Рекомендации
Рассмотрев
с участием членов Совета Федерации, представителей федеральных органов исполнительной
власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и экспертного сообщества тему «Проблемы эффективности государственного управления
земельными ресурсами», участники «круглого стола» отмечают.
Распоряжением
Правительства от 3 марта 2012 года № 297-р утверждены Основы государственной
политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012–2020 годы (далее — Основы), которые
установили цели государственной политики по управлению земельным фондом: повышение эффективности использования земель, охрана земель как основного компонента окружающей
среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности
страны.
Часть
мероприятий, перечисленных в Основах, в том числе таких важных как установление
размера административного штрафа в зависимости от площади и кадастровой стоимости земельного участка, на котором допущено земельное правонарушение, была
реализована. С другой стороны, Основы содержат положения, такие как исключение
из земельного законодательства принципа деления земель на категории, которые
неоднозначно встречены органами государственной власти, местного
самоуправления, землепользователями и экспертным сообществом.
В целом Основы отмечают как незавершенность преобразований земельных отношений, в частности, незавершенность процесса выдела земельных участков в счет земельных
долей и необходимость совершенствования порядка их оформления, так и проблемы,
условия для решения которых созданы в настоящее время, например, для
совершенствования взаимодействия органов государственной власти (переход к электронному документообороту с целью увеличения скорости обмена данными и удешевления документооборота); установление возможности привлечения нарушителей к ответственности
на основании данных дистанционного зондирования и др.
Основы
отмечают проблемы и в сферах изъятия земельных участков для государственных
нужд (возможности привлечения частных средств для оплаты выкупной цены
и убытков, причиняемых изъятием земельных участков; уточнение порядка оценки
изымаемых земельных участков и расположенных на них объектов, установление
порядка расчета убытков, причиняемых таким изъятием; предоставление
дополнительных прав правообладателям изымаемых земельных участков (право
пользования земельным участком в течение определенного времени после его
изъятия, право на предоставление иного
недвижимого имущества в зачет стоимости изъятого земельного участка и др.) как и в сфере установления сервитутов
(прав ограниченного пользования чужим земельным участком для обеспечения
размещения линейных объектов и объектов, связанных с пользованием недрами,
имеющих государственное или муниципальное значение, уточнения порядка внесения
платы за сервитут, в том числе в части
отказа от внесения платы за сервитут в виде единовременного платежа).
В целом же современное земельное законодательство представляет собой сложную
систему, в которой земельные отношения, в том числе и в сфере государственного
управления земельными ресурсами, наряду с Земельным кодексом Российской
Федерации (далее – Земельный кодекс), новая редакция которого с 1 марта 2015 года изменила значительную часть земельно-правовых норм, регулируются также Лесным,
Водным, Градостроительным кодексами Российской Федерации, федеральными законами
«О государственной регистрации недвижимости», «О кадастровой
деятельности», «О землеустройстве», «О переводе земель или
земельных участков из одной категории в другую», «О государственном
регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного
назначения», а также «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного
участка к определенной категории земель», подзаконными нормативными
правовыми актами.
В настоящее время можно говорить о таких функциях государственного управления
земельными ресурсами как территориальное планирование использования и охраны
земель; предоставление земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности; резервирование и изъятие земельных участков для
государственных и муниципальных нужд; учет и регистрация объектов земельных
отношений; перевод земель или земельных участков из одной категории в другую;
градостроительное зонирование; землеустройство; государственный мониторинг
земель; государственный (муниципальный) земельный надзор (контроль).
Информационное
обеспечение использования и охраны земель представляет одну из наиболее
значимых проблем ввиду неполноты, а в ряде случаев и полного отсутствия
достоверных сведений о земельных участках и границах зон с особыми условиями
использования территорий. Недостаточно эффективна реализация норм федерального
законодательства в сфере кадастровой деятельности, в частности, обеспечения
проведения комплексных кадастровых
работ, а также в сфере устранения противоречий в сведениях государственных
реестров на основе приоритета государственного реестра прав на недвижимость
перед данными государственного лесного реестра.
Остаются
актуальными вопросы создания полноценной нормативно-правовой базы мониторинга
земель, повышения эффективности государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля, завершения разработки документов
территориального планирования, градостроительного зонирования и другой
градостроительной документации в соответствии с требованиями действующего
законодательства.
