Проведя с участием членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, представителей федеральных органов исполнительной власти, исполнительных и законодательных (представительных)
органов власти субъектов Российской Федерации, представителей нефтегазодобывающих компаний, научно-исследовательских учреждений
и общественных организаций обсуждение актуальных проблем правового регулирования в области рекультивации земель, загрязненных нефтесодержащими отходами, в Российской Федерации, участники «круглого стола» отмечают следующее.
Одной из самых острых экологических проблем Российской Федерации является загрязнение почв нефтесодержащими отходами (нефтью
и нефтепродуктами), многие из которых являются высокотоксичными канцерогенами, создающими реальную угрозу здоровью человека
и приводящими к следующим негативным экологическим последствиям:
— нарушение экологического равновесия в почвенном биоценозе
с изменением морфологических, физико-химических и химических характеристик почвенных горизонтов;
— деградация растительного покрова; изменение структуры почвы, уменьшение ее аэрируемости и дренажа;
— выведение земель из сельскохозяйственного оборота вследствие снижения их продуктивности; способность почв аккумулировать
и закреплять токсические вещества и пр.
Ситуация осложняется отсутствием достоверных данных о точном количестве таких участков земли и степени их загрязненения нефтесодержащими отходами, что резко снижает эффективность применения методов программно-целевого планирования.
Основными потенциальными источниками загрязнения окружающей среды нефтесодержащими отходами являются нефтяные скважины, промысловые и магистральные нефтепроводы, нефтеперерабатывающие предприятия, нефтехранилища (нефтебазы), железнодорожный и водный транспорт, перевозящий нефтепродукты. Значительные загрязнения почвы
и недр нефтепродуктами наблюдаются в местах дислокации военных частей, где объекты хранения горюче-смазочных материалов находятся в ветхом
и аварийном состоянии. Остатки и потери добычи, транспортировки
и хранения нефти, а также отходы производства нефтепродуктов в виде нефтешламов накапливаются в специальных отстойных прудах, амбарах
и емкостях, часть из которых своевременно не перерабатывается
и становится дополнительным источником загрязнения окружающей среды.
В настоящее время порядок предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов регламентируется постановлениями Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2002 года № 240 «О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации» и от 21 августа
2000 года № 613 «О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов». Кроме того, имеется значительное количество действующих нормативно-правовых документов различных министерств и ведомств в заявленной области.
Недостаточно эффективно реализуется законодательная норма, касающаяся полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в части разработки и принятия региональных нормативов «допустимого остаточного содержания нефти и продуктов ее трансформации в почвах» (ДОСНП) как главного критерия качества выполненных рекультивационных работ. В Российской Федерации только четыре субъекта Российской Федерации в достаточной мере реализовали вышеуказанные полномочия: Ханты-Мансийский автономный округ, Республика Коми, Республика Татарстан и Ставропольский край.
Отсутствие утвержденных нормативов ДОСНП не позволяет однозначно выявлять нефтезагрязненные участки и оценить размеры причиненного вреда, затрудняет проектирование и проведение работ по рекультивации нефтезагрязненных территорий, а также приемку земельных участков после проведения рекультивации. Отсутствие ДОСНП не позволяет также прогнозировать возможные негативные экологические воздействия при принятии решений о строительстве новых нефтепромысловых объектов и планировать мероприятия по минимизации последствий возможных аварийных ситуаций.
Рекультивация нарушенных и загрязненных в результате хозяйственной деятельности земель является заключительным этапом производственных процессов поисков, разведки, обустройства и разработки нефтегазовых месторождений. От эффективности рекультивации нарушенных и загрязненных земель зависит не только эффективность дальнейшего использования земель, но и частично эффективность процесса разработки месторождений. В соответствии с действующим законодательством контроль рекультивации земельных участков осуществляется только при приемке выполненных рекультивационных работ. При этом основным критерием качества восстановленных земель является соответствие фактического состояния рекультивированных земель проектным решениям, утвержденным самим же землепользователем
без согласования с государственными органами исполнительной власти.
