Рекомендации
26 ноября 2012 года
Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера совместно с Комитетом Совета Федерации по обороне и безопасности провел заседание «круглого стола» на тему «Проблемы финансового обеспечения содержания имущества военных городков после его передачи в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
Участники «круглого стола» обсудили вопросы, возникающие при реализации Федерального закона от 8 декабря 2011 года № 423-ФЗ «О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в том числе:
практику безвозмездной передачи военного недвижимого имущества (в том числе земельных участков) в собственность субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность, в частности: какое имущество передается, кто инициирует передачу, состояние передаваемого имущества, для каких целей оно используется после передачи;
проблемы, возникающие при передаче и после передачи такого имущества, а именно: финансовое обеспечение передачи имущества и его содержания после передачи (какие дополнительные расходы возникают, их размер, источники покрытия), неурегулированность либо коллизионность регулирования отношений (земельных, социальных, жилищных, в сфере ЖКХ) в ходе передачи и использования имущества, применяемые механизмы разрешения спорных вопросов;
предложения по совершенствованию порядка передачи военного недвижимого имущества: развитие нормативного регулирования, в том числе целесообразность внесения поправок в федеральное законодательство, принятия подзаконных актов, использование дополнительных организационных и финансовых механизмов для обеспечения эффективности процесса передачи.
История создания военных городков имеет вековые корни и уходит в первую половину X века. Их задачей еще на Руси являлось обеспечение обороноспособности и безопасности государства. С распадом СССР и переходом экономики Российской Федерации на рыночные отношения появилось множество проблем в Вооруженных Силах. Особенно остро это ощущалось в 90-е годы. Реформирование армии проводилось с одновременным сокращением численности личного состава, техники и вооружения. В результате многие военные городки потеряли свое сущностное предназначение - расквартирование войск.
Незаинтересованность «силовых» ведомств в поддержании социальной инфраструктуры военных городков впервые в истории военного строительства России привела к их массовой передаче в ведение местных органов власти.
Передача имущества военных городков в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований началась в 1995-1996 годах. Тогда же были приняты нормативные правовые акты, регулирующие процесс передачи, в том числе Указ Президента Российской Федерации от 25 ноября 1996 года № 1592 «О мерах по обеспечению военного строительства в Российской Федерации», которым Правительству Российской Федерации поручалось первоначально до 1 января 2001 года, а затем — до 2005 года передать объекты социальной инфраструктуры Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований (за исключением объектов социальной инфраструктуры закрытых военных городков, не имеющих органов местного самоуправления), находящиеся в федеральной собственности, в собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность. При этом расходы на осуществление указанных мероприятий предлагалось учитывать, начиная с 1999 года, при расчете сумм финансовой помощи регионам из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Однако этого финансирования было явно недостаточно и вопрос о нехватке объемов финансирования передаваемых объектов поднимался еще тогда. Зачастую именно в связи с недостаточным финансированием жилищно-коммунального хозяйства органы исполнительной власти субъектов Федерации и муниципальных образований не были заинтересованы в принятии на свой баланс имущества высвобождаемых военных городков. В результате этого оно приходило в негодность. Это отмечалось, в частности, в Постановлении Государственной Думы от 27 января 1999 года N 3580-II ГД[1].
Позже, при реформировании Вооруженных Сил Российской Федерации и формированию их нового облика, статус военных городков сохранят только 3 % от существовавшего количества. Процесс передачи военных городков затянулся на долгие годы и стал одним из проблемных в ходе военной реформы не только в экономическом, но и в социальном плане.
В настоящее время передача военных городков регулируется Федеральным законом от 8 декабря 2011 года № 423-ФЗ «О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 423-ФЗ).
Этим Федеральным законом предусматривается специальный порядок безвозмездной передачи в муниципальную собственность и собственность субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга: зданий, сооружений, объектов, строительство которых не завершено (за исключением тех, которые необходимы для обеспечения полномочий в области обороны страны и безопасности государства); земельных участков, находящихся в границах военных городков (за исключением закрытых военных городков); жилых помещений Вооруженных Сил Российской Федерации, войск, воинских формирований и организаций в границах земельных участков, используемых для обеспечения функций в области обороны страны и безопасности государства, занятых объектами (в том числе, строительство которых не завершено), в которых они расположены.
