АНОНС
На заседании «круглого стола» с участием представителей Минприроды России, МЧС России, Роснедра, Росприроднадзора, Государственной комиссии по запасам полезных ископаемых, Гидроспецгеологии, Росгеологии, Российского геологического общества, Российского союза гидрогеологов и других организаций будут обсуждаться актуальные вопросы учета и использования питьевых и технических подземных вод, в том числе:
— о современном состоянии учета и использования подземных вод для хозяйственно-питьевого и технического водоснабжения;
— о восстановлении государственной сети наблюдательных скважин за состоянием подземных вод;
— о необходимости проведении Всероссийской паспортизации (инвентаризации) объектов добычи подземных вод;
— о ремонте, консервации или ликвидации бесхозных и бездействующих скважин и колодцев;
— о возможности передачи полномочий по подземным водам, добываемым одиночными скважинами и малыми водозаборами, субъектам Российской Федерации.
В проекте рекомендаций «круглого стола» предлагаются конкретные мероприятия, в том числе по внесению изменений в законодательство, направленные на улучшение состояния учета и использования питьевых и технических подземных вод.
Рекомендации
Проведя с участием членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, представителей Министерства природных ресурсов Российской Федерации и других федеральных органов исполнительной власти, исполнительных и законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, представителей научно-исследовательских учреждений, Российского союза гидрогеологов и других общественных организаций обсуждение актуальных проблем правового регулирования в области учета и использования подземных вод для хозяйственно-питьевого и технического водоснабжения, участники «круглого стола» отмечают следующее.
1. Подземные воды являются одним из специфических видов полезных ископаемых, важным ресурсом жизнеобеспечения и развитии экономики. Преимуществами использования подземных вод для питьевого и хозяйственного назначения являются высокая степень защищенности от атмосферного и наземного загрязнения, возможность создания надежной охраны водозаборов, в том числе и при чрезвычайных ситуациях, стабильность эксплуатационных запасов и качества воды в течение года и в многолетнем разрезе.
Подземные воды являются не только природным ресурсом, но и объектом охраны окружающей среды. Геологическое изучение и добыча подземных вод регулируется законодательством о недрах, охрана подземных водных объектов – законодательством о недрах, а также водным, природоохранным, санитарно-гигиеническим законодательством, между которыми имеются несоответствия. При этом законодательство о недрах не содержит определения «подземные воды», уравнивая их с другими полезными ископаемыми и не учитывая приоритет их охраны. В регулировании вопросов изучения, охраны и использования водных ресурсов принимают участие 36 федеральных ведомств, среди которых не определено одно головное, координирующее все вопросы для подземных вод.
В настоящее время подземные воды и объекты их добычи можно классифицировать следующим образом (табл.1)
Табл. 1.
| Питьевые воды | Брошенные скважины и накопители | Минеральные воды | Технические воды | |||
| Эксплуатируемые водозаборы | ||||||
| Крупные | Малые | Одиночные скважины | ||||
| Городские | Сельские | Артезианские | На 1-й вод. горизонт | |||
| ___ | Без документации | Без учета | Вред для окруж. среды | ___ | ||
Неопределённость правового статуса подземных вод является одной из причин имеющейся практики бессистемного, бесхозяйственного, нерационального их использования, приводящего к истощению, обмелению и загрязнению поверхностных водных объектов.
2. За период с 1992 г. по настоящее время многократно сокращены работы по контролю состояния подземных вод. Гидрогеологическая карта необходимого масштаба 1:200000 (в 1 см. – 2 км.) имеется всего на 1% территории страны, а соответствующая съемка проводится на площади по 15-17 тыс. кв. км/год, что составляет по 0,1% территории страны.
Число наблюдательных скважин за подземными водами на территории России снизилось с 20 тыс. до 2,5 тыс. Например, в Астраханской области из 400 скважин осталось только 8. Большинство наблюдательных скважин в результате приватизации земель оказались в частной собственности, либо собственности различных предприятий. Продолжение режимных наблюдений поручили новым владельцам скважин, обязав их ежегодно до 15 февраля сдавать отчеты за прошедший год. Однако новые владельцы ведут себя безответственно; используют скважины не по назначению, бросают их, загрязняют или самовольно ликвидируют, задерживают предоставление отчетов, либо не предоставляют.
