«Парламентская газета» продолжает публикацию материалов под рубрикой «Вся власть — закону», посвященных 10-летию принятия Конституции РФ, в соответствии с которой были учреждены Совет Федерации и Государственная Дума.
Сегодня — слово члену Совета Федерации, заместителю председателя Комитета Совета Федерации по финансовым рынкам и денежному обращению Игорю Провкину.
От съезда к парламенту
Понятие «Федеральное Собрание» впервые было употреблено в проекте Конституции РФ, подготовленном Конституционной комиссией, созданной I Съездом народных депутатов, где под Федеральным Собранием понималась одна из палат обновленного парламента. В качестве названия не одной из палат, а парламента в целом понятие «Федеральное Собрание» было употреблено в президентском проекте новой Конституции РФ в мае 1993 г. Однако юридическая основа для реального, практического создания Федерального Собрания как высшего представительного учреждения, общенационального парламента страны была создана Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в РФ». Предложение Президента об упразднении Съезда и Верховного Совета и о переходе к новому парламенту было учтено при подготовке проекта новой Конституции РФ, принятой на референдуме 12 декабря 1993 г.
В Конституции РФ 12 декабря 1993 г. говорится, что парламентом России является Федеральное Собрание, состоящее из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы.
Кстати, Совет Федерации в отличие от Государственной Думы начал свое существование не как палата Федерального Собрания, а как самостоятельный орган. Первое упоминание о Совете Федерации появилось в постановлении Президиума Верховного Совета РСФСР «О Федеративном договоре» от 17 июля 1990 г. Согласно этому постановлению для выполнения решений I Съезда народных депутатов и было запланировано создание Совета. Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. преобразовала статус Совета Федерации, придав ему качество палаты парламента.
Одна палата — хорошо, две — лучше
Двухпалатность Федерального Собрания РФ фактически стала явью. Это Совет Федерации и Государственная Дума. И теперь каждая из палат имеет своего Председателя, заместителей, комиссии и комитеты. В отличие от палат бывшего Верховного Совета Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания России не имеют общих руководящих административных органов, не имеют общих должностных лиц. Исключение составляют лишь два «совместных» органа палат. Имеется в виду, что они двусторонними усилиями вправе создавать такой орган временного характера, как согласительная комиссия для разрешения противоречий в законодательном процессе; кроме того, на паритетной основе они формируют Счетную палату — орган парламентского финансового контроля.
Организационное обособление палат проявляется и в том, что они функционируют в режиме раздельных заседаний. Правда, могут собираться и на совместные заседания, но только для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного суда РФ или выступлений руководителей иностранных государств.
Кесарево — кесарю
Надо сказать, что круг вопросов, решаемых Советом Федерации, не совпадает с вопросами ведения Государственной Думы. Перечни полномочий Совета Федерации и Государственной Думы изложены в разных статьях Конституции РФ. Если кратко, то суть специализаций компетенции Совета Федерации и Государственной Думы в осуществлении парламентской власти заключается в следующем.
Государственная Дума — основной законодательный орган РФ. Что же касается специализации, то для статуса Государственной Думы характерна большая ориентация его полномочий на процедуры назначений важнейших должностных лиц исполнительной и контрольной власти, от которых зависит решение финансовых и социально-экономических вопросов; на решение вопросов, связанных с оценкой деятельности правительства. Можно сказать, что конституционный статус Государственной Думы является как бы сдерживающим относительно правительства.
Роль же Совета Федерации в законодательном процессе в том, что он либо одобряет, либо не одобряет законы (применяет право «вето»), которые были приняты Государственной Думой. Наделение его правом «вето» означает, что Совет Федерации работает как своеобразный контрольный орган по отношению к Государственной Думе. Это не следует понимать так, будто Совет Федерации перекрывает значение законодательной деятельности Государственной Думы. Дело в том, что право «вето» Совета Федерации не является абсолютным, оно может быть преодолено Государственной Думой путем повторного голосования и более высокого процента голосов при таком голосовании.
Что касается статуса Совета Федерации, то в большей степени он ориентирован на решение проблем, затрагивающих системы обеспечения безопасности и правопорядка, конституционной законности в РФ, на решение вопросов, касающихся федеративного устройства. Как видим, конституционный статус Совета Федерации в большей мере смоделирован так, чтобы осуществлять сдерживание президентской власти.
Да, полномочия Совета Федерации в большей их части направлены на взаимодействие этой палаты с президентской властью и судебной ветвью власти.
