп, как рассказал докладчик, была создана по поручению Председателя Совета Федерации после встречи Президента Российской Федерации и Председателя Правительства Российской Федерации с Советом палаты Совета Федерации. Комиссии было поручено изучить вопросы и наработать предложения по созданию оптимальной системы функционирования законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации в целях повышения качества законотворчества и усиления координации деятельности законодателей всех уровней.
Сегодня в Российской Федерации отсутствует координация в вопросах названий, организации структуры, финансирования законодательных органов власти регионов России, что явно мешает эффективному функционированию системы органов законодательной власти всех уровней, и продуктивному взаимодействию Совета Федерации с региональными парламентами.
Комиссия являлась головным исполнителем от Совета Федерации по Федеральному закону, внесенному Президентом Российской Федерации и касающемуся введения единого критерия установления численности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации от численности избирателей, зарегистрированных на территории региона.
На имеющиеся в этом вопросе перекосы Президент Российской Федерации указывал еще в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации. Данный закон позволит обеспечить универсальное представительство граждан Российской Федерации в законодательных собраниях регионов. Безусловно, этот закон имеет большое значение в условиях и модернизации, и я бы сказал, унификации деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации.
В нашей Комиссии прорабатываются еще ряд направлений, которые можно также внимательно рассматривать с участием субъектов Российской Федерации. К ним можно отнести унификацию названий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Так, Комиссия в 2010 году поддержала внесенную Думой Астраханской области законодательную инициативу «О внесении изменений в статью 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», касающуюся исключения из названий законодательных органов субъектов Российской Федерации словосочетаний, составляющих основу наименований федеральных органов государственной власти.
Данный закон вступил в силу. Так, Государственная Дума Астраханской области теперь именуется Думой Астраханской области. Особо следует отметить, что Комиссией ранее неоднократно поднимались также вопросы, связанные с серьезными перекосами и в финансовом обеспечении законодательных органов власти субъектов Российской Федерации.
В силу неравномерности экономического развития регионов, неравномерно финансируются и их законодательные органы власти. За этим кроется ответ на очень злободневный вопрос для каждого законодательного органа власти субъектов Российской Федерации на проблему реального финансирования обеспечения их деятельности. Данную работу необходимо проводить вместе с вами, региональными законодателями, взвешенно и внимательно обсудив весь спектр вопросов по данной теме.
Изучение Комиссией разносторонней информации о структурах, функциях и эффективности деятельности законодательных органов власти в центре и в регионах, а также зарубежных парламентов с учетом мирового опыта в данном вопросе позволило разработать финансово-экономическую модель обеспечения парламентской деятельности Совета Федерации.
Она основывается на базовом Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы ФС РФ», с изменениями и дополнениями, на федеральных законах, на Бюджетном Кодексе Российской Федерации, на федеральном законе о трехлетнем бюджете и на текущий год, стандартах обеспечения парламентской деятельности т. д.
В основу финансового планирования обеспечения деятельности Совета Федерации Комиссией был положен нормативный подход, означающий, прежде всего, нормирование (стандартизацию) обеспечения деятельности членов Совета Федерации, комитетов и комиссий Совета Федерации.
Данный подход к решению вопросов обеспечения законодательной деятельности, возможные механизмы его применения в центре и в субъектах Российской Федерации был воспринят с большим вниманием руководителями ряда региональных законодательных собраний и в последующем реализуются в их практической деятельности.
Решение проблем обеспечения деятельности законодательных (представительных) органов в регионах в дальнейшем получило новый импульс развития при более детальном обсуждении этих вопросов в ходе состоявшихся второго Байкальского и девятого Петербургского международных экономических форумов с участием на них экспертов из Парламента Канады, а также в ходе работы выездных научно-практических семинаров, которые провела Комиссия за прошедшие шесть лет во всех федеральных округах — в 17 субъектах Российской Федерации.
Прямое общение с депутатами законодательных (представительных) органов власти регионов подсказало и пути решения назревших проблем.
