Рекомендации
Утверждены 27.09.2011 на заседании Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды
Участники «круглого стола» в составе членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, представителей органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов, научных и общественных организаций, отмечают следующее.
Вопросы реализации провозглашенного 72-й статьей Конституции Российской Федерации принципа совместного ведения в сфере владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности являются чрезвычайно важными для социально-экономического развития регионов и страны в целом.
Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в основном в актах отраслевого законодательства.
В настоящее время полномочия государственных органов власти субъектов Российской Федерации закреплены в более чем 200 законодательных актах федерального уровня. Общее число региональных полномочий (без учета повторов одного полномочия в нескольких законах) составляет свыше двух тысяч.
Обобщенный итог обсуждения проблемы представлен в Приложении, являющимся неотъемлемой частью настоящих рекомендаций, основой для которых послужили материалы, представленные субъектами Российской Федерации.
На основании результатов дискуссии и с учетом поручений Президента Российской Федерации Д.А.Медведева по итогам заседания президиума Государственного совета от 9.06.2011, а также подчеркивая актуальность задач, поставленных Президентом Российской Федерации о перераспределении полномочий между органами власти, соответствующей корректировке национальной налоговой системы и принципов межбюджетных отношений (распоряжение от 27 июня 2011 года № 425-рп "О подготовке предложений по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления"), участники «круглого стола» рекомендуют:
Федеральному Собранию Российской Федерации:
1. Совместно с уполномоченными исполнительными органами государственного управления разработать проекты федеральных законов, направленных на совершенствование системы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
К компетенции федеральных органов исполнительной власти следует отнести следующие полномочия:
-
разработку, утверждение и реализацию федеральных целевых программ;
-
установление порядка образования и функционирования федерального, региональных, местных целевых экологических фондов, образуемых, в том числе, в целях финансирования мероприятий в области обращения с отходами;
-
организацию работ по установлению, оценке и ликвидации накопленного экологического ущерба, а также ущерба, наносимого текущей хозяйственной деятельностью на землях, находящихся в собственности Российской Федерации.
К компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации отнести:
-
участие в проектировании, строительстве объектов использования, обезвреживания и размещения отходов производства и потребления;
-
организацию работ по установлению, оценке и ликвидации накопленного экологического ущерба, а также ущерба, наносимого текущей хозяйственной деятельностью на землях, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации.
К полномочиям органов местного самоуправления отнести:
-
разработку и реализацию муниципальных целевых программ в области обращения с отходами;
-
участие в проектировании, строительстве объектов использования, обезвреживания и размещения отходов производства и потребления;
-
организацию работ по установлению, оценке и ликвидации накопленного экологического ущерба, а также ущерба, наносимого текущей хозяйственной деятельностью на землях, находящихся в собственности муниципальных образований.
2. В порядке совершенствования законодательства в сфере недропользования путем принятия новых законодательных актов и внесения изменений и дополнений в действующие федеральные законы восстановить прямую заинтересованность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в развитии минерально-сырьевой базы и объектов добычи и переработки минерального сырья, исходя из понимания того, что перераспределение полномочий, ресурсов и ответственности между уровнями власти с учетом интересов, а также административного, кадрового и инвестиционного потенциала субъектов Российской Федерации является основным резервом повышения социально-экономической эффективности, комплексности и рациональности использования минерально-сырьевой базы.
3. Совместно с уполномоченными исполнительными органами государственного управления разработать проекты федеральных законов, направленных на совершенствование системы государственного регулирования в сфере ликвидации накопленного экологического ущерба.
4. Активизировать применение права консолидированной законодательной инициативы по разработке проектов федеральных законов, направленных на совершенствование системы государственного регулирования в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
Совету по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации:
Обсудить на одной из сессий предложения по перераспределению полномочий, поступившие из субъектов Российской Федерации, выделив отдельным блоком вопросы природопользования и охраны окружающей среды, как важнейший фактор обеспечения качества жизни граждан страны.
Комитету Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды:
Включить в план работы Экспертного совета при Комитете мероприятия по вопросам реализации поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания президиума Государственного совета 9 июня 2011 года, посвященного проблемам ликвидации накопленного экологического ущерба.
Правительству Российской Федерации:
При подготовке предложений по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в соответствии с Распоряжением Президента Российской Федерации Д.А.Медведева от 27 июня 2011 года № 425-рп, предусмотреть:
- в сфере недропользования:
1. Восстановление принципа единства информационных ресурсов о недрах и концентрации всей без исключения геологической информации в едином федерально-региональном геологическом фонде, независимо от источников получения и права собственности на информацию, а также от наличия или отсутствия геологических фондов субъектов Российской Федерации; унификацию региональных лицензий на право пользования недрами и создание единой системы регистрации и учета федеральных и региональных лицензий на право пользования недрами.