Необходимо восстановить государственную сеть наблюдательных скважин за состоянием режима и ресурсов подземных вод в естественных и нарушенных условиях. Потерянную часть наблюдательной сети можно частично восстановить использованием новых скважин, пробуренных в ходе поисково-оценочных и съемочных работ за счет федерального бюджета и подлежащих ликвидации по окончании работ.
Следует повысить требовательность к новым владельцам наблюдательных скважин за нарушение порядка проведения наблюдений и сроков предоставления отчетности. Очевидно, следует ввести административную и уголовную ответственность за ненадлежащее содержание или разрушение наблюдательных скважин, аналогично ответственности за разрушение государственных геодезических знаков. Кроме того, необходимо законодательно ввести норму о государственном статусе наблюдательных скважин и беспрепятственном доступе к ним должностных лиц соответствующих органов исполнительной власти.
3. На территориях всех субъектов Российской Федерации действует система государственного мониторинга состояния недр (ГМСН), в рамках которой ведется учет скважин, эксплуатирующих подземные воды.
Однако почти половина эксплуатируемых водозаборов до сих пор не имеют необходимой документации (технических проектов, согласований, разрешений, лицензий). Это преимущественно малые кустовые водозаборы и одиночные скважины сельских поселений и садовых товариществ. Отсутствие документации связано с необоснованно сложными процедурами оформления и высокими затратами на экспертизы, как для разработки крупных месторождений полезных ископаемых. Сельские водоснабжающие организации ограничены жесткими тарифами для населения, основу которых составляют расходы на использование электроэнергии. Ремонтные работы (замена насоса, чистка скважин и др.) выполняются за счет разовых сборов с населения. Ни сельские жители, ни водоснабжающие организации, ни администрации местного самоуправления практически не имеют возможности оплатить выполнение отдельных дорогостоящих мероприятий условий пользования недрами. Штрафы, многократно превышающие доходы от добычи и реализации воды населению, ставят сельские водоснабжающие организации на грань банкротства; при этом вынужденная деятельность вне правового поля провоцирует их на дальнейшее несоблюдение законодательства.
Необходимо сокращение требований к объему технической документации и упрощение процедуры получения согласований, разрешений и лицензий для уже действующих малых водозаборов и одиночных скважин. Прежде всего, следует отменить обязательную экспертизу запасов для водозаборов с дебитом менее
100 м. куб./сутки, так как погрешность гидрогеологических расчетов часто превосходит указанный уровень. Необходимо также устранить дублирование согласования технических проектов большинства водозаборов, которые первично рассматриваются в процессе экспертизы запасов подземных вод.
Многие субъекты Российской Федерации выступают с инициативой передачи им полномочий по предоставлению права добычи подземных вод одиночными скважинами и малыми с дебитом менее 100 – 300 м. куб./сутки. Предоставление таких полномочий субъектам Российской Федерации можно считать обоснованным (исключая минеральные воды) лишь в случае сохранения за федеральным центром всей полноты полномочий по геологическому изучению, учету и контролю подземных вод.
4. Вне системы государственного учета после 1992 г. появились сотни тысяч бесхозных, брошенных, потерянных на местности, самовольно пробуренных и других скважин, являющихся источниками загрязнения окружающей среды. Такие скважины, как правило, нарушают гидроизоляцию между различными горизонтами подземных вод и приводят к засолению и загрязнению горизонтов питьевых вод. Тысячи неиспользуемых самоизливающихся скважин, с одной стороны, заболачивают прилегающие территории, засоряют почвы и другие компоненты природной среды, с другой стороны, приводят к нарушению режима подземных вод, истощению их запасов и дефициту водоснабжения расположенных вблизи населенных пунктов. Такие скважины необходимо срочно выявить и либо ликвидировать, либо поставить на крановый режим.