Не урегулированы проблемы, связанные с установлением и изменением видов
разрешенного использования земельных участков, вопросы системного формирования
законодательства в области охраны земель и стимулирования рационального
использования земельных участков. В связи с этим дополнительного изучения
требует содержание и правовое обеспечение землеустройства, как одной из важных
функций организации земельных пространств. Необходима актуализация федеральных
законов, непосредственно обеспечивающих рациональное использование и охрану
земель, – таких как «О землеустройстве» и «О государственном регулировании
обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.
При
этом существует тенденция последних лет к детализации положений Земельного
кодекса и других нормативных правовых актов земельного законодательства, включения
процедурных и технических норм (например, касающихся перераспределения
земельных участков). По данному поводу следует отметить, что излишняя
детализация способствует возникновению противоречий вновь принятых нормативных
актов с принятыми ранее, что негативно влияет на возможности законодательства
как регулятора земельных отношений, что в свою очередь вызывает неоднозначное
толкование на уровне государственной и муниципальной власти, землевладельцев, способствуя
возникновению земельных споров.
Федеральным
законом от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс
Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» на комплексной и системной основе
пересмотрен порядок предоставления земельных
участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Однако его
практическая реализация вызывает немало проблем, особенно в части
вопросов предоставления земель и порядка установления сервитутов.
Немало вопросов вызывает и изъятие земельных
участков для государственных и муниципальных нужд, претерпевшее значительные
изменения с принятием Федерального закона от 31 декабря 2014 года № 499-ФЗ «О внесении изменений в Земельный
кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской
Федерации», который усовершенствовал порядок изъятия земельных участков для государственных или
муниципальных нужд.
В надзорно-контрольной сфере наблюдается
недостаточное взаимодействие органов
государственного и муниципального земельного надзора. Кроме того, наблюдается
тенденция к исключению норм об особенностях земельного контроля, установленных
Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» при доработке законодательства о государственном контроле
(надзоре) и муниципального контроля. Анализ практики организации муниципального
земельного контроля показывает различные подходы к нормативно-правовому
регулированию осуществления муниципального земельного контроля.
Необходимо обеспечить организацию мониторинга плодородия почв
земель сельскохозяйственного назначения.
Эффективное функционирование основных направлений
государственного управления земельными ресурсами основывается на полноценном информационном,
планово-картографическом, научно-методическом и кадровом обеспечении,
качественной кадастровой оценке земельных участков, а также полноценной защите
прав на землю и разрешении земельных споров.
Требуется
создать современную систему кадрового и научного обеспечения системы управления
земельными ресурсами, принимать меры по повышению квалификации
специалистов органов местного
самоуправления, осуществляющих мероприятия по муниципальному земельному контролю; использовать
инструменты межмуниципального сотрудничества в целях обмена информацией и опытом в рамках реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере
земельных отношений.
Отсутствие единого
органа государственного
управления земельными ресурсами всегда было и остается актуальным вопросом земельной политики. Необходимо сформировать орган, обладающий всей
полнотой функций и ответственности за рациональное использование и охрану
земельных ресурсов.
Исходя из вышеизложенного, участники „круглого
стола“
предлагают:
1. Рекомендовать Государственной Думе Федерального
Собрания Российской Федерации:
при
принятии в первом чтении проектов федеральных законов учитывать готовность
подзаконных нормативных правовых актов, обеспечивающих механизм реализации
проектируемых норм;
при
рассмотрении во втором чтении проекта федерального закона № 332053–7
«О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» учитывать особенности, установленные Федеральным
законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля
(надзора) и муниципального контроля»;
ускорить
рассмотрение следующих проектов федеральных законов:
№ 187920–7 «О внесении изменений в некоторые
законодательные акты Российской Федерации в части упрощения строительства,
реконструкции, капитального ремонта и (или) эксплуатации линейных
объектов»;
№ 355214–7
«О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон
„О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации“;
№ 826412–6 „О внесении изменений в Федеральный закон „Об особо охраняемых природных
территориях“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования правового
регулирования в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий).
