В соответствии с пунктом 4.23 Плана мероприятий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на осеннюю сессию 2015 года Комитет Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды совместно с Комитетом Совета Федерации по экономической политике планирует провести 26 ноября 2015 года «круглый стол» на тему «Проблемы законодательного регулирования взимания и использования платы за негативное воздействие на окружающую среду в Российской Федерации» (г. Москва, ул. Б. Дмитровка, д. 26, здание Совета Федерации, 1100, к.808А).
На «круглом столе» с участием представителей Федерального Собрания Российской Федерации, министерств и ведомств Российской Федерации, научно-исследовательских институтов, промышленных организаций, экспертного сообщества планируются к обсуждению вопросы совершенствования механизмов взимания и использования платы за негативное воздействие на окружающую среду, в том числе её целевого использования в качестве инструмента бюджетной политики в части стабильного обеспечения финансовыми ресурсами экологических задач государства.
Рекомендации
РЕКОМЕНДАЦИИ
Проведя, с участием членов Совета Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, Счетной палаты Российской Федерации, Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, представителей бизнес-сообщества, научно-исследовательских учреждений и общественных организаций обсуждение актуальных вопросов совершенствования механизмов взимания и использования платы за негативное воздействие на окружающую среду, в том числе её целевого использования в качестве инструмента бюджетной политики в части стабильного обеспечения финансовыми ресурсами экологических задач государства, участники «круглого стола» отмечают следующее.
1. Экономические и рыночные инструменты государственного регулирования в области охраны окружающей среды развиты недостаточно.
2. Принцип экономического стимулирования по снижению сбросов загрязняющих веществ в сточные воды предприятий – водопользователей, закрепленный постановлением Правительства Российской Федерации
от 17 апреля 2013 года № 347 «Об утверждении правил уменьшения платы за негативное воздействие на окружающую среду в случае проведения организациями, осуществляющими водоотведение, абонентами таких организаций природоохранных мероприятий», не может быть в полной мере реализован.
Основная проблема заключена в правоприменении: зачет можно осуществить только по каждому конкретному веществу и по тем мероприятиям, которые предусмотрены планом снижения сбросов, утвержденным в установленном порядке. При этом из суммы затрат на мероприятие необходимо выделить сумму, которая была направлена на снижение сбросов именно по этому веществу. При этом несоразмерность затрат на реализацию мероприятий по снижению сбросов конкретного показателя загрязняющих веществ и размера платы за негативное воздействие на окружающую среду по этому конкретному показателю дискредитирует саму идею стимулирования целевого расходования средств от платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Постановление также содержит ряд нечетко прописанных процедурных положений, что делает крайне затруднительным использование даже небольшого процента затрат на мероприятия по снижению сбросов загрязняющих веществ в сточных водах природопользователей.
3. Бюджетное финансирование природоохранных мероприятий крайне низкое и имеет тенденцию к сокращению.
4. Характерно нецелевое использование поступающих в бюджет средств, носящих компенсационный и восстановительный характер.
5. Упразднение системы экологических фондов привело к замедлению развития производственно-хозяйственного комплекса, обеспечивавшего строительство, реконструкцию, модернизацию природоохранных объектов.
6. При разработке проекта бюджета Российской Федерации не представляются достаточные обоснования повышения эффективности использования средств платы за негативное воздействие на окружающую среду, а также не предлагается решение вопросов целевого использования данного вида платежей, имеющих особое природоохранные назначение исходя из содержания платы.
7. Отсутствие возможности целевого использования средств платы за негативное воздействие на окружающую среду затрудняет реализацию требований законодательства Российской Федерации в части модернизации промышленных объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, препятствует переходу на наилучшие доступные технологии, отрицательно сказывается на темпах технического перевооружения предприятий, способствует отвлечению средств природопользователей на решение вопросов, не направленных на снижение негативного воздействия, что противоречит назначению платежей. Компенсационная функция платы за негативное воздействие на окружающую среду утрачена, что противоречит основным принципам охраны окружающей среды.
8. Учитывая, что статья 35 Бюджетного Кодекса Российской Федерации закрепляет принцип общего (совокупного) покрытия расходов, исключающих их привязку к определенным доходам бюджета (то есть фактически закон не обязывает тратить средства, поступившие в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду, на решение экологических задач), в Российской Федерации практически нет источников, из которых можно было бы финансировать работы по охране и восстановлению окружающей среды. В результате анализа решения государством вопросов бюджетного природоохранного финансирования в необходимых объемах можно сделать вывод о том, что экономический механизм соблюдения права граждан на благоприятную окружающую среду в полной мере не обеспечивается.