Решение проблемы рекультивации земель, загрязненных нефтесодержащими отходами, сдерживается из‑за отсутствия научно-обоснованных и законодательно утвержденных предельно-допустимых концентраций нефти и ее компонентов в почвах, методологии рекультивации нефтезагрязненных земель и обезвреживания нефтешламов, что допускает их произвольное и зачастую субъективное нормирование. Кроме того, действующие требования к качеству рекультивированных земель
не нормируют состояние важных характеристик восстанавливаемых биогеоценозов (биологическую активность и токсичность почв, состояние почвенных микробиоценоза и фауны и пр.), и не включают в себя критерии оценки восстановления исходных биотопических условий.
Сложившуюся ситуацию усугубляет отсутствие полной и достоверной информации о современных отечественных и зарубежных технологиях
для очистки нефтезагрязненных почв, необходимой для эффективного взаимодействие органов государственной власти всех уровней, органов местного самоуправления, разработчиков и владельцев технологий для объединения преимуществ рыночного и административного подхода в целях решения накопленных проблем.
Необходимо отметить, что в соответстующих нормативных правовых актах Российской Федерации не учитываются требования ряда международных конвенций, ратифицированных Российской Федерацией
и предусматривающих при реализации крупных инфраструктурных проектов в нефтяной промышленности применение экосистемного подхода, конечной целью которого является не восстановление структурных характеристик природных объектов, а восстановление ведущих природных функций, таких как энергетический баланс, биогеохимический цикл, гидрологические характеристики, поддержание местообитаний биологических видов
и устойчивость ландшафтов и др.
Несмотря на остроту проблемы, многие вопросы оценки воздействия нефтяного загрязнения на почвенный покров, до сих пор остаются нерешенными и не учтены в мероприятиях таких документов стратегического и программно-целевого планирования Российской Федерации, как План действий по реализации «Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года» (утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2012 г. № 2423-р) и государственная программа Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012–2020 годы» (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 г. № 2552-р), а также в разработанных Минприроды России проекте государственной программы Российской Федерации «Воспроизводство и использования природных ресурсов» и концепции федеральной целевой программы «Экологическая безопасность России
(на 2013–2020 гг.)».
В настоящее время в России реализуется проект ПРООН/ГЭФ-Минприроды России 00077026 «Задачи сохранения биоразнообразия
в политике и программах развития энергетического сектора России», основной задачей которого является внедрение принципов сохранения биоразнообразия в политику развития российского энергетического сектора
и в деятельность энергодобывающих компаний посредством экспериментальных мероприятий на шести демонстрационных территориях (Ненецкий автономный округ, Республика Саха (Якутия), Астраханская область (Северный Каспий), Сахалинская область, Республика Хакасия, Кемеровская область). Представляется целесообразным включить
в мероприятия Проекта разработку для демонстрационных территорий ряд документов, регламентирующих нормирование характеристик нефтезагрязненных земель и внедрение экосистемного подхода при рекультивации загрязненных нефтью и нефтепродуктами земель, в целях
их последующего тиражирования на территории Российской Федерации.
Кроме очевидного загрязнения нефтепродуктами поверхности земли необходимо учитывать загрязнения недр, прежде всего, подземных пресных вод, которые загрязнены солеными водами вследствие нарушения гидроизоляции между горизонтами пресных и соленых вод при бурении
и эксплуатации нефтяных скважин. Очевидно, загрязнение подземных пресных вод следует рассматривать не как отдельный вид загрязнений, а как одну из составляющих общего загрязнения, обусловленного добычей нефти.
В целях решения проблем нормативно-правового регулирования
в сфере создания экономически эффективных институциональных
и организационных условий в области рекультивации земель, загрязненных нефтесодержащими отходами, усиления контроля выполнения природоохранного законодательства в области рекультивации земель, загрязненных нефтесодержащими отходами, участники «круглого стола» рекомендуют:
1. Правительству Российской Федерации:
1.1. Разработать и внести в установленном порядке следующие проекты федеральных законов:
1) О внесении изменений в Федеральный закон
«Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ в части дополнения перечня объектов, подлежащих государственной экологической экспертизе «проектами рекультивации земель, загрязненных нефтесодержащими отходами».
2) О внесении изменений в «Кодекс Российской Федерации
об административных правонарушениях» от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ в части в части дополнения статьей 8.43 «Нарушение условий запланированных и реализуемых мероприятий, предусмотренных планами
по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, при поиске, разведке и эксплуатации нефтяных месторождений, добыче, транспортировке, хранении, переработке нефти и нефтепродуктов».