По информации Министерства регионального развития Российской Федерации на сегодняшний день в военных городках Минобороны России находятся: 12 861 жилой дом, общей площадью 26,8 млн. кв.м, 3 963 котельных, 7 430 объектов водоснабжения и водоотведения, 1 855 электроустановок, 12,7 тыс. км теплотрасс, 4,6 тыс. км сетей горячего водоснабжения, 13,4 тыс. км сетей холодного водоснабжения, 9 тыс. км сетей водоотведения, 16,6 тыс. км воздушных и 30,3 тыс. км кабельных сетей электропередачи.
В срок до 15 декабря 2012 года Минобороны России должно закончить инвентаризацию передаваемых объектов. По информации Минобороны России во всех субъектах Российской Федерации сформированы рабочие группы по разработке детальных перечней передаваемых объектов недвижимости, в том числе земельных участков, и планов-графиков их передачи с участием представителей Минобороны России, органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления. По итогам деятельности этих рабочих групп, как следует из сообщения Минрегиона России, органы местного самоуправления отказываются принимать около 70% военных городков в связи с тем, что объекты недвижимого имущества, расположенные на их территории, находятся в крайне неудовлетворительном техническом состоянии, а для их восстановления, эксплуатации либо консервации или сноса требуются значительные финансовые средства.
За 2012 год Минобороны России изданы приказы о передаче в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: 92 военных городков полностью, включая земельные участки; 13 956 квартир, 336 жилых домов, 1996 объектов жилищно-коммунального хозяйства и инженерных коммуникаций, 45 котельных, 32 детских сада, 43 домов офицеров, 196 земельных участков, общей площадью 10 тыс. гектаров, 1880 иных объектов, не подлежащих обязательной передаче (спортивные объекты, склады и т.д.).
Вместе с тем практика применения и анализ норм Федерального закона № 423-ФЗ выявили ряд следующих серьезных проблем, которые были отмечены участниками «круглого стола».
1. Проблема принудительного наделения собственностью. Принятие федеральным органом решения передавать имущество в одностороннем порядке, не требующем никакого согласования либо другого взаимодействия с органом местного самоуправления или субъекта Российской Федерации – городов федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга, а также направление такого решения в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в качестве необходимого и достаточного основания как для прекращения права федеральной собственности, так и одновременно возникновения прав собственности у муниципальных образований или у городов федерального значения, нарушает самостоятельность муниципальных образований, в том числе бюджетную, на что неоднократно в своих решениях указывал Конституционный Суд Российской Федерации (например, в Определении от 4 декабря 2007 года № 828-О-П сказано, «что процесс безвозмездной передачи в муниципальную собственность имущества, находящегося в федеральной собственности предполагает необходимость учета финансово-экономических интересов муниципального образования и его фактической заинтересованности в соответствующем имуществе государственной собственности для решения вопросов местного значения»).
2. Проблема отсутствия надлежащего финансирования вновь возникающих значительных дополнительных расходов муниципальных образований. Возникающие в силу принятых органом государственной власти решений дополнительные расходы муниципальных образований никак не компенсируются, а принимаемое муниципальными образованиями имущество требует серьезного финансирования. При этом не только по содержанию, эксплуатации недвижимого имущества, или, например, сносу недостроенных объектов, по не выполненным федеральными органами установлению границ земельных участков и проведению кадастрового учета.
Вместе с тем, Министерство обороны уже второй год вправе вносить изменения в бюджетную роспись в связи с перераспределением бюджетных ассигнований, предусмотренных Министерству обороны России на содержание военных городков, не имеющих перспектив применения для федеральных нужд, при принятии решений о передаче указанного имущества в собственность субъектов Федерации и муниципальных образований. Соответствующие положения содержатся в федеральных законах от 30 ноября 2011 года № 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» и от 03 декабря 2012 года № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» (пункт 9 части 2 статьи 24).
Однако, как следует из информации Минфина России, ни в 2011 году, ни в 2012 году соответствующих предложений из Министерства обороны не поступало.