9. Сложившаяся ситуация в сфере правового регулирования платежей за негативное воздействие на окружающую среду не способствует эффективному достижению целей администрирования данных платежей.
10. Сложившееся положение не способствует повышению эффективности использования бюджетных средств. Формирование экологических фондов для целевого финансирования природоохранных работ в условиях ограниченности возможностей федерального бюджета представляется более оправданным, чем прямое бюджетное финансирование.
11. До настоящего времени в Российской Федерации не создан механизм, являющийся альтернативой экологическим фондам, в связи с чем представляется целесообразным их восстановление в федеральном бюджете или бюджетах субъектов Российской Федерации для решения актуальных вопросов охраны и восстановления окружающей среды.
12. Указанные недостатки являются результатом несовершенства действующей нормативной правовой базы в области использования и распределения платы за негативное воздействие на окружающую среду. Достижение целей правового регулирования в сфере охраны окружающей среды невозможно в отрыве от экологизации других отраслей права.
13. Исходя из компенсационного характера платы за негативное воздействие на окружающую среду (определение термина на основании Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», определения Конституционного суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 года № 284-О, постановления Конституционного суда Российской Федерации от 5 марта 2013 года № 5-П), необходимо законодательно закрепить целевое расходование средств, поступающих в доходную часть бюджетов различных уровней от взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду.
14. Несмотря на то, что государством и правительством разработаны конкретные меры по стимулированию перехода российской экономики на инновационные и современные принципы развития, а Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусматривает методы экономического стимулирования при переходе промышленности Российской Федерации на наилучшие доступные технологии, необходимо разработать и внедрить конкретные механизмы по эффективному привлечению инвестиций с целью внедрения «зеленых технологий» в реальные сектора экономики Российской Федерации, основанных на принципах экологической безопасности и эффективности.
15. В настоящий момент привлечение иностранных и отечественных инвестиций в реальные сектора экономики Российской Федерации активно не осуществляется из-за отсутствия реальных гарантий их возврата.
16. Существующие правовые возможности, компетенции и права федеральных и региональных органов исполнительной и законодательной власти Российской Федерации не могут удовлетворить требований инвесторов по предоставлению финансовых гарантий вложениям в экологически эффективные проекты даже в реальных секторах экономики Российской Федерации.
17. Банковская кредитная система Российской Федерации в ряде случаев находится в затруднительном положении по оценке рисков связанных с реализацией экологически направленных проектов.
18. При формировании экологической политики в регионах Российской Федерации, зачастую невозможно определить источники финансирования конкретных программ, направленных на совершенствования экологической безопасности, ликвидацию прошлого ущерба и реализацию природоохранных мероприятий (в том числе и компенсационных).
19. В связи с переходом к финансированию НИР и НИОКР только в составе утвержденных целевых программ, значительно сокращен научно обоснованный поход к разработке и внедрению экологозатратных проектов.
20. Затрудненно экономическое стимулирование деятельности эффективных экологически направленных общественных организаций осуществляющих социально значимые проекты в сфере экологии, пропаганды рационального природопользования, общественного контроля в сфере охраны окружающей среды и т.д..
21. Отсутствуют средства для проведения независимых профильных мероприятий по обсуждению представителями гражданского общества социально значимых проблем государства в сфере экологии.
22. В настоящее время, Росприроднадзор, как администратор доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (с сентября 2010 года, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2010 года № 717), администрирует 55 видов доходов. Из них основными источниками доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации являются доходы от платы за негативное воздействие на окружающую среду. Основными трудностями Росприроднадзора при администрировании платы являются отсутствие необходимой численности работников Росприроднадзора и его территориальных органов, а также отсутствие актуальной и необходимой правовой базы (в настоящее время используются в работе правовые акты Ростехнадзора – приказ от 5 апреля 2007 года № 204 «Об утверждении формы Расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду и Порядка заполнения и представления формы Расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду», приказ от 8 июня 2006 года № 557 «Об установлении сроков уплаты платы за негативное воздействие на окружающую среду»). Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2014 года № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды и отдельные законодательные акты Российской Федерации» с 1 января 2016 года исчисление и взимание платы должно осуществляться в соответствии с Правилами исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, которые должны быть утверждены постановлением Правительства Российской Федерации.