3) О внесении изменений в земельное законодательство Российской Федерации в части установления преимущественного права на приобретение или на заключение договора аренды земельного участка, который находится в государственной или муниципальной собственности юридическими лицами, выполнившими работы по ликвидации накопленного экологического ущерба с частичным или полным внебюджетным финансированием.
4) О внесении изменений в Федеральный закон от 4 мая 2011 года
№ 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», предусмотрев изложение подпункта 30) пункта 1 статьи 12 в следующей редакции: «деятельность по сбору, использованию, транспортировки, обезвреживанию и размещению отходов I — IV классов опасности».
1.2. При внесении изменений в законодательство и нормативные правовые акты Российской Федерации о рекультивации земель, загрязненных нефтесодержащими отходами, предусмотреть:
1) обязанность владельцев земельных участков, загрязненных нефтесодержащими отходами, ликвидировать загрязнения своими силами, либо передать эти участки другим хозяйствующим субъектам, специализирующимся на выполнении работ по ликвидации нефтеразливов;
2) установление простой процедуры предоставления бесхозных земельных участков, загрязненных нефтесодержащими отходами, хозяйствующим субъектам, специализирующимся на выполнении работ
по ликвидации нефтеразливов;
3) обязанность крупных компаний принимать от хозяйствующих субъектов, специализирующихся на выполнении работ по ликвидации нефтеразливов, вторичные нефтепродукты для дальнейшего использования.
1.3. Обеспечить включение мероприятий по рекультивации земель, загрязненных нефтью и нефтепродуктами, в План действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2012 года № 2423-р),
в Государственную программу Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012–2020 годы» (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 года № 2552-р), а также
в разрабатываемые Минприроды России:
1) проект Государственной программы Российской Федерации «Воспроизводство и использования природных ресурсов»;
2) концепции Федеральной целевой программы «Экологическая безопасность России (на 2013–2020 гг.)»;
3) концепции федеральной целевой программы «Ликвидация накопленного экологического ущерба на 2014 – 2025 годы».
1.4. Рассмотреть возможность наделения Рослесхоза полномочиями
по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере рекультивации нарушенных
и загрязненных земель лесного фонда Российской Федерации.
1.5. Рассмотреть возможность наделения Росприроднадзора полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 8.7 и 8.8 Кодекса Российской Федерации
об административных правонарушениях (КоАП РФ), путем внесения соответствующих изменений в статью 23.29 КоАП РФ.
1.6. Проработать вопрос о внесении изменения в Федеральный закон
от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с целью обеспечения постоянного государственного экологического надзора на опасных производственных объектах в рамках реализации ст. 13.1 вышеуказанного федерального закона (в частности, осуществления постоянного государственного экологического надзора на объектах нефтегазодобывающих компаний).
1.7. Проработать вопрос о включении Росприроднадзора в список согласующих и утверждающих планы ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов органов исполнительной власти.
1.8. Предусмотреть в подсистеме «государственный мониторинг земель» Единой системы государственного экологического мониторинга проведение инвентаризации земель, загрязненных нефтесодержащими отходами, в том числе на основе дистанционного зондирования
с использованием космических, пилотируемых и беспилотных летательных аппаратов, определив Росреестр ответственным за проведение работ.
1.9. Разработать и утвердить в установленном порядке нормативные документы, регламентирующие нормирование характеристик нефтезагрязненных земель и обеспечивающих оптимизацию работ в области рекультивации загрязненных нефтесодержащими отходами земель, в том числе:
1) стоимостные показатели для кадастровой оценки земель, загрязненных нефтесодержащими отходами;
2) порядок взаимодействия органов государственной власти федерального и регионального уровня, органов местного самоуправления, разработчиков и патентовладельцев технологий, других участников рынка услуг, связанных с очисткой нефтезагрязненных земель и обезвреживания нефтешламов.
2. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации совместно с органами местного самоуправления:
2.1. Активизировать работу по разработке и утверждению региональных нормативов допустимого остаточного содержания загрязняющих веществ в почвах после проведения рекультивационных и иных восстановительных работ.
2.2. Разработать и утвердить в установленном порядке научно-обоснованные нормативы допустимого остаточного содержания загрязняющих веществ в донных отложениях водных объектов после проведения рекультивационных и иных восстановительных работ.