В районах прежней нефтедобычи (Башкортостана, Татарстана, Удмуртии и других регионов) ранее огромные объемы пресной воды из рек и озер использовали для закачки в нефтяные пласты, в результате чего подземные и поверхностные воды были загрязнены и возникла острая проблема обеспечения сельского населения пресной водой для питья, водопоя скота, полива огородов, обеспечения противопожарной безопасности и для других нужд. Очевидно, нефтяные компании, работавшие на указанных территориях, либо их правопреемники должны помочь в восстановлении хозяйственно-питьевого водоснабжения сельских поселений; либо пробурить глубокие артезианские скважины, либо провести водоводы от оставшихся источников питьевых вод.
На территории Российской Федерации имеется большое количество накопителей сточных вод и их осадков, куда сбрасывалась и сбрасывается вода с производственных предприятий. Это один из основных источников загрязнения подземных вод. В 1985 г. была проведена инвентаризация накопителей сточных вод с выявлением их количества, наличия покрытия, характеристикой сбросов. Однако разработанные мероприятия по их ликвидации и рекультивации земель так и не были реализованы.
В связи с изложенным, необходимо выявить все брошенные, потерянные на местности, самовольно пробуренные и другие скважины, а также накопители сточных вод на всей территории России, оценить их состояние, по результатам чего либо ликвидировать, либо поставить на учет, законсервировать или отремонтировать для дальнейшего использования. Должен быть разработан специальный механизм финансирования таких работ, которым часть затрат возложить на собственников, пользователей, а также правопреемников прежних пользователей таких скважин и накопителей сточных вод.
Оценка защищенности подземных вод от загрязнения с поверхности на участках водозаборов является гидрогеологической задачей, которая решается исходя из миграции загрязняющих веществ в фильтрационном потоке и параметров геологических слоев. При экспертизе защищенности подземных вод участие Роспотребнадзора является излишним; их привлечение необходимо лишь при определении возможности использования подземных вод для подачи населению после водоподготовки.
5. В соответствии со статьей 19 Закона Российской Федерации «О недрах» «собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков имеют право, по своему усмотрению, в их границах осуществлять . . . устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.».
5.1. В большинстве субъектов Российской Федерации такой порядок строительства бытовых колодцев и скважин не установлен и, соответственно, учет и контроль подобных колодцев и скважин – отсутствует. Выборочная проверка в отдельных субъектах Российской Федерации показала, что на территории одного административного района находится до 1,5 тысяч таких скважин, а на территории одного субъекта Российской Федерации от 30 тыс. до 70-ти тыс. скважин. В Московской и Ленинградской областях счет идет на сотни тысяч скважин. Каждая такая скважина забирает не более 100 м. куб./сутки, но их суммарный объем сопоставим с объемами официальных водозаборов. При этом суммарные потребности владельцев садовых и дачных участков могут превышать ограниченные запасы подземных вод, что приводит к конфликтным ситуациям между водопотребителями.
Для организации учета в данной сфере необходимо провести паспортизацию (инвентаризацию) по единой форме всех источников подземных вод (скважин, колодцев, родников) на всей территории страны и создать общую базу данных по административным районам, субъектам Российской Федерации, федеральным округам и России в целом.
При составлении базы данных источников подземных вод можно использовать информацию граждан и организаций о местонахождении искомых объектов с использованием сети Интернет, электронной почты и других средств.
5.2. При отсутствии качественной питьевой воды на первом водоносном горизонте владельцы, собственники и арендаторы земельных участков привлекают те или иные организации для бурения и устройства скважин на более глубокие водоносные горизонты, формально нарушая требования статьи 19 Закона Российской Федерации «О недрах». Если раньше бурение скважин на воду в Московском регионе выполняли всего 4 специализированные организации, то сегодня бурят около 400 малых предприятий, в том числе из бывших союзных республик. Если такое бурение и устройство осуществляли профессиональные организации, обладающие необходимой техникой и технологиями, то по результатам обследования скважин их можно легализовать с оформлением соответствующей документации; в противном случае - ликвидировать.
