22 мая 2013 года
Санкт-Петербург
11.00 – 13.00, 14.30–16.00
Таврический дворец, зал № 14
Рекомендации
Проведя с участием членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, представителей парламентов и межгосударственных органов государств – участников СНГ, федеральных органов исполнительной власти, исполнительных и законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, представителей бизнеса, научно-исследовательских учреждений и общественных организаций обсуждение актуальных проблем правового регулирования экологического страхования как инструмента управления природопользованием и обеспечения экологической безопасности в Российской Федерации и в странах СНГ, участники «круглого стола» отмечают следующее.
Устойчивое развитие государств – участников СНГ, высокое качество жизни и здоровья населения, национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии оздоровления окружающей среды и сохранения природных систем, включая биоразнообразие. Решение проблем оздоровления и охраны окружающей среды возможно при комплексном использовании эффективных административных, финансовых и экономических инструментов, одним из которых является экологическое страхование – внебюджетный ресурс, который позволит обеспечить гарантированное возмещение вреда окружающей среде.
Углубление межгосударственной и международной интеграции предприятий государств – участников СНГ с расширением использования в них иностранного капитала, развитие страхования экологических рисков, а также необходимость скоординированной политики по предупреждению и ликвидации трансграничного экологического вреда требуют гармонизации законодательства и нормативно-правовой базы в области экологического страхования с учетом опыта других стран.
За прошедшее десятилетие произошли значительные изменения в развитии национального и международного гражданского, природоохранного, страхового законодательства и страховой практики.
Международная практика. Выраженной тенденцией в международном природоохранном законодательстве стало выделение страхования ответственности за ущерб природной среде из страхования общей гражданской ответственности.
Один из основных законов США в области охраны окружающей среды «О комплексном реагировании, компенсации и ответственности за ущерб окружающей среде» направлен только на возмещение вреда окружающей среде, и не направлен на возмещение других ущербов (жизни, здоровью, имуществу физических и юридических лиц), иски по которым должны рассматриваться в соответствии с другими законодательными актами.
Директива Европейского Союза 2004/35/ЕС «Об экологической ответственности в отношении предотвращения и ликвидации вреда окружающей среде» также не предусматривает права физических и юридических лиц на компенсацию ущерба (в случае нанесения ущерба физическим и юридическим лицам, их здоровью и собственности они могут требовать возмещение ущерба в соответствии с национальным законодательством о гражданской ответственности).
В Финляндии нормы Закона «О страховании ответственности за ущерб окружающей среде» гарантируют полную компенсацию нанесенного вреда окружающей среде, в том числе и в результате неустановленной ответственности. В этих целях в стране создан фонд компенсаций, управляемый коммерческими страховыми компаниями и финансируемый из уплаченных страховых взносов обязательного страхования предприятий, осуществление деятельности которых требует получения экологического разрешения.
Свое развитие экологическое страхование получило и в государствах – участниках СНГ. Модельный закон «Об экологическом страховании» был принят постановлением № 15-6 от 13 июня 2000 года. Новая редакция Модельного закона «Об экологическом страховании», принятая 15 ноября 2003 года, отвечала на тот период времени всем требованиям международного и национального законодательства стран СНГ. В настоящее время разрабатывается третья редакция Модельного закона «Об экологическом страховании», учитывающая тенденции развития международного природоохранного законодательства, предусматривающие выделение экологического страхования из страхования общей гражданской ответственности, включая нормы Модельного закона «Об экологической ответственности в отношении предупреждения и ликвидации вреда окружающей среде» (принят 3 декабря 2009 года), разработанного на основе европейской Директивы 2004/35/ЕС «Об экологической ответственности в отношении предотвращения и ликвидации вреда окружающей среде».
Природоохранное законодательство всех государств – участников СНГ содержит положения об экологическом страховании. В Республике Азербайджан в 2002 году был принят «Закон об обязательном экологическом страховании». В Республике Казахстан в 2005 году принят закон «Об обязательном экологическом страховании». Президент Туркменистана подписал постановление о введении с 1 марта 2013 года обязательного экологического страхования. Правоприменительная практика этих законов нормативных правовых актов показала, что экологическое страхование в случае его эффективного развития способно стать наиболее универсальным и перспективным инструментом гарантии возмещения вреда окружающей среде.
В Российской Федерации с 1 июля 2013 года вступает в силу Федеральный закон от 30 декабря 2012 года № 287-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» и Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», целью которого является регулирование случаев аварийных разливов нефти при добыче на морских акваториях. Финансовое обеспечение по этому закону предусматривает три возможных варианта: банковскую гарантию оплаты; договор страхования; создание собственного резервного фонда. Все три варианта финансового обеспечения являются одинаково затратными, требующими более чем двукратных затрат по сравнению с суммой ущерба. Причиной этого являются недостаточно благоприятные экономические условия в России: инфляция до 10% в год (по отдельным видам товаров, работ и услуг - 10-15%), дисбаланс банковских ставок по вкладам и кредитам, высокими (30% и более) накладными расходами страховых компаний.