2. Рекомендовать Правительству Российской
Федерации:
ускорить
рассмотрение и внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской
Федерации проекта федерального закона «О внесении изменений в Земельный
кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской
Федерации (в целях совершенствования определения видов разрешенного
использования земельных участков)»;
при
разработке новой редакции Федерального закона «О землеустройстве» рассмотреть
возможность привлечения к данной деятельности ученых и специалистов
Государственного университета по землеустройству, Национального союза
землеустроителей и других профессиональных объединений в области
землеустроительной деятельности;
обеспечить
совершенствование взаимодействия между федеральными органами исполнительной
власти в части координации управления земельными ресурсами;
рассмотреть
возможность создания единого специального федерального органа исполнительной
власти по управлению земельными ресурсами;
обеспечить
реализацию положений земельного законодательства и законодательства о государственной регистрации недвижимости в части совершенствования кадастрового учета и регистрации земельных
участков и границ зон с особыми условиями использования территорий;
рассмотреть
вопрос об уточнении ограничений оборотоспособности земельных участков в населенных пунктах, расположенных на территории Центральной экологической зоны
озера Байкал.
3. Рекомендовать Министерству сельского хозяйства Российской
Федерации:
ускорить доработку проекта федерального
закона «О внесении изменений в Федеральный закон „О государственном
регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного
назначения“;
разработать комплекс мер по повышению эффективности механизма предоставления земельных участков из состава
земель сельскохозяйственного назначения гражданам и юридическим лицам в собственность или аренду для ведения животноводства на торгах в форме конкурсов
либо без проведения торгов;
рассмотреть вопрос о целесообразности установления льготной
арендной платы за земельные участки из состава земель сельскохозяйственного
назначения, заросшие древесно-кустарниковой растительностью и в отношении
которых арендаторами будет обеспечена подготовка проекта культуртехнической
мелиорации с проведением соответствующих мероприятий;
рассмотреть возможность разработки
мер, направленных на проведение комплексных мелиоративных мероприятий на невостребованных, необрабатываемых земельных участках сельскохозяйственного
назначения, покрытых травостоем, древесно-кустарниковой растительностью, с целью вовлечения таких земель в сельскохозяйственное производство;
рассмотреть вопрос о необходимости
разработки нормативного правового акта, регламентирующего порядок списания (в исключительных случаях) мелиоративных систем, а также перевода мелиорированных
земель в немелиорированные в связи с невосстановимой утратой указанными землями
приобретенных ими качеств;
рассмотреть вопрос о целесообразности введения обязательной
процедуры паспортизации земельных участков сельскохозяйственного назначения,
отражающей фактическое состояние земельного участка, его идентификационные
характеристики, а также состояние почвенного плодородия;
разработать проект постановления Правительства Российской
Федерации, регулирующий организацию и порядок ведения агрохимического
мониторинга сельскохозяйственных угодий.
4. Рекомендовать Министерству связи и массовых коммуникаций Российской Федерации совместно с Министерством экономического развития Российской Федерации, Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации рассмотреть вопрос об аккумуляции на единой государственной электронной платформе информации и сведений о земельных участках как объектах недвижимости, землях (почвах) и иных природных ресурсах, включая сведения об их видовых и стоимостных показателях на основе современных технологий и методов получения данных о Земле.
5. Рекомендовать Министерству образования и науки Российской Федерации активизировать работу по подготовке специалистов и проведению научно-исследовательских разработок в области получения и использования пространственных сведений об объектах недвижимости для эффективного управления земельными ресурсами.
6. Рекомендовать Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральной службе по надзору в сфере природопользования обеспечить согласованность в принятии решений по совершенствованию нормативно-правового регулирования вопросов государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля.
7. Рекомендовать органам государственной власти
субъектов Российской Федерации:
ускорить проведение работ по внесению в Единый государственный реестр недвижимости сведений о местоположении
границ муниципальных образований и границ между субъектами Российской
Федерации;
активизировать работу по разработке и принятию нормативных
правовых актов субъектов Российской Федерации, направленных на реализацию норм
федерального земельного законодательства в части обеспечения земельными
участками отдельных категорий граждан (в том числе многодетных,
малообеспеченных семей, лиц, проработавших в районах Крайнего Севера не менее
20 лет и др.).
8. Направить рекомендации «круглого стола» в Правительство Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, Министерство науки и высшего образования Российской Федерации, Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральную службу по надзору в сфере природопользования, Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, Комитет Совета Федерации по экономической политике, Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям, Комитет Государственной Думы по аграрным вопросам, законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.