Рекомендации
Рассмотрев с участием членов Совета Федерации, представителей федеральных
органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и экспертного сообщества тему «Государственный
земельный надзор и муниципальный земельный контроль: проблемы реализации», участники «круглого
стола» отмечают.
Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» государственный земельный контроль был преобразован в земельный надзор.
С 2015 года вступили в силу новая редакция главы XII
Земельного кодекса Российской Федерации (далее – Земельный кодекс) и Положение
о государственном земельном надзоре от 2 января 2015 года № 1 (далее –
Положение о надзоре), которыми урегулирована большая часть правовых проблем в сфере государственного земельного надзора. В настоящее время государственный
земельный надзор осуществляется Росреестром,
Россельхознадзором
и Росприроднадзором в соответствии с Положением о надзоре.
Осуществление государственного
земельного надзора федеральными органами исполнительной
власти позволяет реализовать единые принципы правоприменения законодательства Российской Федерации, а за счет исполнения иных
функций — оперативно внедрять новые формы
осуществления надзорных полномочий, тем самым повышая
эффективность контроля и надзора.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 августа
2017 года № 943 внесены изменения в Положение о надзоре, предусматривающие
применение с 2018 года риск-ориентированного подхода при организации и проведении проверок соблюдения требований земельного законодательства, а также
определены критерии отнесения земельных участков к определенной категории
риска.
В 2017 году несколькими территориальными органами Росреестра
реализуется «пилотный» проект по использованию беспилотных летательных
аппаратов при осуществлении государственного земельного надзора.
Аэрофотоснимки, получаемые с беспилотных летательных аппаратов, используются
инспекторами для дистанционного выявления нарушений требований
законодательства, что позволяет до минимума уменьшить число проводимых
проверок, в ходе которых не выявляются нарушения, тем самым снизить
административную нагрузку на граждан и организации, не нарушающие
требований законодательства при
использовании земельных участков.
Вместе с тем, как показывает практика, проблемы в надзорно-контрольной сфере остаются, в том числе наблюдается некоторая
рассогласованность решений органов государственного земельного надзора.
Так, установление порядка
осуществления муниципального земельного контроля в соответствии с Земельным кодексом отнесено к компетенции субъектов Российской
Федерации. В соответствии со статьей 10.1
Земельного кодекса, статьей 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации» полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области земельных отношений могут быть перераспределены законами
субъекта Российской Федерации.
Вместе с тем, органами местного
самоуправления предоставленные полномочия
по муниципальному земельному контролю реализуются не на должном уровне. По информации Росреестра, в 17 субъектах Российской Федерации
органами муниципального земельного
контроля в территориальные органы Росреестра
за первое полугодие 2017 года было направлено менее 30 материалов проверок, в ходе которых выявлены нарушения. Общее число выявленных в первом полугодии органами
местного самоуправления нарушений составило 7,3 тыс. нарушений, в то же время
должностными лицами Росреестра выявлено более 47 тыс. нарушений земельного законодательства. При этом более половины всех
выявленных нарушений органами муниципального земельного контроля выявлено в 7
субъектах Российской Федерации. Наибольшее число нарушений органами местного
самоуправления выявлено в Самарской области — 1039 нарушений, Московской
области – 511 и Республике Башкортостан — 446, в то же время на территории
Москвы — 5 нарушений, Санкт-Петербурга — 9 нарушений.
В соответствии с решениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации были разработаны и приняты два особо
значимых федеральных закона в сфере земельного надзора: от 21 июля 2014 года № 234-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерацию» и от 8 марта
2015 года № 46-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», которыми установлен новый порядок государственного земельного
надзора и государственного мониторинга земель, введен новый механизм надзора —
процедура административного обследования, упрощены процедуры проведения
проверок. Указанными законами был изменен порядок организации муниципального
земельного контроля, в соответствии с которым субъекты Российской Федерации
наделены полномочием устанавливать порядок осуществления муниципального
земельного контроля.
Статьей 72 Земельного
кодекса определено, что муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке,
установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов
местного самоуправления.