Реализуя на практике накопленный опыт, а также обобщенные предложения, поступившие от регионов, Комиссией совместно с заинтересованными структурными подразделениями Аппарата Совета Федерации к 2011 году было разработано, обсуждено и утверждено более 60 нормативно-правовых актов (стандартов обеспечения деятельности).
Стандарты, разработанные комиссией, являются основой финансово-экономической модели обеспечения парламентской деятельности. Особый акцент, как уже отмечалось, был сделан на взаимодействии с субъектами Российской Федерации, для которых наработки Комиссии Совета Федерации особенно в условиях сокращения бюджетных расходов и экономного их использования могут служить «модельными» нормативно-правовыми актами».
Одной из действенных мер по преодолению последствий финансового кризиса в условиях продолжающейся нестабильности ситуации в мировой экономике Президент Российской Федерации назвал жесткую экономию бюджетных средств на всех уровнях.
Следует отметить, что финансирование Совета Федерации в 2011 году практически осталось на уровне скорректированного 2009 года, и по утвержденному федеральному бюджету на 2011 год и на период 2012–2013 годов увеличение бюджетного финансирования в планируемый период также не предусматривается.
Поэтому Комиссия продолжает работу по жесткой экономии бюджетных средств. Комиссия совместно с Аппаратом СФ систематически проводит работу по внесению изменений в стандарты обеспечения парламентской деятельности, особенно их корректировке в условиях сокращения государственных расходов. При этом следует отметить, что принятие данных ограничительных мер не сказалось на качестве законотворческой деятельности Совета Федерации.
Практическая работа показывает, что реализация финансово-экономической модели обеспечения парламентской деятельности и в регионах даёт положительные результаты. Так, в некоторых законодательных органах власти субъектов Российской Федерации успешно действуют комитеты и комиссии со схожими с нашей Комиссией вопросами ведения, решающие аналогичные проблемы.
В других же законодательных органах регионов есть комитеты и комиссии, на которые возложены решения данных вопросов обеспечения парламентской деятельности.
Анализируя правовое обеспечение законотворческого процесса необходимо отметить, что качество принимаемых законов могло бы быть значительно выше, если бы все этапы работы субъектов права законодательной инициативы регулировались на законодательном уровне.
В настоящее время в нашей стране отсутствуют единые нормативно-правовые основы для регулирования законотворческой деятельности. Поэтому, мы продолжаем настаивать на необходимости принятия федерального законодательства о нормативных правовых актах в Российской Федерации, о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов, и о статусе Федерального Собрания.
Принимая непосредственное участие в работе над проектом федерального закона «О Федеральном Собрании парламенте Российской Федерации» Комиссия определила в нем пути дальнейшего совершенствования и развития финансово-экономической модели обеспечения парламентской деятельности.
По предложению Комиссии в данном законопроекте закреплены положения о финансовой независимости и самостоятельности парламента, т. е. самостоятельном бюджете палат Федерального Собрания Российской Федерации, а также членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, что позволило бы сократить расходы бюджета и повысить эффективность законотворчества.
Также Комиссией внесены предложения по созданию парламентской службы. Анализ мирового опыта, в частности, таких стран как Канада, Франция, Италия, показывает наличие и значимость парламентской службы. Однако предложенный Комиссией законопроект пока не поддержан Правительством Российской Федерации.
Об эффективности правового обеспечения законотворческой деятельности наглядно свидетельствуют её результаты.
За период с 1994г. по 2010 г. в Государственную Думу внесено более 4,5 тыс. законопроектов, разработанных законодательными органами регионов, стали федеральными законами только 5,5 процента.
А за период 2004 – 2010 гг. только 265 законопроекта ( или 8,4 процента), внесенных региональными законодателями, стали федеральными законами. 2004 год 16 законов, 2005 год — 24 закона, 2006 год 32, 2007г. 70, 2008г. 37, 2009г.- 45, 2010г. 41. Из них за период с 2004 по 2010 годы Белгородская областная Дума добилась принятия 5 федеральных законов. Это очень хороший результат.