Министерством обороны России во исполнение поручений Правительства Российской Федерации утверждена 2 июля 2012 года, но только на 2012 год, Методика расчета объема межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации в связи с передачей в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований имущества военных городков, не имеющих перспектив применения для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации. Однако, по мнению специалистов, формула расчета выделяемых трансфертов требует доработки, поскольку определяемый с ее помощью размер трансфертов не покрывает возникающих расходов муниципалитетов. Требуется и продление сроков действия указанной Методики.
3. Проблема невозможности оперативного распоряжения полученным имуществом. У высвобождаемых объектов, в том числе земельных участков под этими объектами, как правило, нет технических и правоустанавливающих документов, а без надлежащего их оформления муниципальные образования не могут распорядиться фактически уже муниципальным имуществом (отдать земельный участок по застройку, сдать имущество в аренду и т.д.).
4. Невозможность передачи высвобождаемого имущества муниципальным районам. Согласно положениям Федерального закона № 423-ФЗ военное недвижимое имущество безвозмездно передается в муниципальную собственность только поселений и городских округов, на территориях которых оно расположено, либо в собственность двух субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Муниципальные районы в этом списке отсутствуют. Однако военные городки зачастую расположены на межселенных землях, а не на землях поселений и городских округов. Особенно это актуально для районов Сибири, Забайкалья и Дальнего Востока страны.
23 октября 2012 года Государственной Думой в первом чтении принят проект федерального закона № 34601-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в котором этот пробел восполняется. Некоторыми участниками «круглого стола» было предложено проработать вопрос о распространении действия Федерального закона № 423-ФЗ на все субъекты Российской Федерации, а не только на города федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Однако такой подход представляется спорным, поскольку включение городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в этот закон вызвано исключительно особенностями организации местного самоуправления в этих субъектах Российской Федерации, предусматривающими, в том числе, право этих субъектов Российской Федерации своими законами определять состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований.
5. Проблема финансирования капительного ремонта жилых помещений, сноса аварийных жилых домов. При передаче объектов, в которых расположены жилые помещения войск, воинских формирований, возникают проблемы финансирования мероприятий по их капитальному ремонту или сносу. Особенно это актуально для многоквартирных домов, признанных в установленном порядке аварийными, и переселении из них граждан в иные жилые помещения.
Участниками заседания «круглого стола» было высказано мнение, что капитальный ремонт переданных многоквартирных домов должен осуществляться за счет средств федерального бюджета. Что касается сноса аварийного жилищного фонда и переселения граждан, то эта проблема, по мнению участников «круглого стола», может быть решена либо за счет средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, но только при соответствующем закреплении в действующем законодательстве особенностей включения аварийного жилищного фонда военных городков в региональные программы переселения граждан после 1 января 2013 года и предоставления финансовой поддержки указанного Фонда на эти цели. Либо полностью за счет средств федерального бюджета без участия региональных и местных бюджетов.
6. Проблема отсутствия планирования в передаче имущества. В настоящее время перечни имущества, предлагаемые к передаче, содержат неполную и (или) противоречивую информацию (например, в Забайкальском крае предлагается к передаче 139 военных городков, а объекты, планируемые к передаче, указаны только в 14 военных городках; в Калининградской области в перечне обозначены только населенные пункты, а перечня объектов нет). Не указаны и сроки, даже примерные, передачи имущества. Такой подход не позволяет муниципальным образованиям надлежащим образом подготовиться к приему объектов, запланировать даже минимальное финансирование необходимых мероприятий. Не редки случаи растянутой во времени передачи объектов частями.
7. Проблема наличия кредиторской задолженности за потребленные ресурсы. Как правило, в переданных военных городках имеется кредиторская задолженность воинских частей за поставленную электрическую, тепловую энергию. Помимо этого, в отдельных случаях существуют разные тарифы в действующей системе Министерства обороны и определенные региональными органами регулирования. Механизм погашения такой задолженности отсутствует и она также тяжким бременем ложится на муниципальные образования.
8. Проблема отсутствия необходимых для эксплуатации объектов документов. Повсеместно встречаются случаи передачи, например, объектов энергоснабжения без предоставления паспорта готовности к отопительному сезону, а также без финансового сопровождения передачи объектов тепловой инфраструктуры в период отопительного сезона, объектов недвижимости — без технической документации.
9. Проблема сохранности подлежащего передаче имущества. Участились случаи, когда на высвобождаемых объектах отсутствует охрана, в связи с чем имуществу военных городков наносится существенный ущерб.