Зарубежный опыт показывает, что для редких событий с крупным ущербом целесообразно использовать некоммерческое страхование в виде специализированных фондов: отраслевых, территориальных, национальных и международных: некоммерческое страхование позволяет снизить затраты производственных и транспортных компаний в несколько раз по сравнению с коммерческим страхованием.
Вместе с тем, до настоящего времени в государствах – участниках СНГ не удалось сформировать систему экологического страхования и его нормативно-правовое обеспечение в необходимом объеме. В настоящее время на страховом рынке отсутствует специальная система страховой защиты объектов окружающей среды:
- выделение экологического страхования из страхования общей гражданской ответственности не осуществляется;
- возмещение ущерба окружающей среде происходит в рамках одного полиса при конкуренции с другими видами ущербов;
- возмещение причиненного вреда окружающей природной среде происходит в последнюю очередь и, как правило, является неполным.
Анализ законодательства государств – участников СНГ, регулирующего страхование ответственности за причинение вреда окружающей среде, выявил следующие проблемы:
- экологическое страхование осуществляется, как правило, в рамках страхования общей гражданской ответственности;
- законодательное регулирование страхования экологических рисков не носит целостный характер: в отношении одних видов экологически опасной деятельности такое страхование закреплено, а в отношении других – нет;
- экологическое страхование регулируется в правовых актах фрагментарно: с одной стороны как специфический вид страхования, а с другой - как страхование гражданской ответственности хозяйствующих субъектов за причинение любого вреда;
- отсутствует терминологическое единство в понимании определений в сфере экологического страхования: страховых рисков, объектов страхования, перечня страхователей;
- большинство нормативных правовых актов, регулирующих деятельность субъектов хозяйственной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, не предусматривают предоставления гарантий на случай нанесения вреда окружающей среде;
- отдельные нормативные правовые акты содержат положения об использовании страхования для возмещения вреда окружающей среде, но отсутствуют механизмы его реализации;
- в сфере экологического страхования не используется превентивная функция страхования, позволяющая при правильном подходе предупредить возникновение экологических рисков или уменьшить последствия их негативного влияния.
- отсутствуют механизмы проведения предупредительных мероприятий, предусматривающих четкий регламент и контроль, а также разрешение страховым организациям включать резервы на предупредительные мероприятия в себестоимость своих услуг;
- ни один из действующих нормативно-правовых актов не осуществляет правовое регулирование в объеме, достаточном для практического внедрения экологического страхования.
Кроме того, в нормативно-правовой базе государств – участников СНГ, как правило, отсутствуют законодательная детализация экологической ответственности хозяйствующих субъектов применительно к проведению мероприятий по предупреждению и возмещению вреда окружающей среде, а также - унифицированные методики оценки и возмещения ущерба окружающей среде.
Внедрение экологического страхования (как обязательного, так и добровольного) затруднено и по следующим экономическим причинам:
- высокие страховые тарифы, в том числе по причине изношенности основных фондов предприятий;
- отсутствие достаточных активов страховых компаний для страхования существенных экологических рисков и значительного ожидаемого ущерба;
- необходимость оплаты услуг по добровольному экологическому страхованию из чистой прибыли;
- ограниченность доступа на международные перестраховочные рынки.
Международная практика внедрения механизмов экологического страхования подтверждают актуальность инициативы ряда страховых компаний о создании объединений страховщиков рассматриваемого сегмента страхового рынка в виде ассоциаций (российская Ассоциация экологического страхования), пулов (украинский Экологический страховой пул и др.). Такие объединения могут взять на себя роль координаторов формирования необходимой статистической базы, актуализации существующего методического обеспечения по оценке рисков и ущерба для экологического страхования, разработки страховых продуктов и развития добровольных видов экологического страхования, обеспечения финансовой устойчивости и развития системы экологического страхования в целом.
В Российской Федерации в целях повышения ответственности хозяйствующих субъектов в сфере обеспечения экологической безопасности и формирования единых подходов к возмещению вреда, причиненного окружающей среде, необходимо принятие федерального закона об обязательном экологическом страховании, который станет основой построения единой системы предупреждения, ликвидации вреда и восстановления окружающей среды. Разработка соответствующего проекта федерального закона ведется Экспертным советом при Комитете Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию.
В целях обеспечения системного подхода к решению проблем экологической безопасности, применения страховых и иных финансовых гарантий для снижения экологических рисков и ликвидации последствий вреда, причиненного окружающей среде, развития нормативно-правового обеспечения экологического страхования и других мер экономического регулирования природоохранной деятельности, участники «круглого стола» рекомендуют:
1. Межпарламентской Ассамблее государств - участников СНГ:
1.1. Обобщить полученный опыт экологического страхования в государствах – участниках СНГ и ускорить работу над проектом новой редакции Модельного закона «Об экологическом страховании»;
1.2. Развивать механизмы межгосударственного экологического страхования и международного экологического страхования;
1.3. Разработать для государств-участников СНГ модельные законы: «О сохранении и восстановлении биологического разнообразия», «О предотвращении и минимизации негативного воздействия биоцидов на окружающую среду», «Об экологической экспертизе» (новая редакция),
1.4. Разработать для государств-участников СНГ рекомендаций «Основные термины и понятия в экологической сфере».