2.3. Разработать и утвердить в установленном порядке научно-обоснованные сроки проведения рекультивационных и иных восстановительных работ при загрязнении почв нефтесодержащими отходами.
2.4. Рассмотреть возможность организации общества взаимного страхования нефтяных компаний в целях формирования фонда для реализации предупредительных мероприятий, связанных
с финансированием ликвидации последствий разливов нефти
и нефтепродуктов.
3. Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации:
3.1. Рассмотреть возможность включить в федеральное законодательство, нормативно-правовые акты и правоустанавливающие документы (лицензии, разрешения) обязанность недропользователей
и других лиц проводить профилактику разливов нефти и нефтепродуктов
и оперативно устранять возникающие нефтезагрязнения.
3.2. Разработать и утвердить в установленном порядке пакет нормативных документов, регламентирующих нормирование характеристик нефтезагрязненных земель и обеспечивающих оптимизацию работ в области рекультивации загрязненных нефтесодержащими отходами земель, в том числе:
1) критерии по приемке очищенных от нефтезагрязнений земель;
2) методологию рекультивации нефтезагрязненных земель
и обезвреживания нефтешламов, предусмотрев ранжирование предъявляемых требований по отношению к участкам земель различного местоположения и использования;
3) требования к качеству рекультивируемых земель, предусмотрев нормирование состояния характеристик восстанавливаемых биогеоценозов, включая биологическую активность почв, их токсичность, обеспеченность элементами питания, состояние напочвенной растительности, почвенных микробоценоза и фауны, критерии оценки восстановления исходных биотопических условий;
4) методические рекомендации по разработке, согласованию
и утверждению проектов рекультивации земель, загрязненных нефтесодержащими отходами, предусмотрев способы рекультивации земель в различных природно-климатических условиях, включая арктическую
и субарктическую зоны, и обязательное согласование с органами государственной власти;
5) систему показателей для принятия решений о необходимости начала проведения восстановительных работ на нефтезагрязненных земельных участках и водных объектах с учетом текущего состояния экосистем
и их потенциала самоочищения;
6) реестр наилучших доступных технологий в области очистки нефтезагрязненных почв и ликвидации аварийных разливов нефти
и нефтепродуктов, включая ликвидацию нефтешламохранилищ.
3.3. Разработать программу рекультивации земель, загрязненных нефтесодержащими отходами, их финансового и законодательного обеспечения на основе реестров участков земель, загрязненных нефтесодержащими отходами, по субъектам Российской Федерации
и по России в целом.
3.4. Внести изменения в Приказ Минприроды России от 08 июля
2010 года № 238 «Об утверждении методики исчисления размера вреда, причинённого почвам как объекту охраны окружающей среды», имея в виду установление приоритетности способа возмещения вреда в натуре посредством восстановления нарушенного состояния почв и учета понесенных фактических затрат.
3.5. Рассмотреть возможности включения в план мероприятий реализации Проекта ПРООН/ГЭФ-Минприроды России 00077026 «Задачи сохранения биоразнообразия в политике и программах развития энергетического сектора России»:
1) разработку для демонстрационных территорий пакета документов, регламентирующих нормирование характеристик нефтезагрязненных земель, внедрение экосистемного подхода при рекультивации загрязненных нефтью и нефтепродуктами земель, справочника по наилучшим доступным технологиям в области очистки нефтезагрязненных почв и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, включая ликвидацию нефтешламохранилищ.
2) отработку на демонстрационных территориях правовых, институциональных, технологических механизмов в целях рекультивации почв, загрязненных нефтесодержащими отходами.
4. Федеральному Собранию Российской Федерации:
4.1. Ускорить принятие проекта федерального закона № 584587–5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий».
4.2. Считать проекты федеральных законов, направленные на правовое регулирование вопросов в сфере экологии и охраны окружающей среды приоритетными, и рассматривать их в первоочередном порядке.
5. Комитету Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию поручить Экспертному совету при Комитете Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике
и природопользованию принять активное участие в разработке проекта федерального закона «Об обязательном экологическом страховании» с учетом необходимости применения некоммерческих способов страхования.
Председатель комитета
Г.А. Горбунов
Утверждено решением Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию от « 26 » апреля 2013 г.