23. Основополагающим принципом Федерального закона от 29 декабря 2014 года № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» стало введение ответственности производителей и импортёров товарной продукции, в результате потребления (использования) которой образуются отходы. Данный принцип должен быть реализован путём взимания в федеральный бюджет Российской Федерации экологического сбора с производителей (импортёров) товаров потребления. Средства, поступившие в счет уплаты экологического сбора, будут расходоваться через механизм государственных программ в виде субсидий субъектам Российской Федерации. Основной целью ведения экологического сбора является создание отраслевой инфраструктуры для повсеместной переработки отходов с производством товарной продукции, При этом до 2020 года ставится задача ликвидировать полигоны с открытым захоронением твердых коммунальных отходов. Наиболее реальным способом достижения целей по снижению нагрузки на окружающую среду и созданию эффективной системы управления отходами является передача платежей по негативному воздействию на окружающую среду (далее - НВОС) которые в настоящее время полигоны вносят в Федеральный бюджет, в местные бюджеты, что позволит использовать эти финансовые средства непосредственно для реализации мероприятий по уменьшению негативного воздействия на окружающую среду в регионах Российской Федерации.
24. В связи с Федеральным законом от 21 июля 2014 года № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» отчетным периодом для расчета платы за НВОС с 2016 года признается не календарный квартал, а календарный год, а срок внесения платежей установлен до 1 марта года, следующего за отчетным периодом. Таким образом, за 2016 год исчисление и внесение платы за НВОС необходимо произвести к 1-му марта 2017 года. В тоже время для предприятий малого и среднего предпринимательства (далее - МСП) действующим законодательством установлен срок подачи в территориальные органы Росприроднадзора Отчета об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (далее – Отчет МСП) - до 15 января года, следующего за отчетным периодом. Вместе с тем, необходимо отметить, что подача Отчета МСП до 15 января, как правило, затруднена ввиду длительного периода выходных и праздничных дней в первой половине января.
25. Серьезная проблема состоит в том, что при вывозе отходов на полигоны перевозчики и приемщики отходов ведут их учет, как правило, в единицах объема, что отражается в актах выполненных работ по передаче отходов, в то время как расчет платы за НВОС производится с использованием единиц массы (тоннаж). Это приводит к разночтениям в количестве образованных и переданных отходов, в результате чего администратор платы за НВОС может производить доначисление суммы, подлежащей взысканию в бюджет, с использованием повышающих коэффициентов, что приводит к фактически неоправданным убыткам предприятий. Целесообразно найти возможность единого подхода к учету отходов при расчете платы за НВОС и составлении актов выполненных работ по передаче отходов.
26. При осуществлении различных видов природопользования размер платы за негативное воздействие на окружающую среду должен увязываться и стимулировать внедрение рыночных инструментов управления возникающих при этом рисков: страхование ответственности хозяйствующих субъектов за вред, причиненный загрязнением окружающей среды; страхование ответственности природопользователей за ненадлежащее выполнение обязательств по договорам природопользования; страхование финансовых рисков природопользователей; страхование природных ресурсов, на которые имеются право собственности и др. С учетом международной природоохранной практики плата за негативное воздействие может снижаться в случае приобретения природопользователем страхового покрытия.
27. В настоящее время согласно статье 16 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» плата за негативное воздействие на окружающую среду осуществляется за следующие виды негативного воздействия:
- выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ;
- сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади;
- загрязнение недр, почв;
- размещение отходов производства и потребления;
- загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий;
- иные виды негативного воздействия на окружающую среду.
При этом в соответствии с Порядком определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 года № 632, плата должна осуществляться как за значения воздействий в пределах установленных нормативов (лимитов), так и за значения воздействий сверх установленных нормативов (лимитов).
В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»:
- негативное воздействие на окружающую среду - воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды;
- загрязняющее вещество - вещество или смесь веществ, количество и (или) концентрация которых превышают установленные для химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов нормативы и оказывают негативное воздействие на окружающую среду;
- нормативы в области охраны окружающей среды - установленные нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на нее, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие;
- нормативы качества окружающей среды - нормативы, которые установлены в соответствии с физическими, химическими, биологическими и иными показателями для оценки состояния окружающей среды и при соблюдении которых обеспечивается благоприятная окружающая среда;
- нормативы допустимого воздействия на окружающую среду - нормативы, которые установлены в соответствии с показателями воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и при которых соблюдаются нормативы качества окружающей среды.
Таким образом, исходя из смысла определений основных понятий, содержащихся в данной статье, воздействие в пределах установленных нормативных значений (лимитов) не может быть отнесено к негативному воздействию, и, соответственно, не может являться платным.
28. Из-за отсутствия устойчивого финансирования не осуществляется эффективная пропаганда экологического просвещения населения, что ведет к возможности реализации международных программ по дестабилизации политической ситуации в России методами экологического экстремизма и шантажа за счет использования общественного мнения в оценке реализации важных государственных задач.
