22 мая 2013 года
Санкт-Петербург
11.00 – 13.00, 14.30 – 16.00
Таврический дворец, Зал № 1
Рекомендации
Участники «круглого стола» «Проблемы обращения с отходами производства и потребления и пути их решения», состоявшегося в рамках Шестого Невского международного экологического конгресса «Экологическая культура – основа решения экологических проблем», констатируют следующее.
Во всем мире обращение с отходами признано в качестве серьезной проблемы на пути реализации стратегии устойчивого развития и «зеленого роста» экономик всех стран. Организация Объединенных Наций определяет «зеленый рост» как политику, которая «придает особое значение экологически устойчивому экономическому развитию, способствующего снижению выбросов углерода». Новая стратегия Европейской Комиссии «Европа-2020», целью которой является устойчивый экономический рост и создание рабочих мест, также включает в себя концепцию зеленого роста и инновационного развития, уделяя особое внимание развитию и соблюдению законодательства в области обращения с отходами.
По оценкам европейских экспертов, эффективное и последовательное использование отходов в качестве вторичных ресурсов является основным приоритетом обеспечения устойчивого развития во всех странах. Так, до 2020 года (по сравнению с уровнем 2008 года) в рамках стратегии «Европа-2020», корреспондирующейся со стратегиями Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), оптимизация обращения с отходами на фоне неукоснительного соблюдения законодательства позволит значительно снизить негативное воздействие на окружающую среду, включая биоразнообразие, и сократить использование первичных ресурсов и энергоносителей. Это подтверждается следующими расчетами европейских экспертов: применение мер по предотвращению образования отходов позволит предотвратить образование около 4% отходов; внедрение и оптимизация раздельного сбора отходов, развитие рынков переработки отходов и использования вторичного сырья, мероприятия по запрету захоронения отходов позволят увеличить рециклинг отходов на 72%; применение всех видов восстановления энергии из отходов (сжигание на специализированных установках, использование биогаза и пр.) повысит уровень использования энергии из отходов на 113%; мероприятия по предотвращению образования отходов, а также увеличение уровня переработки отходов и оптимизация обращения с ними позволят суммарно сократить количество отходов, подлежащих захоронению на 48%, что, соответственно, приведет к сокращению землеотводов для обустройства полигонов на 64%.
В Российской Федерации в условиях формирования «зеленой» экономики оптимальным решением является применение накопленного положительного международного опыта: в странах – членах ЕС, учитывая формирование единого европейского пространства; странах ОЭСР, учитывая перспективы вступления России в эту организацию, а также государствах – участниках СНГ.
Вместе с тем, при развитии российского законодательства в области обращения с отходами недостаточно полно учитывается положительный зарубежный опыт, включая европейский. Так, в ЕС развитие обращения с отходами основывается на применении Дорожной карты эффективности использования ресурсов, основными целями которой являются: отказ от захоронения отходов на полигонах, повторное использование отходов, использование отходов в качестве вторичных ресурсов. В России подобная стратегия отсутствует. Применение действенных экономических инструментов в странах – членах ЕС позволило сделать экономически привлекательной для всех субъектов правоотношений деятельность по предупреждению образования отходов, их повторному использованию и переработке в целях вовлечения в хозяйственный оборот, а также резко снизило стимулы к захоронению отходов на полигонах. В настоящее время в 6 государствах-членах ЕС полностью отказались от захоронения отходов, одновременно создав высокоэффективную отходоперерабатывающую индустрию и рабочие места.
Опыт стран – членов ЕС показывает, что наилучшим способом управления отходами является использование комбинации следующих экономических инструментов:
- налоги и (или) запреты на захоронение отходов на полигонах и (или) на сжигание отходов без получения энергии, что, в конечном итоге приводит к отказу от применения этих методов обращения с отходами;
- система «плати, когда выбрасываешь» («pay-as-you-throw»), ошибочно трактуемая в России только как раздельный сбор отходов, является наиболее эффективным способом предотвращения образования отходов, в том числе в жилом фонде, а также стимулирования граждан к раздельному сбору отходов, что повышает уровень использования вторичного сырья;
- схемы расширенной ответственности производителя для различной продукции позволяют обеспечить сбор и перераспределение средств, необходимых для совершенствования раздельного сбора отходов и их последующей переработки в товарную продукцию.
Безусловно, значительную роль в оптимизации управления отходами играют методы программно-целевого планирования, подкрепленные действенной системой учета отходов и вторичных ресурсов (сегодня данные об образовании отходов, представляемые министерствами и ведомствами, включая Росстат, не корреспондируются друг с другом, а учет вторичных ресурсов, за исключением лома черных и цветных металлов, не проводится), наличием базы данных о технологиях переработки отходов, а также унифицированными сведениями об организациях, занятых в сфере обращения с отходами. В России это является препятствием к повышению эффективности обращения с отходами, поскольку отсутствие указанных достоверных данных не позволяет ориентироваться в существующей ситуации и строить какие-либо прогнозы даже на среднесрочную перспективу. В целях оказания содействия национальным, региональным и местным органам власти Европейская комиссия опубликовала в 2012 году Методические рекомендации по подготовке планов управления отходами, которые до сих пор неизвестны российским специалистам.