2. Законодательное закрепление понятия и перечня общераспространенных полезных ископаемых (ОПИ), передачу органам власти субъектов Российской Федерации всех полномочий по геологическому изучению, предоставлению права пользования недрами (на основании решения Правительства (Администрации) субъекта Российской Федерации, решения конкурсной или аукционной комиссии), надзору в сфере недропользования по общераспространенным полезным ископаемым и объектам местного значения. Одновременно установить обязательность регистрации и учета лицензий, а также отчетной геологической информации в федеральном органе управления государственным фондом недр, сохранение права федерального органа управления государственным фондом недр (по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации) в отношении распоряжения отдельными крупными месторождениями ОПИ для обеспечения строительства крупномасштабных федеральных объектов, а также месторождениями, расположенными на территории двух и более субъектов Российской Федерации.
3. Закрепление за органами государственной власти субъектов Российской Федерации права на получение текущей информации о геологическом изучении и использовании недр по всем объектам, находящимся на их территории, права участия во всех контрольных проверках в сфере недропользования, осуществляемых органами федерального надзора, а также права выявления и принятия мер административного воздействия при безлицензионном пользовании недрами.
4. Передачу органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочий по распоряжению мелкими и мельчайшими месторождениями основных видов полезных ископаемых, а также по предоставлению права добычи подземных вод одиночными скважинами и мелкими кустовыми водозаборами в соответствии с перечнем таких месторождений, утверждаемым федеральным органом управления государственным фондом недр.
5. Наделение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по участию в решении проблем добычи и использования низконапорного природного газа, попутного нефтяного газа, остаточных запасов полезных ископаемых на выработанных месторождениях, использования простаивающих добычных скважин, выявлению и ликвидации ранее пробуренных аварийных скважин, находящихся в нераспределенном фонде недр.
6. Введение законодательной нормы об обязательности заключения соглашения (договора) между недропользователем, получающим право пользования недрами, и органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации или по его решению с местными органами власти о социально-экономическом партнерстве на период действия лицензий в соответствии с порядком, утверждаемым Правительством Российской Федерации.
7. Закрепление за органами власти субъектов Российской Федерации права передачи части государственных полномочий в сфере недропользования органам местного самоуправления муниципальных районов.
8. Возможность дифференцированного перераспределения части рентных нефтегазовых доходов, централизуемых в федеральном бюджете, в пользу нефтегазодобывающих субъектов Российской Федерации в целях компенсации экологических ущербов и решения социальных проблем, накапливающихся как в связи с развитием добывающих и перерабатывающих предприятий, так и в связи с их сокращением и ликвидацией;
- в сфере использования лесных ресурсов:
1. Законодательное закрепление работ по тушению лесных пожаров и осуществление отдельных мер пожарной безопасности в лесах за специализированными государственными казенными, бюджетными и автономными учреждениями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации.
2. Законодательное закрепление полномочий органов Рослесхоза, в части уточнения вопросов организации и проведения лесоустройства, ведения государственного лесного реестра;
- в сфере водных ресурсов:
1. Расширение прав субъектов Российской Федерации в области водных отношений. В настоящее время субъекты Российской Федерации вправе распоряжаться только прудами и обводненными карьерами, расположенными в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации;
2. Субъектам Российской Федерации делегированы полномочия Российской Федерации по предоставлению в пользование водных объектов на основании договоров водопользования, осуществлению мер по охране водных объектов и по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий. Выделяемых на эти цели субвенций недостаточно, а 100 процентов водного налога и вся плата за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, аккумулирована в федеральном бюджете.
- в сфере водных биоресурсов:
1. Наделение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по:
-
организации и регулированию промышленного, любительского и спортивного рыболовства, за исключением ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, а также водных биологических ресурсов внутренних вод, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, анадромных и катадромных видов рыб, трансграничных видов рыб и других водных животных, перечни которых утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса и рыболовства;
-
охране водных биологических ресурсов на внутренних водных объектах, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения и пограничных зон, водных биологических ресурсов внутренних вод, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, анадромных и катадромных видов рыб, трансграничных видов рыб и других водных животных, перечни которых утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса и рыболовства;
-
выработке критериев для осуществления рыболовства в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сирии и Дальнего Востока без разрешений и предоставления рыбопромысловых участков.