Однако в большинстве регионов не разработаны и не утверждены законы о муниципальном земельном контроле. Более
того, в развитие регионального законодательства на уровне муниципалитетов
должны быть разработаны соответствующие порядки и правила проведения
муниципального земельного контроля. По данным Россельхознадзора, в настоящее
время из общего количества городских и сельских поселений в стране (20185)
соответствующие документы имеются только у 8,5% (или у 1 703).
При этом анализ практики организации
муниципального земельного контроля показывает различные подходы к нормативно-правовому
регулированию осуществления муниципального земельного контроля.
В этой связи целесообразно законодательно закрепить полномочие
федерального органа исполнительной власти разработать типовые правила
разработки субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов,
устанавливающих порядок осуществления муниципального земельного контроля. Такие
правила позволят определить основные положения, которые должны содержать
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
На практике вызывает проблемы и отсутствие
четкой предметной сферы контрольной деятельности. Так, статья 72 Земельного
кодекса содержит общие формулировки, относя к предмету контроля любые нарушения
на земельном участке, в отношении которых предусмотрена административная и иная
ответственность и, как следствие, в органы муниципального контроля поступает
огромное количество жалоб, не связанных с нарушением требований земельного
законодательства (санитарный, эпидемиологический контроль). Необходима детализация
соответствующих статей Земельного кодекса о порядке осуществления
муниципального земельного контроля в части установления четкого перечня видов
муниципального контроля.
Проблемой для осуществления муниципального
земельного контроля, как и других видов муниципального контроля, является,
во‑первых, отсутствие четко установленных федеральными законами полномочий
должностных лиц муниципального контроля, установленных в соответствующем
законодательстве. Во‑вторых, органы местного самоуправления не наделены
полномочиями по привлечению нарушителей к административной ответственности и должны обращаться в уполномоченные федеральные органы государственной власти.
При этом с принятием Федерального закона
от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон о защите прав) на муниципальный
контроль распространяются ограничения сроков и периодичности проверок. Порядок
проведения и оформления результатов проверок также регламентирован указанным
Федеральным законом.
Полагаем
необходимым во избежание нарушения прав предпринимателей и граждан на законодательном уровне предусмотреть порядок действий органов муниципального
земельного контроля по выдаче предписаний об устранении нарушений земельного
законодательства, контролю за их исполнением и отмене в случае необоснованной
выдачи.
Несовершенна и система внеплановых
проверок.
Основанием для проведения проверок по муниципальному земельному контролю могут выступать исключительно случаи,
указанные в пункте 2 части 2 статьи 10 Федерального закона о защите прав,
связанные с возникновением угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан либо
с причинением такого вреда. Орган муниципального контроля не вправе
осуществлять внеплановые проверки по специальным основаниям, указанным в пункте
6.1 статьи 71.1 Земельного кодекса, что фактически исключает возможность
проведения внеплановых проверок.
Существует необходимость совершенствования
взаимодействия органов, осуществляющих государственный земельный надзор с правоохранительными органами Российской Федерации и органами прокуратуры, что обусловлено
проблемой установления лиц, допустивших нарушения требований земельного
законодательства. Вследствие отсутствия у государственных инспекторов по использованию и охране земель достаточных данных о лице, допустившем нарушение
требований земельного законодательства, затруднено принятие своевременных мер,
направленных на устранение нарушений.
Например, имеются проблемы в части организации
взаимодействия с органами внутренних дел при установлении места жительства
(регистрации) субъектов правонарушений в целях составления необходимых
документов в ходе проверочных мероприятий по выявленным нарушениям.
Отсутствует исчерпывающий перечень
документов, которые вправе запросить территориальный орган федерального органа
государственного земельного надзора от органа муниципального контроля, в случае
направления последним акта проверки с указанием информации о наличии признаков
выявленного нарушения. Постановление
Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2014 года № 1515 «Об утверждении Правил
взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих
государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный
земельный контроль» не содержит исчерпывающий перечень таких документов.