Рекомендации
Проведя с участием членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, представителей федеральных органов исполнительной власти, исполнительных и законодательных (представительных)
органов власти субъектов Российской Федерации, представителей нефтегазодобывающих компаний, научно-исследовательских учреждений
и общественных организаций обсуждение актуальных проблем правового регулирования в области рекультивации земель, загрязненных нефтесодержащими отходами, в Российской Федерации, участники «круглого стола» отмечают следующее.
Одной из самых острых экологических проблем Российской Федерации является загрязнение почв нефтесодержащими отходами (нефтью
и нефтепродуктами), многие из которых являются высокотоксичными канцерогенами, создающими реальную угрозу здоровью человека
и приводящими к следующим негативным экологическим последствиям:
- нарушение экологического равновесия в почвенном биоценозе
с изменением морфологических, физико-химических и химических характеристик почвенных горизонтов;
- деградация растительного покрова; изменение структуры почвы, уменьшение ее аэрируемости и дренажа;
- выведение земель из сельскохозяйственного оборота вследствие снижения их продуктивности; способность почв аккумулировать
и закреплять токсические вещества и пр.
Ситуация осложняется отсутствием достоверных данных о точном количестве таких участков земли и степени их загрязненения нефтесодержащими отходами, что резко снижает эффективность применения методов программно-целевого планирования.
Основными потенциальными источниками загрязнения окружающей среды нефтесодержащими отходами являются нефтяные скважины, промысловые и магистральные нефтепроводы, нефтеперерабатывающие предприятия, нефтехранилища (нефтебазы), железнодорожный и водный транспорт, перевозящий нефтепродукты. Значительные загрязнения почвы
и недр нефтепродуктами наблюдаются в местах дислокации военных частей, где объекты хранения горюче-смазочных материалов находятся в ветхом
и аварийном состоянии. Остатки и потери добычи, транспортировки
и хранения нефти, а также отходы производства нефтепродуктов в виде нефтешламов накапливаются в специальных отстойных прудах, амбарах
и емкостях, часть из которых своевременно не перерабатывается
и становится дополнительным источником загрязнения окружающей среды.
В настоящее время порядок предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов регламентируется постановлениями Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2002 года № 240 «О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации» и от 21 августа
2000 года № 613 «О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов». Кроме того, имеется значительное количество действующих нормативно-правовых документов различных министерств и ведомств в заявленной области.
Недостаточно эффективно реализуется законодательная норма, касающаяся полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в части разработки и принятия региональных нормативов «допустимого остаточного содержания нефти и продуктов ее трансформации в почвах» (ДОСНП) как главного критерия качества выполненных рекультивационных работ. В Российской Федерации только четыре субъекта Российской Федерации в достаточной мере реализовали вышеуказанные полномочия: Ханты-Мансийский автономный округ, Республика Коми, Республика Татарстан и Ставропольский край.
Отсутствие утвержденных нормативов ДОСНП не позволяет однозначно выявлять нефтезагрязненные участки и оценить размеры причиненного вреда, затрудняет проектирование и проведение работ по рекультивации нефтезагрязненных территорий, а также приемку земельных участков после проведения рекультивации. Отсутствие ДОСНП не позволяет также прогнозировать возможные негативные экологические воздействия при принятии решений о строительстве новых нефтепромысловых объектов и планировать мероприятия по минимизации последствий возможных аварийных ситуаций.
Рекультивация нарушенных и загрязненных в результате хозяйственной деятельности земель является заключительным этапом производственных процессов поисков, разведки, обустройства и разработки нефтегазовых месторождений. От эффективности рекультивации нарушенных и загрязненных земель зависит не только эффективность дальнейшего использования земель, но и частично эффективность процесса разработки месторождений. В соответствии с действующим законодательством контроль рекультивации земельных участков осуществляется только при приемке выполненных рекультивационных работ. При этом основным критерием качества восстановленных земель является соответствие фактического состояния рекультивированных земель проектным решениям, утвержденным самим же землепользователем
без согласования с государственными органами исполнительной власти.
