Рекомендации
Рассмотрев с участием
членов Совета Федерации, представителей
федеральных органов исполнительной власти, представителей
научно-исследовательских учреждений и общественных организаций актуальные
проблемы правового регулирования системы
взимания и использования платы за негативное воздействие на окружающую среду в Российской Федерации, а также механизм финансирования
мероприятий, направленных на устранение негативных последствий от деятельности
хозяйствующих субъектов на водные ресурсы, водные биологические ресурсы и среду
их обитания, участники «круглого стола» отмечают
следующее.
На заседании Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам по теме «Поддержка несырьевого
экспорта и улучшение экологической ситуации», состоявшегося 25 ноября 2016 года,
Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил сложившуюся непростую
ситуацию в сфере очистки сточных вод, когда лишь 13 процентов из них
подвергаются нормативной очистке, остальное поступает напрямую в водоёмы. Президент
также обратил внимание на то, что состояние водных объектов напрямую влияет на качество питьевой воды, а значит, на здоровье людей. На заседании, кроме того,
было высказано мнение Министерства природных ресурсов и экологии Российской
Федерации, что для решения этой проблемы необходимо строить и модернизировать
очистные сооружения, добиться кратного снижения поступления в водные объекты
загрязнений, обеспечить оздоровление водоёмов и адекватную подготовку питьевой
воды. Для этого необходим значительный объём государственного финансирования. Одним
из источников государственной поддержки было предложено создание финансового
института за счёт аккумуляции в бюджете в специальном фонде на указанные цели
средств в объёме, эквивалентном платежам за сбросы загрязняющих веществ в водные объекты.
Предпосылки такого решения лежат в сложившейся системе государственного регулирования воздействия на окружающую
среду, в частности в необоснованной системе формирования и сбора платежей,
противоречивой системе контроля и надзора за соблюдением природоохранного
законодательства.
В результате анализа
правоприменительной практики можно сделать вывод, что перечни загрязняющих
веществ, за сброс которых взимается плата с природопользователей, неоправданно
велики по отношению к экологически обоснованным, что приводит к необоснованным
издержкам на осуществление государственного контроля и администрирование
сборов. Плата взимается за любое количество и любую концентрацию сбрасываемых
загрязняющих веществ, в том числе и за те количества, которые находятся в пределах допустимых показателей качества окружающей среды, хотя в соответствии
со ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране
окружающей среды» такое воздействие не является негативным и плата за это воздействие
взиматься не должна. Размер платы в большей степени определяется не фактической
величиной оказываемого негативного воздействия, а наличием или отсутствием
оформленного разрешения и лимитов, что принципиально повышает коррупциогенность
системы взимания платы за негативное воздействие.
Практика применения отечественной системы нормирования
допустимого воздействия на водные объекты и сбросов сточных вод показала, что
она оторвана от реальности и не формирует стимул для улучшения ситуации.
Предъявляемые к предприятиям требования в большинстве случаев выполнимы только
при условии закрытия этих предприятий. Причина повсеместного невыполнения
законодательных требований кроется в том, что регуляторы требуют от предприятий
достижения недостижимых параметров в нереальные сроки, угрожая остановкой
производства; именно этот порочный механизм является основой коррупции в сфере
природоохранного законодательства, именно он является причиной низкой
эффективности государственного регулирования.
Фактически деятельность регуляторов в настоящее время
ориентирована не на поэтапное снижение негативного воздействия на окружающую
среду (что является первой и единственной задачей государственного
экологического регулятора), а на мгновенное достижение показателей качества, обеспечить
которое пока не удалось ни в одной развитой стране мира.
Как следствие, затраты, например, организаций ВКХ,
осуществляющих водоотведение, на строительство и модернизацию очистных
сооружений, учитываемые в тарифах, являются неоправданными, не окупаемыми,
избыточными и экономически необоснованными. Система исчисления и взимания платы
за негативное воздействие на окружающую среду предусматривает ее внесение и за сбросы в пределах, разрешенных НДС, и за их превышение, не снимая
ответственность за рассчитанный вред водному объекту.