В целях решения проблем законодательного регулирования в области взимания и использования платы за негативное воздействие на окружающую среду в Российской Федерации необходима системная проработка всего механизма стимулирования природоохранных мероприятий, которая позволит обеспечить возможность реального планирования и выполнения мер, направленных на охрану окружающей природной среды и улучшения экологической обстановки в регионах. С учетом изложенного, участники «круглого стола» рекомендуют:
1. Правительству Российской Федерации:
1.1. Рассмотреть возможность:
- разработки поправок в бюджетное законодательство, предусматривающих целевое использование средств платы за негативное воздействие на окружающую среду на реализацию конкретных мероприятий по снижению негативного воздействия;
- внесения дополнений в Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в части целевого расходования средств, поступающих от взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, на выполнение природоохранных мероприятий, а также регулирования и стимулирования внедрения инструментов экологического страхования;
- внесения изменений в Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и в постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 года № 632 в части определения платежей за негативное воздействие на окружающую среду только за сверхнормативное воздействие;
- подготовки предложений по реализации компенсационной функции платы за негативной воздействие на окружающую среду и созданию федерального и региональных экологических фондов в целях формирования эффективной системы финансовой поддержки деятельности по охране окружающей среды, внедрению экологически эффективных технологий, с одновременной проработкой порядка осуществления государственного и общественного контроля за функционированием данных фондов и целевым использованием их средств;
- реализации в качестве пилотного проекта возможности адресного аккумулирования бюджетных средств, поступающих от организаций водно-коммунального хозяйства (ВКХ) в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду и штрафов за нанесение ущерба водным объектам, в специально созданных внебюджетных экологических фондах ВКХ. Фонды могут пополняться, в том числе, и за счет установления акцизов на производство фосфорсодержащих моющих средств и фосфорных удобрений (экологического налога);
- создания единого нормативно-правового акта, регулирующего отношения по неналоговым платежам, аналогично Налоговому кодексу Российской Федерации;
- утверждения в возможно короткий срок разрабатываемых Минприроды России во исполнение положений Федерального закона от 21 июля 2014 года № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды и отдельные законодательные акты Российской Федерации» Правил исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду и иных нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы исчисления и внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду;
- внесения изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2013 года № 347 «Об утверждении правил уменьшения платы за негативное воздействие на окружающую среду в случае проведения организациями, осуществляющими водоотведение, абонентами таких организаций природоохранных мероприятий», направленных на упрощение процедуры зачета средств израсходованных на мероприятия плана снижения сбросов сточных вод, уточнение перечня природоохранных работ, включая стадии проектирования, внедрения, пуско-наладочных работ, подлежащих зачету и периодов, в которых производится зачет средств, с учетом сроков проведения этих работ;
- корректировки действующей нормативно-правовой базы в части изменения срока подачи в территориальные органы Росприроднадзора предприятиями малого и среднего предпринимательства отчета об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов до 1 марта года, следующего за отчетным периодом;
- передачи платежей по налогу на негативное воздействие на окружающую среду из Федерального бюджета в местные бюджеты в целях создания эффективной системы управления отходами в регионах Российской Федерации;
1.2. При проработке механизма целевого использования средств, получаемых от платы за негативное воздействие на окружающую среду, учесть возможность софинансирования и предоставления гарантий для привлечения инвестиций в реальные сектора экономики Российской Федерации, связанные с реализацией экологически эффективных проектов;
1.3. Определить оптимальную величину расходной части бюджета на охрану окружающей среды, и при формировании бюджета Российской Федерации на 2017 год и дальнейшую перспективу, предусматривать направление средств, поступающих в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду, на финансирование мероприятий по охране окружающей среды, внедрению наилучших доступных технологий.
1.4. Провести анализ механизмов реализации положения статьи 42 Конституции Российской Федерации («Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением») в части полномочий федеральных органов исполнительной власти. На основе проведенного анализа предусмотреть полномочия и ответственность федеральных органов исполнительной власти за состояние среды обитания.
2. Федеральному Собранию Российской Федерации при рассмотрении вносимых в Государственную Думу поправок в Федеральный закон от 7 декабря 2011 года № 411 «О водоснабжении и водоотведении», обратить особое внимание на предложения отраслевого сообщества, предусматривающие, в частности, корректировку применения повышающих коэффициентов при исчислении платы организаций, осуществляющих водоотведение, и их абонентов, в целях сбалансированного распределения между ними финансовой нагрузки при росте платы за сбросы загрязняющих веществ.
3. Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предусматривать выделение средств на выполнение природоохранных мероприятий в дополнение к планируемым средствам в объеме, равном средствам, поступающим от платы за негативное воздействие на окружающую среду.