Отсутствие полномочий
должностных лиц органов муниципального контроля по составлению протоколов об административном правонарушении увеличивает длительность процедуры от момента
выявления нарушений земельного законодательства органом муниципального контроля
до момента привлечения ответственного лица, свершившего нарушение, органом
государственного земельного надзора.
Участники «круглого стола» отметили и проблемы, связанные с излишней длительностью сроков доставки почтовых
отправлений органов государственного земельного надзора и муниципального
земельного контроля, содержащих предписания об устранении земельных
правонарушений. В данном вопросе необходима оптимизация.
Целый комплекс
проблем вызывает осуществление государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля за использованием и охраной земель
сельскохозяйственного назначения.
Требуют уточнения
некоторые вопросы, связанные с принудительным изъятием земельных участков
сельскохозяйственного назначения в связи с их неиспользованием.
Так, действующая
редакция части 3 статьи 6 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения» (далее – Федеральный
закон об обороте земель) предусматривает возможность принудительного изъятия земельного
участка из земель сельскохозяйственного назначения у его собственника в судебном порядке в случае, если в течение трех и более лет подряд с момента выявления
в рамках государственного земельного надзора факта неиспользования земельного
участка по целевому назначению или использования с нарушением
законодательства Российской Федерации, такой земельный участок не используется для ведения сельского хозяйства
или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством
деятельности.
Следует внести
изменения, предусматривающие возможность применения к процедуре изъятия
земельного участка в случае его неиспользования или использования с нарушением
законодательства в течение трех лет по материалам контрольных мероприятий,
муниципального земельного контроля, что упростит сбор материалов, необходимых
для начала процедуры изъятия участков.
По данным Россельхознадзора, привлечение
нарушителей к административной ответственности за нарушения, связанные с неиспользованием земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения
для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной
с сельскохозяйственным производством деятельности, сократилось более чем на 30%.
Некоторые субъекты Российской Федерации
(Республика Чувашия, Курская, Рязанская, Тамбовская области и др.) представили
информацию о проблемах реализации законодательства об изъятии неиспользуемых
сельскохозяйственных земель.
Так, регионы отмечают длительный срок для
начала процедуры изъятия земель сельскохозяйственного назначения, проблемы,
связанные с подготовкой органами
муниципального земельного контроля и государственного земельного надзора
документов для изъятия земельных участков сельскохозяйственного назначения.
Отмечается также, что на сегодняшний день
реализация статьи 6 Федерального об обороте земель в части определения фактора
снижения плодородия либо размеров причиненного вреда при порче почв
сельскохозяйственного назначения Россельхознадзором и его территориальными
органами не представляется возможной, в том числе и в отсутствие полноценного подзаконного
нормативного правового акта, конкретизирующего признаки неиспользования
земельных участков по целевому назначению или использования с нарушение
законодательства Российской Федерации.
Необходимо нормативно-правовое закрепление
критериев добросовестности
землепользователей: использование
сельскохозяйственных угодий по целевому назначению и в соответствии с их
разрешенным использованием; ведение агрономической документации, характеризующей
уровень использования пашни; наличие системы внутрихозяйственного земледелия; соблюдение
системы севооборотов в соответствии с внутрихозяйственной специализацией; осуществление
посева семенами высоких репродукций; соблюдение научно обоснованных сроков сортосмены
и сортообновления семян; проведение агрохимического обследования почвы согласно
установленным циклам, но не менее 1 раза в 5 лет; проведение защитных
мероприятий по результатам фитосанитарного обследования; использование
минеральных и органических удобрений в рекомендуемых дозах; использование
пестицидов и агрохимикатов, не превышающих предельно допустимых концентраций в соответствии с установленным регламентом; сохранение уровня почвенного
плодородия; проведение мероприятий по охране почв от эрозии и других
деградационных процессов.
Необходимо обеспечить организацию ведения
агрохимического мониторинга сельскохозяйственных угодий.
Считаем возможным предусмотреть
обязательство органов, осуществляющих земельный контроль и надзор, осуществить
проверку целевого использования земельных участков сельскохозяйственного
назначения, находящихся в федеральной собственности, не реже одного раза в два
года, а также разработать порядок безвозмездной передачи земельных участков
сельскохозяйственного назначения в муниципальную собственность в случае его
неиспользования по целевому назначению или использования с нарушением
законодательства Российской Федерации в течение двух и более лет.