В тоже время за этот же период с 2004г. по 2010г. всего отозваны, возвращены, сняты с рассмотрения или отклонены около 2 тыс. законопроектов регионов. Как видно доля принятых законопроектов к внесенным, по‑прежнему, остается невысокой. Ни одного законопроекта не было внесено от законодательных органов республик: Алтая, Калмыкии, Мордовии».
Отдельное внимание в докладе было уделено вопросам финансового обеспечения деятельности законодательных органов власти субъектов Российской Федерации.
«Необходимо отметить, что хотя в России удалось восстановить единое правовое пространство, мы еще не преодолели значительные социально-экономические различия между субъектами Российской Федерации. И возможности у законодательных органов субъектов Российской Федерации далеко не одинаковые. Основные же различия в организации и обеспечении парламентской деятельности законодательных органов различных субъектов Российской Федерации наблюдаются:
в ресурсном обеспечении деятельности законодательных (представительных) органов;
в организационных структурах, включая профиль постоянных комитетов и комиссий, структуры аппаратов;
в выборе приоритетов законодательной деятельности;
в формах правового, организационного, информационного, документационного, аналитического и других видов обеспечения.
Проблема достаточного финансирования обеспечения парламентской деятельности является чрезвычайно злободневной для многих законодательных органов власти регионов.
Комиссия на основании данных, полученных от законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации провела анализ по финансированию субъектами Российской Федерации своих законодательных органов в 2010 году.
Так, на основании данного анализа общий бюджет законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации в 2010 году составил 14,2 млрд. рублей (т. е. практически на уровне 2009 года) или 171 млн. руб. в среднем на каждый субъект Российской Федерации.
Однако в реальности, 50 процентов финансовых средств данного общего бюджета составляет финансирование только 16-ти законодательных органов субъектов Российской Федерации, а остальные 50 процентов распределяются между оставшимися 67 законодательными органами власти регионов:
на первом месте Московская городская Дума 1,1 млрд. рублей;
— на втором месте Законодательное Собрание Санкт-Петербурга 979 млн. рублей;
— на третьем месте Московская областная Дума с бюджетом 780 млн. рублей;
Далее следует:
Законодательное собрание Ямало-Ненецкого автономного округа с бюджетом 457 млн.рублей;
Самарская Губернская Дума 355 млн.рублей
Так, финансирование первой тройки законодательных органов субъектов Российской Федерации составляет 20 процентов от общего объема финансирования всех регионов.
Замыкают список:
— Законодательное Собрание Еврейской автономной области 29,3 млн.рублей.
— Псковское областное Собрание депутатов 30,2 млн.рублей;
Разница в финансировании между первым и последним местом почти в 40 раз.
При этом необходимо отметить, что 35 законодательных органов власти регионов (или 42 процент от числа регионов) имеют бюджет менее 100 млн.рублей, что значительно ниже даже усредненного показателя.
Эти данные еще раз наглядно подчеркивают неравномерность экономического развития субъектов Российской Федерации и поэтому значительный разброс в финансировании законодательных органов власти субъектов.
Теперь обратимся к показателю количества депутатов законодательных (представительных) органов, работающих на постоянной профессиональной основе. Здесь не менее интересное различие.
Всего в законодательных органах власти субъектов Российской Федерации работает 3,9 тыс. депутатов, из них на постоянной основе 1,4 тыс. депутатов, или 36 процентов.
Так, в Московской городской Думе на постоянной основе работают все 35 депутатов, в Законодательном Собрании г.Санкт-Петербурга все 50 депутатов, в Московской областной Думе — 43 депутата из 50-ти. (86 процентов), в Самарской Губернской Думе 35 из 50 (70 процентов).
В то же время:
в Кировской области −1 депутата из 54 ( 2%);
в Омской области на постоянной основе работают только 2 депутата из 44 (5%);
в Курганской области — 2 депутата из 34 (6%);
в Новгородской области — 2 депутата из 26 (8%)
в Республике Марий Эл — 3 депутата из 51 (6%);
в Калужской области — 3 депутата из 40 (8%)
у Вас в Белгородской области — 4 депутата из 35 (11%).