Для предотвращения бесконтрольного самовольного бурения на воду ниже первого водоносного горизонта следует ввести обязательную аттестацию буровых организаций на соответствующий вид деятельности, а также привлекать владельцев, собственников земельных участков и нанимаемых ими бурильщиков к ответственности, предусмотренной Кодексом Российской Федерации об административной ответственности как «за незаконное пользование недрами».
5.3. Разрешение добычи «по своему усмотрению для своих нужд» позволяет крупным землевладельцам, собственникам и арендаторам осуществлять добычу подземных вод без лицензий в промышленных масштабах. Такое пользование «для своих нужд» способно нанести существенный ущерб для окружающей среды, в том числе за пределами принадлежащих им земельных участков. Понятие «свои нужды» законодательством не раскрыто, отсутствуют количественные ограничения объемов добычи подземных вод и общераспространенных полезных ископаемых без лицензий (например, в расчете на одно хозяйство, 1-го человека и на единицу площади земельного участка или на основании других критериев).
5.4. Разрешение добычи подземных вод для собственников, владельцев и арендаторов земельных участков не имеет конкретизации относительно категорий пользователей; граждан, физических лиц, юридических лиц, органов власти и подчиненных им организаций и т.д., что приводит к произвольному толкованию прав пользования недрами и возможных объемов добычи указанными выше категориями пользователей.
6. Одной из важнейших государственных задач является обеспечение городов и других населенных пунктов защищенными от загрязнения резервными (подземными) источниками водоснабжения на период чрезвычайных ситуаций, аналогичных летней засухе 2010 – 2012 гг. в европейской части России и катастрофическому наводнению в августе 2013 г. на Дальнем Востоке.
Для решения задачи защищенного водоснабжения населения на период чрезвычайных ситуаций необходим, прежде всего, учет всех потенциальных источников водоснабжения, единый механизм взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления с владельцами скважин и колодцев, а также создание резервных источников водоснабжения.
Учет ресурсов и запасов подземных вод на территориях каждого субъекта Российской Федерации целесообразно вести на основе постоянно действующих гидрогеологических моделей (ПДМ), которые позволяют автоматически учитывать взаимное влияние всех зарегистрированных скважин, а также выявлять нелегальный водоотбор на территории. Уже накоплен богатый опыт создания и эксплуатации ПДМ на территории Центрального Федерального округа. Для оперативного мониторинга и управления ресурсами и запасами подземных вод необходимо создание Центров ПДМ в каждом Федеральном округе.
7. Решение накопившихся проблем использования подземных вод для питьевого и технического водоснабжения сдерживается также и рядом коллизий федерального законодательства, в том числе:
7.1. В статье 9 Закона Российской Федерации «О недрах» среди пользователей недр не указаны физические лица и граждане Российской Федерации, фактически являющиеся пользователями недр при добыче подземных вод и общераспространенных полезных ископаемых на принадлежащих им земельных участках;
7.2. В статье 23.2 Закона Российской Федерации «О недрах» предусмотрено согласование технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых с комиссией Роснедра при участии представителей Ростехнадзора и Росприроднадзора. Данное требование для технических проектов большинства водозаборов является избыточным, так как технические проекты водозаборов уже рассматриваются в процессе экспертизы запасов подземных вод в Государственной комиссии по запасам полезных ископаемых.
7.3. Подпунктом 5 пункта 2 статьи 5 Водного кодекса Российской Федерации родники и гейзеры ошибочно отнесены к поверхностным водным объектам, что создает возможность считать подземные воды собственностью лиц, которым принадлежат земельные участки с выходами подземных источников;
7.4. В соответствии с действующей редакцией пункта 2 статьи 59 Водного кодекса Российской Федерации на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются или могут быть использованы для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, не допускается размещать места захоронений отходов производства и потребления, кладбища, скотомогильники и иные объекты, оказывающие негативное воздействие на состояние подземных вод. Однако к таким площадям формально можно отнести неограниченные участки территории Российской Федерации, что приводит к произвольному принятию решений и высоким коррупционным рискам.