Решение проблемы рекультивации земель, загрязненных нефтесодержащими отходами, сдерживается из-за отсутствия научно-обоснованных и законодательно утвержденных предельно-допустимых концентраций нефти и ее компонентов в почвах, методологии рекультивации нефтезагрязненных земель и обезвреживания нефтешламов, что допускает их произвольное и зачастую субъективное нормирование. Кроме того, действующие требования к качеству рекультивированных земель
не нормируют состояние важных характеристик восстанавливаемых биогеоценозов (биологическую активность и токсичность почв, состояние почвенных микробиоценоза и фауны и пр.), и не включают в себя критерии оценки восстановления исходных биотопических условий.
Сложившуюся ситуацию усугубляет отсутствие полной и достоверной информации о современных отечественных и зарубежных технологиях
для очистки нефтезагрязненных почв, необходимой для эффективного взаимодействие органов государственной власти всех уровней, органов местного самоуправления, разработчиков и владельцев технологий для объединения преимуществ рыночного и административного подхода в целях решения накопленных проблем.
Необходимо отметить, что в соответстующих нормативных правовых актах Российской Федерации не учитываются требования ряда международных конвенций, ратифицированных Российской Федерацией
и предусматривающих при реализации крупных инфраструктурных проектов в нефтяной промышленности применение экосистемного подхода, конечной целью которого является не восстановление структурных характеристик природных объектов, а восстановление ведущих природных функций, таких как энергетический баланс, биогеохимический цикл, гидрологические характеристики, поддержание местообитаний биологических видов
и устойчивость ландшафтов и др.
Несмотря на остроту проблемы, многие вопросы оценки воздействия нефтяного загрязнения на почвенный покров, до сих пор остаются нерешенными и не учтены в мероприятиях таких документов стратегического и программно-целевого планирования Российской Федерации, как План действий по реализации «Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года» (утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2012 г. № 2423-р) и государственная программа Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012-2020 годы» (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 г. № 2552-р), а также в разработанных Минприроды России проекте государственной программы Российской Федерации «Воспроизводство и использования природных ресурсов» и концепции федеральной целевой программы «Экологическая безопасность России
(на 2013–2020 гг.)».
В настоящее время в России реализуется проект ПРООН/ГЭФ-Минприроды России 00077026 «Задачи сохранения биоразнообразия
в политике и программах развития энергетического сектора России», основной задачей которого является внедрение принципов сохранения биоразнообразия в политику развития российского энергетического сектора
и в деятельность энергодобывающих компаний посредством экспериментальных мероприятий на шести демонстрационных территориях (Ненецкий автономный округ, Республика Саха (Якутия), Астраханская область (Северный Каспий), Сахалинская область, Республика Хакасия, Кемеровская область). Представляется целесообразным включить
в мероприятия Проекта разработку для демонстрационных территорий ряд документов, регламентирующих нормирование характеристик нефтезагрязненных земель и внедрение экосистемного подхода при рекультивации загрязненных нефтью и нефтепродуктами земель, в целях
их последующего тиражирования на территории Российской Федерации.
Кроме очевидного загрязнения нефтепродуктами поверхности земли необходимо учитывать загрязнения недр, прежде всего, подземных пресных вод, которые загрязнены солеными водами вследствие нарушения гидроизоляции между горизонтами пресных и соленых вод при бурении
и эксплуатации нефтяных скважин. Очевидно, загрязнение подземных пресных вод следует рассматривать не как отдельный вид загрязнений, а как одну из составляющих общего загрязнения, обусловленного добычей нефти.
В целях решения проблем нормативно-правового регулирования
в сфере создания экономически эффективных институциональных
и организационных условий в области рекультивации земель, загрязненных нефтесодержащими отходами, усиления контроля выполнения природоохранного законодательства в области рекультивации земель, загрязненных нефтесодержащими отходами, участники «круглого стола» рекомендуют:
1. Правительству Российской Федерации:
1.1. Разработать и внести в установленном порядке следующие проекты федеральных законов:
1) О внесении изменений в Федеральный закон
«Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ в части дополнения перечня объектов, подлежащих государственной экологической экспертизе «проектами рекультивации земель, загрязненных нефтесодержащими отходами».
2) О внесении изменений в «Кодекс Российской Федерации
об административных правонарушениях» от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ в части в части дополнения статьей 8.43 «Нарушение условий запланированных и реализуемых мероприятий, предусмотренных планами
по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, при поиске, разведке и эксплуатации нефтяных месторождений, добыче, транспортировке, хранении, переработке нефти и нефтепродуктов».