Природопользователи по‑прежнему остаются заложниками
непроработанной системы, основанной на технически недостижимых нормативах.
Предъявляемые требования заставляют предприятия отвлекать финансовые средства
(которые целесообразно тратить на модернизацию, направленную на поэтапное
снижение негативного воздействия на окружающую среду) на строительство
дорогостоящих очистных сооружений, технологии которых все равно не позволяют
достигать установленных требований и не освобождают от платежей.
Это делает невозможной реализацию требований
законодательства Российской Федерации в части модернизации промышленных
объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, препятствует
переходу на наилучшие доступные технологии, отрицательно сказывается на темпах
технического перевооружения предприятий, способствует отвлечению средств
природопользователей на решение вопросов, не направленных на снижение
негативного воздействия, что противоречит назначению платежей.
Не отрицается важный постулат о необходимости
сохранения водных биологических ресурсов и среды их обитания, но общее
нормирование сточных вод до уровня нормативов качества среды обитания
биоресурсов, лишь ухудшает состояние
водных объектов вследствие недостижимости этих требований. В данной ситуации
необходимо коренным образом менять подход в регулировании качества водных
объектов, а именно: зафиксировать существующее состояние вод водных объектов
для принятия мер по его не ухудшению; разработать эффективный механизм
компенсационных мероприятий с целью поддержания и восстановления самоочищающей
способности водных объектов; разработать методику расчета объемов
компенсационных мероприятий, а также необходимых для их выполнения денежных
средств; продумать разумный механизм обременения компенсационными выплатами, возможно,
предусмотрев их в механизме экологического страхования деятельности
природопользователей.
Законодательством о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов предусмотрено проведение
мероприятий по устранению последствий негативного воздействия на состояние
биоресурсов и среды их обитания при осуществлении хозяйственной и иной
деятельности посредством искусственного воспроизводства, акклиматизации
биоресурсов или рыбохозяйственной мелиорации водных объектов, в том числе
создания новых, расширения или модернизации существующих производственных
мощностей, обеспечивающих выполнение таких мероприятий.
Минсельхозом России совместно с Росрыболовством
разработан проект федерального закона «О внесении изменений в статью 50 Федерального
закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее —
законопроект), который предусматривает проведение мероприятий по устранению
последствий негативного воздействия на состояние водных биоресурсов и среды их
обитания как за счет собственных средств хозяйствующих субъектов с использованием собственных производственных мощностей, так и с привлечением на договорной основе иных лиц, имеющих производственные мощности, позволяющие
обеспечить проведение таких мероприятий, либо путем перечисления денежных
средств на соответствующий счет определенной Правительством Российской
Федерации для их использования на организацию и проведение таких мероприятий.
Принятие законопроекта позволит повысить эффективность проведения компенсационных мероприятий
за счет расширения количества механизмов использования средств хозяйствующих
субъектов, предусматривающих замену их выполнения в натуральном форме,
компенсационными выплатами (денежной формой).
Несколько
однобоко в нормативно правовом регулировании решена проблема товаров,
подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, для которых
невозможно обеспечить самостоятельную утилизацию отходов от использования
товаров. Так, например, в соответствии с п. 2. распоряжения Правительства
Российской Федерации от 24 сентября 2015 года № 1886-р, которым утвержден
перечень готовых товаров, включая упаковку, подлежащих утилизации после утраты
ими потребительских свойств, Минприроды России поручено «вносить в Правительство Российской Федерации в установленном порядке предложения о внесении изменений в перечень, утвержденный настоящим распоряжением, по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти».
Кроме
того, в соответствии с п. 2. постановления Правительства Российской
федерации от 9 апреля 2016 года № 284 «Об установлении ставок
экологического сбора по каждой группе товаров, подлежащих утилизации после
утраты ими потребительских свойств, уплачиваемого производителями, импортерами
товаров, которые не обеспечивают самостоятельную утилизацию отходов от использования товаров» Минприроды России поручено ежегодно, не позднее 1 сентября, представлять в Правительство Российской Федерации согласованные с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти предложения о ставках, утвержденных настоящим постановлением, на очередной календарный год.