8. Нерациональное использование подземных вод, недостаточное гидрогеологическое обоснование выдачи лицензий на разведку и добычу подземных вод связано с отсутствием государственного учета прогнозных ресурсов подземных вод, оценка которых предусмотрена действующей Классификацией запасов и прогнозных ресурсов питьевых, технических и минеральных вод. В настоящее время уже проводятся работы по оценке прогнозных ресурсов названных типов вод при составлении цифровых карт отдельных артезианских бассейнов, гидрогеологической съемке масштабов 1:200000 – 1:1000000, однако апробация их и постановка на учет не проводятся из-за отсутствия соответствующего Положения.
9. Водоносные горизонты можно эффективно использовать не только для добычи подземных вод, но и для решения проблем теплообмена, особенно на территориях крупных городов, накапливая в разных водоносных горизонтах запасы теплой и холодной воды. В летний период холодные подземные воды целесообразно использовать в системах централизованного кондиционирования воздуха в производственных и общественных зданиях, а в зимний период теплая вода может быть использована в системе отопления.
10. Запасы подземных вод, пригодных для хозяйственно-питьевого водоснабжения, постоянно сокращаются, в связи с чем необходимо вести работу по искусственному восполнению запасов подземных вод.
Подчеркивая исключительную важность подземных питьевых вод как основы защищенного и гарантированного обеспечения населения, сельского хозяйства и промышленности питьевыми водами, обеспечения национальной безопасности, участники «круглого стола» рекомендуют:
Правительству Российской Федерации:
1. Рассмотреть вопросы:
1.1. О состоянии геологического изучения, учета, мониторинга, использования и охраны питьевых, технических и минеральных подземных вод.
1.2. О восстановлении до оптимальных размеров государственной сети наблюдательных скважин за состоянием подземных вод и обеспечении ее функционирования независимо от форм собственности и видов пользования соответствующих земельных участков и расположенных на них наблюдательных скважин.
1.3. О проведении в ближайшие годы Всероссийской паспортизации (инвентаризации) всех объектов добычи питьевых подземных вод, включая скважины, в том числе самоизливающиеся, колодцы, родники, а также накопители сточных вод и их осадков с созданием единой базы данных по административным районам, субъектам Российской Федерации, федеральным округам и территории Российской Федерации в целом.
1.4. О порядке, сроках и финансировании мероприятий по выявлению, обследованию, ремонту, консервации или ликвидации бесхозных и потерянных на местности и других скважин, а также накопителей сточных вод.
2. Включить в план законопроектных работ на 2014 год разработку проекта федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации
«О недрах» и в другие федеральные законы, предусматривающие:
4.1. Повышение статуса подземных вод, как стратегического источника водоснабжения, подлежащего охране от истощения и загрязнения, в том числе – путем резервирования земельных участков на территории важных месторождений питьевых и минеральных вод.
4.2. Совместное распоряжение подземными водами федеральным органом управления государственным фондом недр, его территориальными подразделениями и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации с сохранением единой федеральной системы геологического изучения, экспертизы, учета и контроля состояния подземных вод.
4.3. Упрощенный порядок подготовки, согласования и выдачи разрешительной документации (технических проектов, разрешений, лицензий) по всем действующим водозаборам, включая малые водозаборы и одиночные скважины, в том числе отмену обязательной экспертизы запасов для водозаборов производительностью менее 100 м. куб./сутки, а также отмену обязательности согласования всех технических проектов, изменений (дополнений) к ним с комиссией Роснедра при участии представителей Ростехнадзора и Росприроднадзора;
4.4. Уточнение понятия «пользователь недр» и понятия «собственник, владелец, арендатор земельного участка» в отношении пользования недрами без лицензии для физических лиц, граждан, юридических лиц, органов власти и подчиненных им коммунальных и иных предприятий;
4.5. Уточнение понятия «добычи для своих нужд» с указанием количественных ограничений для подземных вод и общераспространенных полезных ископаемых;
4.6. Изменение правового статуса родников и гейзеров путем отнесения их к объектам подземных вод;
4.7. Установление правового статуса наблюдательных скважин как государственной сети мониторинга недр, подлежащей охране, аналогично статусу государственных геодезических знаков, а также обеспечение доступа к скважинам уполномоченных представителей органов исполнительной власти;
4.8. Установление административной ответственности за невыполнение требований по ведению наблюдений состояния подземных вод и представлению отчетности, и уголовной ответственности за нецелевое использование, загрязнение и разрушение наблюдательных скважин.