2. Федеральному Собранию Российской Федерации совместно с Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ:
2.1. Ускорить разработку проекта Модельного закона «Об экологическом страховании» (новая редакция);
2.2. Разработать для государств-участников СНГ модельные законы: «О сохранении и восстановлении биологического разнообразия», «О предотвращении и минимизации негативного воздействия биоцидов на окружающую среду», «Об экологической экспертизе» (новая редакция), а также рекомендации «Основные термины и понятия в экологической сфере».
3. Федеральному Собранию Российской Федерации:
3.1. Ускорить разработку и принятие федерального закона «Об обязательном экологическом страховании» с учетом проекта новой редакции Модельного закона «Об экологическом страховании»;
3.2. При рассмотрении проектов федеральных законов, касающихся сфер деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, учитывать в них необходимость предоставления субъектами хозяйственной деятельности финансовых гарантий для покрытия убытков, причиненных окружающей среде;
3.3. Ускорить принятие проекта федерального закона № 584587-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий».
4. Министерствам и ведомствам государств - участников СНГ, в полномочия которых входят вопросы охраны окружающей среды:
4.1. Организовать взаимодействие по оценке эффективности различных механизмов экологического страхования, по обмену оперативной информацией об экологических происшествиях, последствия которых могут отражаться на территории других государств, по проведению международных мероприятий (форумов, конференций, семинаров) для обмена опытом по решению проблем экологического страхования.
5. Правительству Российской Федерации:
5.1. Ускорить рассмотрение проекта Стратегии развития страховой деятельности в Российской Федерации до 2020 года, предусмотрев введение обязательного экологического страхования в целях реализации норм Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в части экономического регулирования природоохранной деятельности;
5.2. Содействовать гармонизации экологического законодательства и нормативной базы Российской Федерации с законодательством и нормативной базой государств-участников СНГ и стран - членов ЕС, а также с международными соглашениями в области охраны окружающей среды;
5.3. Разработать механизмы внедрения добровольного и обязательного экологического страхования, сочетающего методы административного, налогового, кредитного и иного стимулирования для промышленных предприятий и страховых компаний, в том числе:
5.3.1. Подготовить предложения по введению налоговых, кредитных и других льгот для страховых компаний, инвестирующих часть своей прибыли в природоохранные мероприятия на территориях субъектов Российской Федерации, а также для страхователей, добровольно страхующих свою ответственность за вред, причиненный окружающей среде;
5.3.2. Подготовить предложения по экономическому стимулированию предприятий, инвестирующих в ресурсосберегающие и экологически чистые технологии и природоохранные мероприятия и осуществляющих экологическое страхование;
5.3.3. Подготовить предложения по внесению изменений в порядок формирования резервов страховых компаний с учетом специфики проведения страхования ответственности за вред окружающей среде, причиненный субъектами хозяйственной и иной деятельности;
5.3.4. Внести предложения по изменению существующего порядка налогообложения резерва предупредительных мероприятий, в части отнесения их расходов на себестоимость услуг страховых компаний;
5.3.5. Разработать предложения о порядке финансирования страхователей государственной формы собственности за счет бюджетных средств;
5.4. Рассмотреть возможности использования некоммерческого экологического страхования в виде отраслевых, территориальных, федеральных и межгосударственных фондов или обществ взаимного страхования.
6. Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации:
6.1. Включить в план выполнения научно-исследовательских работ на 2014 год проведение исследований по научному, экономическому, методическому, организационному и информационному обеспечению добровольного и обязательного экологического страхования;
6.2. Рассмотреть возможности включения в план мероприятий реализации Проекта ПРООН/ГЭФ-Минприроды России 00077026 «Задачи сохранения биоразнообразия в политике и программах развития энергетического сектора России»: - разработку для демонстрационных территорий пакета документов в обеспечение эффективного внедрения экологического страхования (унифицированную методику оценки и возмещения ущерба окружающей среде и биоразнообразию; методические рекомендации по исчислению размера вреда окружающей среде от уничтожения объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу, или нарушения среды их обитания; методические рекомендации по определению экологического ущерба, причиненного земельным (почвам) и растительным ресурсам; методические рекомендации по определению предотвращенного экологического ущерба; методические рекомендации по определению экологического ущерба, возникающего в результате разрешенной хозяйственной деятельности); отработку на демонстрационных территориях механизмов в области экологического страхования.
7. Страховым организациям государств – участников СНГ:
7.1. Разрабатывать страховые услуги по различным видам экологического страхования;
7.2. Содействовать развитию добровольных видов страхования в сфере охраны окружающей среды и природопользования;
7.3. Создавать объединения страховщиков для развития страхования экологических рисков и рисков природопользования.
8. Объединениям страховщиков в области экологического страхования:
8.1. Разрабатывать и согласовывать правила экологического страхования и контролировать их соблюдение;
8.2. Формировать за счет собственных и привлеченных средств информационно-аналитические ресурсы для использования в целях экологического страхования;
8.3. Участвовать в организации подготовки и переподготовки кадров и научном обеспечении экологического страхования.