Однако,
нормотворческая деятельность Минприроды и Минстроя России в этом направлении
сконцентрированы в основном на системе обращения с твердыми бытовыми отходами.
Изменение морфологии ТКО в сторону увеличения доли углеводородов и существенное
изменение химического состава воды «на входе» в систему водоотведения является
результатом развития нефтеперерабатывающей и химической промышленности. Вода,
поступающая из стиральной машины домохозяйства в канализацию ВКХ, вода с антиобледенительными химическими реагентами, попадающая в ливневую канализацию
или в период паводка с городских улиц, имеют в своем составе отходы
произведенного товара – моющего средства и реагентов-антиобледенителей, которые
утратили потребительские свойства так же, как и пластиковый пакет, направленный
в мусоропровод. Следовательно, созданные инструменты расширенной
ответственности производителя должны быть направлены не только на развитие
системы обращения с ТКО, но и на цели развития ВКХ, например, путём направления
экологических сборов по данным видам товаров в регоинальные водные
экологические фонды.
Примером реализации программ по комплексному подходу к решению проблемы
очистки коммунальных сточных вод и обработки отходов нефтехимического
производства может послужить реализация проекта реконструкции очистных
сооружений основной промышленной площадки ООО «Газпром нефтехим Салават» в г. Салават, Республика Башкортостан. ООО «ГНХС», при участии Правительства
Республики Башкортостан, в «одной
точке» решает проблему финишной обработки отходов одновременно для трех сфер
экологического воздействия: предприятий нефтехимического комплекса, очистных
сооружений водоканала и предприятий, занятых переработкой твердых коммунальных
отходов. Проект реализуется в составе основных мероприятий Правительства Российской Федерации по проведению в 2017 году Года экологии. Данный проект только подчёркивает региональную
ответственность за решение проблем улучшения качества окружающей среды, в особенности обеспечения надлежащего состояния водных объектов, на своей
территории.
Для стабильного функционирования экономического
механизма масштабирования подобных проектов необходимо создание региональных
водных экологических фондов, как инструментов оперативной государственной
поддержки.
Эти и другие примеры позволяют сделать вывод, что
необходимо принятие радикальных мер в вопросах нормирования, сбора и расходования экологических платежей и сборов. Сохранение принципа, в соответствии с которым целью системы нормирования является только взимание
платы, а не определение реально достижимых ограничений вредного воздействия на окружающую среду для планирования и реализации соответствующих природоохранных
мероприятий, приведет к тому, что состояние водных объектов страны продолжит
неуклонное движение к деградации и потере восстановительного потенциала.
Учитывая тот факт, что базовым инструментом
рационального и устойчивого водопользования, охраны национальных водных
ресурсов является именно система нормирования допустимых сбросов сточных вод,
контроля и взимания платежей, необходимо устранить ключевые противоречия в сложившейся системе, разделив, в первую очередь, государственные функции по надзору и администрированию платы за негативное воздействие на окружающую
среду.
Отправной точкой такой реформы может стать возложение
обязанности по формированию водных экологических фондов на региональные органы
исполнительной власти. Именно субъект Российской Федерации на своей территории
отвечает за качество питьевой воды и устойчивое безопасное водоотведение. При
этом безопасное со всех точек зрения, как для санитарного благополучия
населения региона, так и экологического состояния водных объектов. Такое
утверждение созвучно со Стратегией национальной
безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации
от 31 декабря 2015 года № 683, в которой утверждено положение о том, что органы
государственной власти и органы местного самоуправления во взаимодействии с институтами гражданского общества принимают меры, направленные на повышение требований экологических стандартов и создание системы экологических
фондов.
Однако при формировании экологических фондов
необходимо обязательно учесть, как положительный, так и отрицательный опыт их существования
в прошлом.