2. Особого внимания требует проблема разграничения внутренних морских вод и внутренних пресноводных водных объектов в дельтах рек Обь, Волга, Дон, Амур и других;
- в сфере охраны окружающей среды:
1. Утверждение Основ экологической политики Российской Федерации до 2030 года и мероприятий по её реализации.
2. Утверждение перечня объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.
3. Закрепление за органами государственной власти субъектов Российской Федерации следующих полномочий:
-
организация работ по установлению, оценке и ликвидации накопленного экологического ущерба, а также ущерба, наносимого текущей хозяйственной деятельностью на землях, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;
-
выполнение межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;
-
участие в проведении государственного экологического мониторинга и обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды на территориях субъектов Российской Федерации;
-
создание и обеспечение охраны государственных природных заказников и памятников природы регионального значения;
-
организация и развитие системы экологического образования, формирование экологической культуры на территории субъекта Российской Федерации;
-
согласование места размещения объектов, негативно влияющих на состояние окружающей среды, на землях, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;
-
принятие решения о резервировании, а также изъятии земельных участков у собственников, землевладельцев, землепользователей при создании особо охраняемых природных территорий регионального (областного, краевого и т.д.) значения;
-
участие в проектировании, строительстве объектов использования, обезвреживания и размещения отходов производства и потребления;
-
охрана объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, за исключением объектов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;
-
регулирование использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, за исключением объектов находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения; подпадающих под действие международных договоров Российской Федерации;
-
воспроизводство объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, за исключением объектов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;
-
ведение учета и кадастра объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты,
-
выдача именных разовых и распорядительных лицензий на использование объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты.
4. Закрепление за органами власти субъектов Российской Федерации права передачи части государственных полномочий в сфере охраны окружающей среды органам местного самоуправления муниципальных районов.
5. Наделение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по установлению для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, за исключением объектов федерального контроля.
6. Законодательно закрепить за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации целевое расходование платы за негативное воздействие на окружающую среду и возобновить систему целевых бюджетных фондов, создав региональные экологические фонды, предусмотрев, чтобы средства регионального экологического фонда не могли быть использованы на цели, не связанные с природоохранной деятельностью.
7. Передать органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по установлению нормативов образования отходов и лимитов на их размещение для объектов хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности в полном объеме, за исключением объектов федерального значения, подлежащих государственной охране и имеющих особое значение.
8. С целью предотвращения негативного воздействия на окружающую среду и увеличения доли использования отходов с учетом международного опыта законодательно закрепить:
-
введение залоговой стоимости на отдельные виды продукции с целью стимулирования ее сбора после выхода из эксплуатации;
-
требование к производителям по организации сбора и утилизации вышедшей из употребления продукции (в первую очередь для продукции, переходящей в отходы 1 или 2 класса опасности, упаковки, электрического и электронного оборудования);
-
государственную поддержку в реализации продукции с использованием вторичного сырья, в том числе:
-
использование доли вторичного сырья в продукции или при проведении работ, финансируемых из бюджета (по госзаказу);
-
использование доли продукции, полученной в результате переработки отходов (горячая вода, тепло, электроэнергия, нефтепродукты);
-
-
льготные налогообложение и кредиты.
9. Законодательно закрепить плату за потребление атмосферного воздуха юридическими лицами для производственных нужд, выдачу разрешения на это и нормативы потребления.
10. Расширить объем полномочий субъектов Российской Федерации по проведению государственной экологической экспертизы регионального уровня.
11. В Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», внести:
-
закрепление и внедрение механизма ответственности производителя за полный жизненный цикл произведенной продукции;
-
установление норм утилизации (переработки) отходов, систем льгот за их превышение;
-
утверждение перечня отходов, в отношении которых с учетом государственных интересов должен устанавливаться специальный режим стимулирования их сбора, заготовки и использования.
12. Законодательно определить источники финансирования на реализацию переданных субъектам Российской Федерации полномочий.
Правительству Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации с участием профильных научных и общественных организаций:
-
разработать дифференцированные режимы участков Байкальской природной территории на основе специальных требований к видам хозяйственной деятельности с учетом задач социально-экономического развития и экологического благополучия, как пилотный проект по применению принципа территориального планирования;
-
ускорить разработку ФЦП «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012 -2020 годы» и плана научных исследований к ней, приняв за основу предложения VII Байкальского международного экономического форума;
-
ускорить разработку концепции ФЦП «Экологическая безопасность России (на 2012-2020 годы).
Общественной палате Российской Федерации:
Рассмотреть возможность проведения общественных слушаний по вопросу «Согласование интересов при решении проблем Байкальского ЦБК».