Пренебрежение международным опытом и недостаточная компетентность значительной части разработчиков нормативных правовых документов приводит к экономической отсталости России в области обращения с отходами, что подтверждается следующим:
- принимаемые и разрабатываемые нормативно-правовые акты зачастую вступают в противоречие с нормами международного права (отмена лицензирования, отсутствие планов и программ, отсутствие уполномоченного органа в области обращения с отходами, выведение из юрисдикции Федерального закона «Об отходах производства и потребления» медицинских и биологических отходов, несовместимость российской классификации отходов с принятой в ЕС и ОЭСР классификацией и др.);
- государственная политика в области стандартизации направлена на прямое заимствование норм ЕС и ОЭСР, зачастую устаревших и менее развитых, чем в России, и не предусматривает обмена опытом;
- неверные трактовки международных принципов в области обращения с отходами (расширенная ответственность производителя и др.) приводят к повторению ошибок, уже сделанных субъектами правоотношений в указанной области за рубежом;
- отсутствие в российском правовом поле термина «жизненный цикл продукции» не позволяет проводить оценку жизненного цикла продукции в целях предупреждения образования отходов и их эффективного вовлечения в хозяйственный оборот;
- отсутствие системы государственных закупок на продукцию, изготовленную из вторичного сырья, резко сокращает возможности бизнес-сообщества в развитии рынка вторичного сырья;
- отсутствие учета экологического фактора при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд приводит к дальнейшему загрязнению всех компонентов окружающей среды.
В существующей системе обращения с отходами производства и потребления в России существует целый ряд проблем, требующих решения:
- отсутствие региональной (муниципальной) системы учета твердых бытовых отходов и их движения, генеральных схем очистки муниципалитетов;
- отсутствие контроля за сбором, транспортированием и сдачей отходов на переработку, а также за достоверностью отчетности управляющих компаний и перевозчиков твердых бытовых отходов;
- отсутствие системы раздельного сбора твердых бытовых отходов у источника образования;
- недостаточность и технологическая отсталость инфраструктуры обращения с отходами.
Следует констатировать, что в России в настоящее время отсутствует комплексный подход к решению проблем обращения с отходами производства и потребления. Это приводит к тому, что бессистемно решаются только отдельные вопросы, находящиеся «на виду» граждан (проблемы, связанные с обращением твердых бытовых отходов) или международных организаций (проблемы, связанные с ликвидацией накопленного экологического ущерба в Арктике, обусловленные выполнением международных обязательств). При выработке стратегий и планов в области обращения с отходами ориентация делается на международные документы сегодняшнего дня (например, ликвидация накопленного ущерба) без учета того, что за рубежом к программам ликвидации накопленного ущерба приступили после того, как было упорядочено обращение с образующимися (так называемыми «свежими») отходами (Россия приступила к ликвидации накопленного ущерба, не сделав практически ничего, чтобы решить на законодательном, организационном и технологическом уровнях текущие проблемы обращения с отходами и предотвратить накопление нового ущерба). При этом за рамками государственного регулирования остаются вопросы, связанные с обращением с отходами производства и их вовлечением в хозяйственный оборот, предотвращением образования отходов в технологических производственных циклах, сокращением опасных и токсичных веществ в производстве продукции, ликвидацией техногенных месторождений (в насыпях, хвостах, отвалах накоплено более 80 млрд. куб. метров техногенных отходов, «забытых» после окончания основных работ).
В условиях отсутствия действенного законодательства, пренебрежения мировым опытом, а также использования бессистемного подхода к решению крупномасштабной проблемы обращения с отходами производства и потребления Российская Федерация не сможет реализовать стратегию устойчивого развития и «зеленый рост» экономики. На этапе вступления России в ВТО и ОЭСР и формирования единого европейского пространства со странами – членами ЕС необходима интенсификация процессов сближения российского нормотворчества с международными нормами и правилами на основе эффективного взаимодействия с международными партнерами. Эту задачу практически невозможно решить без централизованного участия государства в лице уполномоченного государственного органа в области обращения с отходами.
В целях обеспечения системного подхода к решению проблем обращения с отходами производства и потребления, участники круглого стола «Проблемы обращения с отходами производства и потребления и пути их решения» рекомендуют:
Межпарламентской Ассамблее государств - участников СНГ совместно с Федеральным Собранием Российской Федерации:
- ускорить разработку проекта Модельного закона «Об экологическом страховании» (новая редакция);
- разработать для государств-участников СНГ модельные законы: «О сохранении и восстановлении биологического разнообразия», «О предотвращении и минимизации негативного воздействия биоцидов на окружающую среду», «Об экологической экспертизе» (новая редакция), а также Рекомендации «Основные термины и понятия в экологической сфере».