Так, например, за период полноценного существования (с 1990 по 1995 гг.), до консолидации внебюджетных экологических фондов с бюджетами соответствующих уровней, объем поступающих средств неуклонно
возрастал с ростом не только платежной дисциплины, но и доли финансового
участия экологических фондов в реализации природоохранных мероприятий в регионах. Таким образом, в условиях экономической нестабильности, высокой
инфляции и сокращения объема финансирования природоохранных мероприятий за счет
средств бюджетов всех уровней их положительная роль очевидна.
Недостатки функционирования экологических фондов, которые были
обусловлены отсутствием правовой базы, прозрачного и простого механизма
разработки и реализации природоохранных программ, их увязки с программами
предприятий-природопользователей – плательщиков платы, и слишком расширенного
перечня затрат, не связанных с непосредственными действиями по компенсации
негативного воздействия на окружающую природную среду и ликвидации конкретного
ущерба нанесенного природе, имели корни в излишней централизации и вязкой
инертности функционирования.
Водные экологические фонды должны стать региональным инструментом
реагирования на экологическую ситуацию водных объектов в субъектах. Их
расходование должно базироваться на объективной оценке состояния, в первую
очередь, коммунальных очистных сооружений и степени влияния именно их сточных
вод на экологию водных объектов.
Самыми незащищенными с точки зрения
устойчивого функционирования традиционно являются организации отрасли
водопроводно-канализационного хозяйства. В связи с этим, отработку оптимальной
модели водного экологического фонда целесообразно провести на примере создания
водных (экологических) фондов ВКХ, как стабильно существующих в любых
экономических коллизиях предприятий, работающих на все слои населения с существующим природоохранным функционалом.
Формирование водных экологических фондов также
целесообразно начать в кратчайшие сроки и поэтапно, с отработкой механизма
аккумулирования средств, формирования программ целевого использования на модернизацию очистных сооружений в субъектах, а также разработки простого механизма
контроля за расходованием этих средств.
В качестве источников формирования
средств водных (экологических) фондов возможно предложить:
- плату за негативное воздействие на окружающую среду водоканалов;
- средства, полученные по искам о возмещении вреда, предъявляемым
предприятиям отрасли;
- штрафы за экологические правонарушения;
- средства,
получаемые в результате установления акцизов (экологического налога) на производство фосфорсодержащих моющих средств, фосфорных удобрений и антиобледенительных химических реагентов, удаление которых на коммунальных
очистных сооружениях является одними из самых дорогостоящих технологий;
- страховые
взносы.
В рамках формирования водных экологических фондов
должно быть рассмотрено создание модели обязательного экологического
страхования рисков предприятий водопользователей, связанных с аварийными
сбросами сточных вод и нанесением ущерба водному объекту. Это могло бы дать
стимул к урегулированию необоснованных затрат и рисков, связанных с ними. В данную модель также должно быть включено страхование сбросов абонентов
централизованных систем водоотведения, что реализовало бы принцип «загрязнитель
платит» и защитило бы водоканалы от непомерных штрафов за аварийные сбросы и нарушение работоспособности системы коммунальной очистки стоков.
Для введения обязательного экологического страхования
в нашей стране целесообразно разработать методику определения степени
возмещения ущерба, нанесенного сбросом в водный объект, а также определения
удельного показателя соотношения объема загрязнений и расходов по его очистке и восстановлению.
Введение в Российской Федерации обязательного
экологического страхования должно быть обеспечено принятием соответствующего
закона, определяющего механизм осуществления данного вида страхования, порядка
образования и функционирования государственного экологического страхового фонда
в рамках водного экологического фонда.
Другим источником поступления средств в водный
экологический фонд может быть часть средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам
субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской
Федерации в области водных отношений.
Имеющиеся трудности в сфере технического
перевооружения, отставания от современных технологий, ограниченности финансовых
ресурсов объективно обуславливают необходимость законодательного закрепления
целевого расходования платы за негативное воздействие на окружающую среду и восстановления системы экологических фондов в качестве инструмента бюджетной
политики в части стабильного обеспечения финансовыми ресурсами экологических
задач как приоритетного направления расходов.