Обсудив изложенные проблемы, участники «круглого стола» считают возможным рекомендовать:
Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации:
- поручить Комитету Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера совместно с Комитетом Совета Федерации по обороне и безопасности продолжить осуществление мониторинга правоприменительной практики передачи недвижимого имущества военных городков.
Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:
ускорить рассмотрение проекта федерального закона № 34601-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в части установления возможности передачи военного недвижимого имущества в собственность муниципальных районов.
Правительству Российской Федерации:
рассмотреть вопрос о подготовке законопроектов и (или) принятии подзаконных актов в части установления:
а) обязательной компенсации возникающих у муниципальных образований расходов в связи с действующим на сегодня порядком принятия военного недвижимого имущества как, нарушающего самостоятельность, в том числе бюджетную, муниципальных образований;
б) либо особенностей включения аварийного жилищного фонда военных городков в соответствующие региональные программы переселения граждан после 1 января 2013 года и предоставления финансовой поддержки Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства на эти цели, либо осуществления этих мероприятий полностью за счет средств федерального бюджета без участия региональных и местных бюджетов, путем, например, принятия целевой федеральной программы по приведению объектов жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы военных городков в надлежащее техническое состояние;
в) обязанности передачи военного недвижимого имущества с надлежаще оформленными техническими и правоустанавливающими документами на высвобождаемые объекты, в том числе земельные участки под этими объектами;
в) специальных (продленных) сроков приватизации жилых помещений для некоторых категорий граждан, а именно военнослужащих и членов их семей;
г) механизма реструктуризации кредиторской задолженности за счет средств бюджета Российской Федерации и поэтапное повышение тарифов до уровня экономически обоснованных в течение нескольких периодов регулирования 2012-2014 годов с компенсаций выпадающих доходов за счет средств бюджета Российской Федерации;
д) запрета на продажу Министерством обороны России имущественных комплексов по частям, а также объектов, необходимых для реализации органами местного самоуправления полномочий в социальной сфере.
Министерству обороны Российской Федерации:
а) передавать высвобождаемое военное имущество в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность исключительно в состоянии, пригодном к эксплуатации, с финансовыми ресурсами на их текущее содержание;
б) уточнить совместно с Минфином России Методику расчета объема межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации в связи с передачей в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований имущества военных городков, не имеющих перспектив применения для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации на 2012год, - исключив из нее понижающий коэффициент, и продлить действие Методики на 2013-2015 годы:
в) увеличить расходы на текущую деятельность учреждений детского дошкольного образования, на проведение капитального ремонта и на приведение зданий в состояние, соответствующее установленным требованиям;
г) направить субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям перечни объектов недвижимого имущества высвобождаемых военных городков, предлагаемых к передаче, с указанием запланированных сроков такой передачи и объемов финансирования;
д) соблюдать сроки, установленные для принятия решения о безвозмездной передаче военного недвижимого имущества из федеральной собственности, в случае, если указанная передача уже согласована с принимающей стороной;
е) осуществлять обязательную передачу движимого имущества, необходимого для дальнейшей целевой эксплуатации переданного имущества социального назначения (например, имущества детских образовательных учреждений, и др);
ж) оперативно вносить при необходимости изменения в ранее принятые решения о безвозмездной передаче военного недвижимого имущества.
Генеральной прокуратуре Российской Федерации:
продолжить осуществление комплекса надзорных мероприятий по реализации органами военного управления законодательства Российской Федерации в сфере содержания имущества военных городков, не имеющих перспектив применения для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации.
Счетной палате Российской Федерации:
предусмотреть контрольные мероприятия, направленные на проверку эффективности использования и перераспределения бюджетных ассигнований, предусмотренных уполномоченным федеральным органам исполнительной власти в сфере управления и распоряжения имуществом Вооруженных Сил Российской Федерации на содержание имущества военных городков, не имеющих перспектив применения для федеральных нужд, при принятии решений о передаче указанного имущества в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
[1] Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 27 января 1999 г. N 3580-II ГД «Об использовании военных городков Министерства обороны Российской Федерации, передаваемых в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность в связи с сокращением Вооруженных Сил Российской Федерации».