3) О внесении изменений в земельное законодательство Российской Федерации в части установления преимущественного права на приобретение или на заключение договора аренды земельного участка, который находится в государственной или муниципальной собственности юридическими лицами, выполнившими работы по ликвидации накопленного экологического ущерба с частичным или полным внебюджетным финансированием.
4) О внесении изменений в Федеральный закон от 4 мая 2011 года
№ 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», предусмотрев изложение подпункта 30) пункта 1 статьи 12 в следующей редакции: «деятельность по сбору, использованию, транспортировки, обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности».
1.2. При внесении изменений в законодательство и нормативные правовые акты Российской Федерации о рекультивации земель, загрязненных нефтесодержащими отходами, предусмотреть:
1) обязанность владельцев земельных участков, загрязненных нефтесодержащими отходами, ликвидировать загрязнения своими силами, либо передать эти участки другим хозяйствующим субъектам, специализирующимся на выполнении работ по ликвидации нефтеразливов;
2) установление простой процедуры предоставления бесхозных земельных участков, загрязненных нефтесодержащими отходами, хозяйствующим субъектам, специализирующимся на выполнении работ
по ликвидации нефтеразливов;
3) обязанность крупных компаний принимать от хозяйствующих субъектов, специализирующихся на выполнении работ по ликвидации нефтеразливов, вторичные нефтепродукты для дальнейшего использования.
1.3. Обеспечить включение мероприятий по рекультивации земель, загрязненных нефтью и нефтепродуктами, в План действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2012 года № 2423-р),
в Государственную программу Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012-2020 годы» (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 года № 2552-р), а также
в разрабатываемые Минприроды России:
1) проект Государственной программы Российской Федерации «Воспроизводство и использования природных ресурсов»;
2) концепции Федеральной целевой программы «Экологическая безопасность России (на 2013–2020 гг.)»;
3) концепции федеральной целевой программы «Ликвидация накопленного экологического ущерба на 2014 - 2025 годы».
1.4. Рассмотреть возможность наделения Рослесхоза полномочиями
по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере рекультивации нарушенных
и загрязненных земель лесного фонда Российской Федерации.
1.5. Рассмотреть возможность наделения Росприроднадзора полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 8.7 и 8.8 Кодекса Российской Федерации
об административных правонарушениях (КоАП РФ), путем внесения соответствующих изменений в статью 23.29 КоАП РФ.
1.6. Проработать вопрос о внесении изменения в Федеральный закон
от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с целью обеспечения постоянного государственного экологического надзора на опасных производственных объектах в рамках реализации ст. 13.1 вышеуказанного федерального закона (в частности, осуществления постоянного государственного экологического надзора на объектах нефтегазодобывающих компаний).
1.7. Проработать вопрос о включении Росприроднадзора в список согласующих и утверждающих планы ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов органов исполнительной власти.
1.8. Предусмотреть в подсистеме «государственный мониторинг земель» Единой системы государственного экологического мониторинга проведение инвентаризации земель, загрязненных нефтесодержащими отходами, в том числе на основе дистанционного зондирования
с использованием космических, пилотируемых и беспилотных летательных аппаратов, определив Росреестр ответственным за проведение работ.
1.9. Разработать и утвердить в установленном порядке нормативные документы, регламентирующие нормирование характеристик нефтезагрязненных земель и обеспечивающих оптимизацию работ в области рекультивации загрязненных нефтесодержащими отходами земель, в том числе:
1) стоимостные показатели для кадастровой оценки земель, загрязненных нефтесодержащими отходами;
2) порядок взаимодействия органов государственной власти федерального и регионального уровня, органов местного самоуправления, разработчиков и патентовладельцев технологий, других участников рынка услуг, связанных с очисткой нефтезагрязненных земель и обезвреживания нефтешламов.
2. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации совместно с органами местного самоуправления:
2.1. Активизировать работу по разработке и утверждению региональных нормативов допустимого остаточного содержания загрязняющих веществ в почвах после проведения рекультивационных и иных восстановительных работ.
2.2. Разработать и утвердить в установленном порядке научно-обоснованные нормативы допустимого остаточного содержания загрязняющих веществ в донных отложениях водных объектов после проведения рекультивационных и иных восстановительных работ.