Дело в том, что к ведению Совета Федерации относятся важнейшие полномочия, касающиеся территориальных вопросов российского федерализма: он утверждает изменения границ между субъектами. Также Совет Федерации обладает рядом полномочий, связанных с подтверждением указов Президента РФ по вопросам обеспечения безопасности и правопорядка и самостоятельными полномочиями в этой сфере. Совет Федерации утверждает указы Президента РФ о введении военного положения, о введении чрезвычайного положения, решает вопросы о возможности использования Вооруженных сил РФ за пределами территории Российской Федерации. Назначение выборов Президента РФ и отрешение его от должности тоже находятся в компетенции Совета Федерации.
Если же говорить о полномочиях, направленных на взаимодействие с судебной властью, то это проявляется в том, что верхняя палата парламента вправе полностью формировать составы Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего арбитражного суда. Вопрос о назначении на должность и освобождении от должности генерального прокурора Российской Федерации тоже относится к компетенции Совета Федерации. Как видим, никакого дублирования с Госдумой здесь нет.
В динамике и в развитии
Вопрос о принципах формирования Совета Федерации с самого начала вызывал серьезные разногласия. В исходном проекте Конституции предполагалось, что он будет формироваться на выборной основе. Затем было введено положение, согласно которому в Совет Федерации должны входить по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.
Однако первый созыв Федерального Собрания избирать все же пришлось. Дело в том, что после ликвидации системы советов представительные органы власти во многих регионах попросту отсутствовали. Надо сказать, что Совет Федерации первого созыва оказывал стабилизирующее воздействие на политическую обстановку в стране в 1994–1995 годах. Его главной задачей было не допустить распространения популизма депутатов Государственной Думы, большинство которой представляли левую оппозицию.
Формирование Совета Федерации второго созыва уже существенно отличалось от тех правил, по которым верхняя палата Федерального Собрания комплектовалась в 1993 году. С 1995 года верхняя палата стала формироваться из руководителей исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации. Совет Федерации превратился в государственный орган, формулирующий, представляющий и отстаивающий интересы правящих региональных элит.
Приступив к работе в январе 1996 года, верхняя палата приобрела более или менее завершенный облик только через два года — после того, как в регионах улеглась первая волна губернаторских и парламентских выборов. Приход новых лидеров, укрепивших свою легитимность в ходе всенародного голосования и, следовательно, куда менее зависимых от московской бюрократии, завершил тенденцию по превращению палаты в выразителя консолидированных интересов самостоятельной региональной элиты. Роль Совета Федерации, сформированного на новых принципах, существенно возросла.
Главным результатом работы Совета Федерации в 1996–1999 годах можно считать то, что именно в этот период верхняя палата проявила себя как третья сила, находящаяся над препирательствами президентской Администрации и Государственной Думы. Руководители регионов, объединившиеся в верхней палате и осознавшие себя в качестве не просто политической силы, но силы, институционально оформленной, выступили в роли противовеса не столько Государственной Думе, сколько Президенту и его Администрации. В результате властная система страны стала более сбалансированной.
В то же время сводилась на нет идея функционирования верхней палаты как постоянного, наряду с Государственной Думой, участника законотворческого процесса. В том режиме, в котором работал Совет Федерации, собираясь периодически на сессии, невозможно было осуществлять рутинную законотворческую работу. Кроме того, нарушался принцип разделения властей, предусмотренный Конституцией, так как глава исполнительной власти субъекта Федерации одновременно выступал в качестве носителя высшей законодательной власти на общенациональном уровне, наделенного парламентской неприкосновенностью. Так что о реформировании Совета Федерации вспомнили сразу же, как только в Государственной Думе левая оппозиция оказалась в меньшинстве после выборов 1999 года.
Третий этап реформирования Совета Федерации начался 8 августа 2000 года, когда вступил в силу новый Федеральный закон, в соответствии с которым Совет Федерации стал формироваться из представителей, избранных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации или назначенных высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации).
Избрание (назначение) всех членов Совета Федерации в соответствии с новым Федеральным законом было завершено к 1 января 2002 года. В результате Совет Федерации превратился в постоянно действующий орган.
Надо сказать, что позитивная роль Совета Федерации в законотворчестве нисколько не уменьшилась, а даже увеличилась, и этот процесс будет продолжаться. Теперь его работа не исчерпывается только принятием или непринятием законопроектов, подготовленных в Государственной Думе. Стало обычной практикой рассмотрение и проведение консультаций по законопроектам, еще только готовящимся в правительстве и Государственной Думе. Все это способствует улучшению качества рассматриваемых документов, ускорению их прохождения и принятия. Кроме того, Совет Федерации до сих пор играет роль «фильтра», сдерживая экономически не обоснованные законопроекты и не допуская популизма в законотворчестве, который может привести к невыполнению финансовых обязательств федеральных и региональных властей, что еще нередко случается.