С учётом изложенного, в целях исполнения положений Стратегии
национальной безопасности Российской Федерации участники «круглого стола» рекомендуют:
1. Правительству
Российской Федерации рассмотреть возможность:
1.1. Разработки поправок в бюджетное
законодательство, предусматривающих целевое использование средств платы за негативное воздействие на окружающую среду на реализацию конкретных мероприятий
по снижению негативного воздействия путем создания региональных водных экологических фондов;
1.2. Подготовки предложений по разработке
законопроекта, обеспечивающего правовую базу для реализации компенсационной
функции платы за негативной воздействие на окружающую среду и созданию
региональных водных экологических фондов, а также по разработке порядка
осуществления государственного и общественного контроля за их функционированием
и целевым использованием их средств;
1.3. Создания пилотного проекта по организации
водных экологических фондов организаций водопроводно-канализационного хозяйства
с целью отработки всех механизмов оптимального и успешного функционирования
водных экологических фондов в будущем.
1.4. Разработки законопроекта о введении
обязательного экологического страхования рисков предприятий-водопользователей,
организаций водопроводно-канализационного хозяйства и их абонентов —
промышленных предприятий;
1.5. Внесения дополнения в Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в части целевого
расходования средств, поступающих от взимания платы за негативное воздействие
на окружающую среду, на выполнение природоохранных мероприятий, а также
регулирования и стимулирования внедрения инструментов экологического
страхования;
1.6. Внесения изменения в Федеральный закон от 10 января
2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и в постановление
Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 года № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение
окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного
воздействия» в части определения платежей за негативное воздействие на окружающую среду только за сверхнормативное воздействие;
1.7. Внесения дополнения в Правила расходования и учета
средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам
субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской
Федерации в области водных отношений, утвержденные постановлением Правительства
Российской Федерации от 27 октября 2006 года № 629, с возможностью
использования части средств на модернизацию коммунальных очистных сооружений в качестве осуществления мер по охране водных объектов или их частей, находящихся
в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской
Федерации;
1.8. Разработки проекта постановления, устанавливающего
перечень мероприятий, которые могут быть профинансированы за счет средств региональных
водных экологических фондов;
1.9. Внесения дополнения в распоряжение Правительства
Российской Федерации от 24 сентября 2015 года № 1886-р в части расширения
группы товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств,
фосфорсодержащими моющими средствами, фосфорными удобрениями, антиобледенительными
химическими реагентами.
1.10. Внесения
дополнений в постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2016 года № 284 «Об установлении ставок экологического сбора по каждой группе
товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств,
уплачиваемого производителями, импортерами товаров, которые не обеспечивают
самостоятельную утилизацию отходов от использования товаров» в части
установления величины ставки сбора на фосфорсодержащие моющие средства,
фосфорные удобрения и антиобледенительные химические реагенты.
2. Комитету Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию в период весенней сессии 2017 года провести:
- совещание
«О практических аспектах утилизации прошедших обработку осадков сточных вод»;
- совещание
«О порядке использования нормативов качества воды водных объектов
рыбохозяйственного значения для нормирования сточных вод»;
- «круглый
стол» на тему «О мерах государственного регулирования качества воды источников
питьевого водоснабжения».
3. Министерству
сельского хозяйства Российской Федерации:
3.1. Совместно с Федеральным агентством по рыболовству продолжить работу над проектом федерального закона «О внесении
изменений в статью 50 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных
биологических ресурсов»;
3.2. Рассмотреть вопрос об организации работы по подготовке и внесению изменений в соответствующие нормативные правовые акты с целью определения точных критериев и подходов к отнесению водоёмов и их
участков к объектам рыбохозяйственного назначения.
4. Российской Академии наук:
4.1. Рассмотреть возможность включения в планы работы
подведомственных институтов РАН темы по развитию научных принципов и практических правил совершенствования систем нормирования и контроля показателей качества воды, а также
метрологического обеспечения водно-экологического регулирования.