2.3. Разработать и утвердить в установленном порядке научно-обоснованные сроки проведения рекультивационных и иных восстановительных работ при загрязнении почв нефтесодержащими отходами.
2.4. Рассмотреть возможность организации общества взаимного страхования нефтяных компаний в целях формирования фонда для реализации предупредительных мероприятий, связанных
с финансированием ликвидации последствий разливов нефти
и нефтепродуктов.
3. Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации:
3.1. Рассмотреть возможность включить в федеральное законодательство, нормативно-правовые акты и правоустанавливающие документы (лицензии, разрешения) обязанность недропользователей
и других лиц проводить профилактику разливов нефти и нефтепродуктов
и оперативно устранять возникающие нефтезагрязнения.
3.2. Разработать и утвердить в установленном порядке пакет нормативных документов, регламентирующих нормирование характеристик нефтезагрязненных земель и обеспечивающих оптимизацию работ в области рекультивации загрязненных нефтесодержащими отходами земель, в том числе:
1) критерии по приемке очищенных от нефтезагрязнений земель;
2) методологию рекультивации нефтезагрязненных земель
и обезвреживания нефтешламов, предусмотрев ранжирование предъявляемых требований по отношению к участкам земель различного местоположения и использования;
3) требования к качеству рекультивируемых земель, предусмотрев нормирование состояния характеристик восстанавливаемых биогеоценозов, включая биологическую активность почв, их токсичность, обеспеченность элементами питания, состояние напочвенной растительности, почвенных микробоценоза и фауны, критерии оценки восстановления исходных биотопических условий;
4) методические рекомендации по разработке, согласованию
и утверждению проектов рекультивации земель, загрязненных нефтесодержащими отходами, предусмотрев способы рекультивации земель в различных природно-климатических условиях, включая арктическую
и субарктическую зоны, и обязательное согласование с органами государственной власти;
5) систему показателей для принятия решений о необходимости начала проведения восстановительных работ на нефтезагрязненных земельных участках и водных объектах с учетом текущего состояния экосистем
и их потенциала самоочищения;
6) реестр наилучших доступных технологий в области очистки нефтезагрязненных почв и ликвидации аварийных разливов нефти
и нефтепродуктов, включая ликвидацию нефтешламохранилищ.
3.3. Разработать программу рекультивации земель, загрязненных нефтесодержащими отходами, их финансового и законодательного обеспечения на основе реестров участков земель, загрязненных нефтесодержащими отходами, по субъектам Российской Федерации
и по России в целом.
3.4. Внести изменения в Приказ Минприроды России от 08 июля
2010 года № 238 «Об утверждении методики исчисления размера вреда, причинённого почвам как объекту охраны окружающей среды», имея в виду установление приоритетности способа возмещения вреда в натуре посредством восстановления нарушенного состояния почв и учета понесенных фактических затрат.
3.5. Рассмотреть возможности включения в план мероприятий реализации Проекта ПРООН/ГЭФ-Минприроды России 00077026 «Задачи сохранения биоразнообразия в политике и программах развития энергетического сектора России»:
1) разработку для демонстрационных территорий пакета документов, регламентирующих нормирование характеристик нефтезагрязненных земель, внедрение экосистемного подхода при рекультивации загрязненных нефтью и нефтепродуктами земель, справочника по наилучшим доступным технологиям в области очистки нефтезагрязненных почв и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, включая ликвидацию нефтешламохранилищ.
2) отработку на демонстрационных территориях правовых, институциональных, технологических механизмов в целях рекультивации почв, загрязненных нефтесодержащими отходами.
4. Федеральному Собранию Российской Федерации:
4.1. Ускорить принятие проекта федерального закона № 584587-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий».
4.2. Считать проекты федеральных законов, направленные на правовое регулирование вопросов в сфере экологии и охраны окружающей среды приоритетными, и рассматривать их в первоочередном порядке.
5. Комитету Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию поручить Экспертному совету при Комитете Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике
и природопользованию принять активное участие в разработке проекта федерального закона «Об обязательном экологическом страховании» с учетом необходимости применения некоммерческих способов страхования.
Председатель комитета
Г.А. Горбунов
Утверждено решением Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию от « 26 » апреля 2013 г.