Федеральному Собранию Российской Федерации:
- ускорить рассмотрение проекта федерального закона №584399-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и другие законодательные акты Российской Федерации в части экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами», предусмотрев отнесение экологического взноса к неналоговым доходам бюджета в целях обеспечения задач, предусмотренных законопроектом;
- ускорить принятие проекта федерального закона № 584587-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий»;
- ускорить разработку и принятие федерального закона «Об обязательном экологическом страховании» на основе проекта новой редакции Модельного закона «Об экологическом страховании», предусмотрев обязательное страхование полигонов для захоронения отходов;
- при рассмотрении проектов федеральных законов, касающихся сфер деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, включая обращение с отходами: учитывать в законопроектах необходимость предоставления субъектами хозяйственной деятельности финансовых гарантий для покрытия убытков, причиненных окружающей среде и третьим лицам.
Правительству Российской Федерации:
- учесть рекомендации парламентских слушаний и других мероприятий, проведенных Советом Федерации в 2004 - 2012 годах и посвященных проблемам нормативно-правового обеспечения в области обращения с отходами, при нормотворческой деятельности и программно-целевом планировании;
- содействовать сближению российского законодательства с нормами международного права;
- разработать и утвердить в установленном порядке комплекс мероприятий по изучению передового зарубежного опыта в области обращения с отходами в целях: преодоления нормотворческого, организационного и технологического разрыва с государствами – участниками СНГ и странами – членами ЕС; развития научного, методического и информационного обеспечения вовлечения отходов в хозяйственный оборот; введения налоговых, кредитных и других льгот для компаний, инвестирующих часть своей прибыли в развитие отходоперерабатывающей индустрии, а также для страхователей-собственников объектов обращения с отходами, добровольно страхующих свою ответственность за вред, причиняемый окружающей среде; экономического стимулирования предприятий, инвестирующих в ресурсосберегающие и экологически чистые технологии и природоохранные мероприятия и осуществляющих экологическое страхование;
- создать на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, федеральных округов единую систему оперативного учета по: видам и количеству вторичного сырья; видам и количеству отходов, принимаемых к повторному использованию и переработке в качестве вторичных ресурсов; юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, оказывающим услуги в сфере обращения с отходами; наилучшим доступным технологиям в области обращения с отходами;
- продолжить работы по развитию комплекса стандартов «Ресурсосбережение» в соответствии с современными международными директивами и рекомендациями;
- предусмотреть (восстановить) право субъектов Российской Федерации на создание органа исполнительной власти в сфере обращения с отходами;
- установить критерии отнесения отходов к вторичным ресурсам;
- наделить субъекты Российской Федерации полномочиями по установлению нормативов образования отходов и лимитов на их размещение для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность на объектах, подлежащих региональному экологическому надзору;
- наделить субъекты Российской Федерации полномочиями по приему отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, размещении отходов производства и потребления в уведомительном порядке для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность на объектах, подлежащих региональному экологическому надзору;
- включить субъекты Российской Федерации в перечень организаций, принимающих статистическую отчетность, для выполнения функций по ведению баланса количественных характеристик образования, утилизации (использования), обезвреживания, размещения твердых бытовых отходов;
- ускорить внесение в Государственную Думу Российской Федерации подготовленный Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и прошедший процедуру межведомственного согласования проект федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и статью 2 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», предусматривающий, что попутно добываемые при разработке нефтяных месторождений пластовые минерализованные воды (подтоварные воды) не являются отходами производства, а их закачка в подземные горизонты (пласты) является мероприятием, обеспечивающим рациональное использование и охрану недр, и не относится к размещению отходов.
Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации:
- ускорить согласование и внесение в Правительство Российской Федерации проектов нормативных правовых актов, направленных на совершенствование системы нормативов платы за размещение опасных промышленных отходов и на экономическое стимулирование хозяйствующих субъектов к созданию и внедрению наилучших доступных, малоотходных и ресурсосберегающих технологий и повторное вовлечение промышленных отходов в хозяйственный оборот;
- рассмотреть возможности включения в план мероприятий реализации Проекта ПРООН/ГЭФ-Минприроды России 00077026 «Задачи сохранения биоразнообразия в политике и программах развития энергетического сектора России»: разработку для демонстрационных территорий пакета документов в обеспечение предупреждения и ликвидации вреда биоразнообразию, наносимого в результате противоправного обращения с отходами и захламления земель (унифицированную методику оценки и возмещения ущерба окружающей среде и биоразнообразию; методические рекомендации по исчислению размера вреда окружающей среде от уничтожения объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу, или нарушения среды их обитания; методические рекомендации по определению экологического ущерба, причиненного земельным (почвам) и растительным ресурсам; методические рекомендации по определению предотвращенного экологического ущерба; методические рекомендации по определению экологического ущерба, возникающего в результате разрешенной хозяйственной деятельности).
Министерствам и ведомствам государств - участников СНГ, ведающим вопросами охраны окружающей среды:
организовывать международные экологические мероприятия (форумы, конференции, семинары) для обмена опытом по законотворческой деятельности и решению проблем в области обращения с вторичными ресурсами и отходами производства и потребления.