Статьей 10.1
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП)
установлена ответственность за нарушение правил борьбы с карантинными, особо
опасными и опасными вредителями растений, возбудителями болезней растений,
растениями-сорняками. Учитывая, что в указанной статье отсутствуют требования к субъекту правонарушения, на практике имеют место случаи, когда при выявлении на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной
собственности, очагов произрастания карантинных растений органы
государственного земельного надзора привлекают к административной
ответственности землевладельца или землепользователя либо исполнительный орган
власти, уполномоченный на распоряжение земельным участком, если такой участок
свободен от прав третьих лиц. Необходимо конкретизировать данную норму по аналогии со статьей 10.5 КоАП, определив субъектами ответственности
землевладельцев и землепользователей.
В рамках совершенствования механизма контроля за использованием земель сельскохозяйственного назначения считаем также необходимым
распространить действие статьи 19.5 КоАП на отношения, возникающие при неисполнении
предписаний органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный
земельный контроль.
Исходя из вышеизложенного, участники «круглого
стола» предлагают:
1. Рекомендовать Правительству
Российской Федерации:
ускорить принятие распоряжения
Правительства Российской Федерации, предусматривающего утверждение плана
мероприятий по реализации Основ государственной политики использования
земельного фонда Российской Федерации на 2012–2020 годы, которым предусмотрены
мероприятия по внесению изменений в законодательство Российской Федерации,
направленные на уточнение полномочий органов исполнительной власти и органов
местного самоуправления при осуществлении государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля, а также по утверждению типовых правил
разработки субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов,
устанавливающих порядок осуществления муниципального земельного контроля;
ускорить
принятие постановления Правительства Российской Федерации «О признаках неиспользования земельных участков по целевому
назначению или использования с нарушение законодательства Российской Федерации
с учетом особенностей ведения сельского хозяйства или осуществления иной
связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах
Российской Федерации»,
разработанного Минсельхозом России;
рассмотреть
возможность внесения
изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2014 года № 1515 «Об утверждении Правил взаимодействия федеральных органов исполнительной власти,
осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими
муниципальный земельный контроль», предусматривающих исчерпывающий перечень документов
(сведений), представляемых в территориальный орган государственного земельного
надзора органом муниципального земельного контроля
вместе с актом проверки;
рассмотреть вопрос о взаимодействии
федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции
государственного земельного надзора, и региональных органов и организаций,
осуществляющих контрольно-надзорные функции в сфере землепользования в соответствии с законодательными актами субъектов Российской Федерации;
рассмотреть вопрос о необходимости разработки проектов федеральных законов, предусматривающих внесение изменений в:
в Земельный кодекс в части отнесения к полномочиям Российской Федерации утверждения типовых правил разработки
субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов, устанавливающих
порядок осуществления муниципального земельного контроля;
в Земельный кодекс в части наделения
органов местного самоуправления полномочиями по выдаче предписаний об устранений выявленных нарушений земельного законодательства;
в статью 6 Федерального
закона об обороте земель в части применения к процедуре изъятия земельного
участка материалов, полученных в рамках муниципального земельного контроля;
в статью 10 Федерального закона о защите
прав в части расширения перечня оснований для проведения внеплановых проверок;
в статью 10.1 КоАП, определив субъектами
ответственности землевладельцев и землепользователей;
в части 25 и 26 статьи 19.5 КоАП в части
распространения сферы их действия на отношения, возникающие при неисполнении
предписаний органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный
земельный контроль;
в статью 28.3 КоАП в части наделения
должностных лиц органов муниципального земельного контроля полномочиями
возбуждать дела об административных правонарушениях;
рассмотреть целесообразность внесения в федеральное законодательство изменений,
направленных на упрощение порядка согласования
внеплановых проверок органами государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля;
рассмотреть возможность и целесообразность принятия на федеральном уровне нормативного правового акта,
устанавливающего сроки выдаваемых органами государственного земельного надзора
и муниципального земельного контроля предписаний на устранение выявленных земельных
правонарушений;
рассмотреть необходимость внесения изменений в законодательство Российской
Федерации в части наделения полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях должностных лиц, осуществляющих муниципальный
земельный контроль;
в целом положительно оценивая внедрение риск-ориентированного
подхода при осуществлении государственного земельного надзора, продолжить
работу по совершенствованию и уточнению критериев отнесения земельных участков
к определенной категории риска;
отметить результаты Росреестра по совершенствованию
осуществления государственного земельного надзора, внедрению дистанционных форм
осуществления государственного земельного надзора, в том числе с использованием
беспилотных летательных аппаратов.