Из данных следует, что цифры разбросаны от 50 депутатов в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга до 2 депутатов в Курганской областной Думе, Законодательном Собрании Омской области, Новгородской Думе.
Для повышения качества законодательной деятельности регионов представляется необходимым увеличить количество депутатов законодательных органов власти субъектов Российской Федерации работающих на постоянной основе ( например до 30 процентов).
Также по нашему мнению для повышения качества законотворческой работы региональных парламентов необходимо провести в соответствие численность его аппарата в зависимости от количества депутатов.
Так, в г.Москве 14 работников Аппарата обеспечивают исполнение полномочий одного депутата, в Московской области — 8, в Самаре и в Санкт-Петербурге 6, то в 26 субъектах Российской Федерации этот показатель равен 1. т. е. один работник Аппарата обеспечивает работу одного депутата.
Для сравнения в Государственной Думе на одного депутата приходится 4 работника Аппарата, в Совете Федерации соответственно 6.
На наш взгляд такое сложившееся положение, также оказывает существенное влияние на подготовку, проработку и принятие законодательных инициатив в регионах.
Не менее интересны результаты сравнительного анализа представленной информации с другими показателями с реализацией права законодательной инициативы законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации.
Как уже отмечалось выше по итогам за 2004–2010 годы 265 законопроектов, внесенных в Государственную Думу в форме законопроектов субъектами Российской Федерации, стали Федеральными законами.
Лидерами среди законодательных органов субъектов Российской Федерации по числу законодательных инициатив ставших федеральными законами за 2004–2010 годы являются:
Самарская Губернская Дума — 11 законов;
Она вырвалась в лидеры за счет принятия в 2010 году 4 законодательных инициатив, обогнав Московскую городскую и областную думы, на протяжении ряда лет являющиеся лидерами
Далее следует:
Московская городская Дума — 9 законов;
Московская областная Дума — 9 законов;
Законодательное Собрание Краснодарского края — 8 законов;
Таким образом, из представленной информации следует, что эффективность реализации права законодательной инициативы законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации во многом зависит от их финансового, кадрового и нормативно правового обеспечения их деятельности.
В тоже время из анализа имеющейся информации можно привести примеры законодательных органов власти субъектов Российской Федерации, которые при относительно небольших финансовых затратах показывают примеры эффективной законотворческой деятельности.
Так, Белгородская областная Дума находясь по финансовому обеспечению в конце списка, с объемом финансирования 48,7 млн.рублей, за 2004–2010 годы добились принятия пяти Федеральных законов Парламент Кабардино-Балкарской Республики с бюджетом 60,1 млн.рублей за указанный период — тоже 5 законов.
Очевидно, что эффективная законотворческая деятельность невозможна без всестороннего и своевременного финансового обеспечения. Однако, как показал представленный опыт указанных регионов, осуществление качественной и эффективной законотворческой деятельности возможно в условиях оптимального обеспечения эффективного распределения и использования, имеющихся в распоряжении законодательного (представительного) органа финансовых и других ресурсов, а так же профессионализма в деятельности депутатского корпуса и государственных служащих аппаратов соответствующих законодательных собраний».
В заключение доклада Николай Пожитков сказал об информационном обеспечении законотворческого процесса. «В целях совершенствования взаимодействия Совета Федерации с законодательными органами субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе необходимо осуществлять системное информационное обеспечение законодательной деятельности. Одним из инструментов поддержки законодательной деятельности станет специализированная информационная система «Парламентский портал Федерального Собрания».
На базе «Парламентского портала Федерального Собрания» с непосредственным участием регионов, считают сенаторы, целесообразно и необходимо создать единую законотворческую систему, которая бы осуществляла оперативный обмен информацией между законодательными органами власти субъектов Российской Федерации для повышения качества законотворчества.