4.9. Установление закрытого перечня объектов (места накопления и захоронения отходов, кладбища, скотомогильники, нефтебазы и перевалочные терминалы), которые запрещено размещать на участках водосборных площадей подземных вод, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.
4.10. Объявление временной амнистии для оформления технической документации и правоустанавливающих документов на все эксплуатируемые водозаборы и одиночные скважины, подлежащие лицензированию.
Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации:
5. Рассмотреть вопросы о необходимости разработки и принятия нормативных правовых актов:
5.1. Об апробации и постановке на учет прогнозных ресурсов подземных питьевых вод;
5.2. О порядке учета и использования подземных питьевых вод на земельных участках, находящихся в собственности, владении и пользовании физических лиц, граждан и юридических лиц;
5.3. О содержании и форме паспорта (в бумажном и электронном виде) источников питьевых подземных вод и водозаборов, накопителей сточных вод и их осадков, и порядке их представления и учета по территориям населенных пунктов, административных районов, субъектов Российской Федерации, федеральным округам и Российской Федерации.
Федеральному агентству по недропользованию:
6. Рассмотреть вопросы:
6.1. О расширении сети наблюдательных скважин путем включения в нее скважин, пробуренных в ходе поисково-оценочных и съемочных работ за счет федерального бюджета, подлежащих ликвидации по их окончании.
6.2. О создании в каждом федеральном округе Центров постоянного гидрогеологического моделирования (Центров ПДМ) для целей оперативного учета запасов подземных вод и прогнозирования использования ресурсов подземных вод.
7. Разработать план мероприятий и провести работу по выявлению всех водозаборов подземных вод, подлежащих лицензированию, а также организовать обеспечение их необходимой геологической документацией, восстановление технической документации, получение необходимых согласований и оформление лицензий на право пользования недрами.
Органам законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации:
8. Организовать и провести на своей территории инвентаризацию (паспортизацию) объектов добычи подземных вод, включая скважины, колодцы, родники, а также накопители сточных вод, с созданием единой базы данных по территориям населенных пунктов, административным районам субъекту Российской Федерации.
9. Разработать программу обследования, ликвидации, консервации или ремонта и дальнейшего использования брошенных, бесхозных и потерянных на местности и других скважин, в том числе самоизливающихся, а также накопителей сточных вод и их осадков, и приступить к ее реализации.
10. Разработать схемы резервного питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения с использованием имеющихся скважин и колодцев для добычи подземных вод, а также программы создания новых резервных скважин и водозаборов на случаи стихийных бедствий;
11. Совместно с территориальным органом МЧС изыскать средства на финансирование разведочных работ с оценкой запасов по высоким категориям месторождений питьевых подземных вод для резервного водоснабжения, а также разработать схемы с использованием имеющихся скважин и колодцев.
Нефтегазодобывающим, горнодобывающим компаниям, другим промышленным и сельскохозяйственным предприятиям:
12. Включить в планы на 2014 и последующий годы по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности мероприятия по выявлению, обследованию, ремонту, консервации или ликвидации бесхозных нефтяных и иных скважин и колодцев, накопителей сточных вод, способствующих нарушению естественного режима и загрязнению питьевых подземных вод.
13. Изыскать резервы и оказать материально-техническое или финансовое содействие органам местного самоуправления в районах прежней нефтедобычи для решения проблемы хозяйственно-питьевого водоснабжения сельского населения.
Федеральному Собранию Российской Федерации:
14. Проекты федеральных законов, регламентирующие геологическое изучение и охрану подземных вод, их учет и рациональное использование, считать приоритетными и рассматривать в первоочередном порядке.