2. Рекомендовать Минэкономразвития
России, Минсельхозу России, Минприроды России совместно с Минфином России
разработать предложения по внесению изменений в нормативные правовые акты
Российской Федерации в части зачисления штрафов за нарушения земельного
законодательства в бюджет муниципального образования, на территории которого
совершено правонарушение.
3. Рекомендовать
Минэкономразвития России, Минсельхозу России, Минприроды России:
рассмотреть
возможность подготовки новых Единых методических рекомендации по вопросам
осуществления муниципального земельного контроля, обеспечивающих единообразное
осуществление муниципального земельного контроля на всей территории Российской
Федерации;
ускорить разработку индикаторов
риска нарушения обязательных требований для определения необходимости
проведения внеплановых проверок при осуществлении Росреестром и его
территориальными органами государственного земельного надзора и методики оценки
результативности и эффективности осуществления государственного земельного
надзора.
4. Рекомендовать Минсельхозу России в целях сохранения и воспроизводства плодородия земель
сельскохозяйственного назначения рассмотреть возможность разработки проектов
федеральных законов по вопросам:
внесения изменений в статью 8 Федерального
закона от 16 июля 1998 года № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия
земель сельскохозяйственного назначения» в части закрепления обязанности собственников, владельцев, пользователей,
арендаторов земельных участков по проведению почвенного, агрохимического
обследования земельных участков сельскохозяйственного назначения;
введения обязательной процедуры
паспортизации земельных участков сельскохозяйственного назначения, отражающей
фактическое состояние земельного участка, его идентификационные характеристики,
а также состояние почвенного плодородия;
закрепления обязанности органов государственной
власти субъектов Российской Федерации по установлению перечня особо ценных
земель сельскохозяйственного назначения;
внесения изменений в Закон Российской
Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395–1 «О недрах» в части запрета
добычи общераспространенных полезных ископаемых на землях сельскохозяйственного
назначения;
разработать проект постановления Правительства
Российской Федерации, регулирующий организацию и порядок ведения
агрохимического мониторинга сельскохозяйственных угодий.
5. Рекомендовать Росреестру, Россельхознадзору и Росприроднадзору:
обеспечить согласованность в принятии решений по совершенствованию нормативно-правового регулирования
вопросов государственного земельного
надзора и муниципального земельного контроля;
рассмотреть возможность подготовки для органов местного самоуправления методических
рекомендаций по вопросам проведения муниципального земельного контроля и правильности составления актов проверок с приложением образцов, а также
ежеквартально проводить обучающие семинары со специалистами органов муниципального земельного контроля по проблемным
вопросам.
6. Рекомендовать органам государственной власти
субъектов Российской Федерации ускорить принятие нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации, устанавливающих порядок осуществления
муниципального земельного контроля.
7. Рекомендовать ФГУП «Почта России» ускорить
сроки доставки почтовых отправлений органов государственного земельного надзора
и муниципального земельного контроля об устранении выявленных земельных правонарушений.
8. Направить
рекомендации «круглого стола» в Правительство Российской Федерации,
Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство
сельского хозяйства Российской Федерации, Министерство природных ресурсов
Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Федеральную
службу государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральную службу
по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральную службу по надзору в сфере природопользования, Комитет Совета Федерации по федеративному устройству,
региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, органам
государственной власти субъектов Российской Федерации и ФГУП «Почта России».