Рекомендации
В соответствии с Планом мероприятий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на весеннюю сессию 2011 года (пункт 4.36.) Комиссией Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации совместно с Комитетом Совета Федерации по социальной политике и здравоохранению проведен «круглый стол» на тему: «Участие органов финансового контроля в разработке социальных стандартов жизни в Российской Федерации».
В работе «круглого стола» приняли участие члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, руководители Счетной палаты Российской Федерации, руководители контрольно-счетных органов, образуемых законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, представители федеральных органов исполнительной власти, руководители органов исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации, представители государственных фондов, Общественной палаты Российской Федерации, государственных корпораций, научных и исследовательских центров, общественных объединений, а также ведущие специалисты научного и экспертного сообществ России, журналисты и обозреватели средств массовой информации.
Заслушав и обсудив доклады, выступления и сообщения, участники слушаний отмечают следующее:
Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года № 769 "Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов" в целях обеспечения реализации конституционных прав граждан в области социальных гарантий и определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов установлено, что формирование системы государственных минимальных социальных стандартов должно осуществляться на единой правовой базе и общих методических принципах.
Во исполнение данного Указа Правительство Российской Федерации издало распоряжение от 3 июля 1996 года № 1063-р, которым одобрило социальные нормативы и нормы в сферах здравоохранения, образования, социальной защиты населения, культуры, а также физической культуры и спорта и рекомендовало органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления использовать их при формировании проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
В настоящий момент законодательно урегулирован основной набор социальных стандартов включая потребительскую корзину (набор продуктов, непродовольственных товаров и услуг); прожиточный минимум; минимальный размер оплаты труда; квоты для приёма на работу инвалидов; базовые части трудовых пенсий; нормативы обеспечения жилой площадью; базовые программы медицинских услуг, предоставляемых за счёт средств обязательного медицинского страхования; государственные образовательные программы разных уровней.
В 2003 году был подготовлен проект федерального закона «О государственных минимальных социальных стандартах», который должен был установить общий порядок применения государственных минимальных стандартов, обеспечивающих доступность для всех слоев населения получения качественных бесплатных социальных услуг в целях реализации конституционных гарантий. Этот закон до настоящего времени не утвержден. Тем не менее, реализация социальных стандартов осуществляется через отраслевые и ведомственные законодательные акты об образовании, здравоохранении, социальном обеспечении и другие.
В 2009 году приняты федеральные законы отменяющие единый социальный налог, вводящие страховые взносы в государственные внебюджетные фонды и корректирующие пенсионную систему страны.
Несмотря на существенные улучшения правового регулирования социальных обязательств государства, практика применения действующего законодательства выявила ряд проблем, требующих решения.
По мнению участников «круглого стола», одной из проблем является отсутствие единой правовой базы и общих методических принципов организации системы социальных стандартов уровня и качества жизни населения на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации, на муниципальном уровне как минимальных, рациональных, и максимальных норм и нормативов, относящихся к правовым гарантиям, обеспечивающим реализацию социально-экономических прав граждан в соответствии с международными принципами и подходами, которая могла бы в дальнейшем служить реальной основой для определения показателей эффективности социальной политики в Российской Федерации.
Участниками «круглого стола» отмечалась необходимость дальнейшего взаимодействия органов власти всех уровней и органов местного самоуправления с органами финансового контроля, научными и общественными организациями с целью разработки социальных стандартов и нормативов уровня и качества жизни в Российской Федерации.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации", в перечень задач Счетной палаты входит определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральный собственности. В соответствии со своими задачами Счетной палатой в соответствии с направлениями ее деятельности, регулярно осуществляются мероприятия в области аудита эффективности использования государственных ресурсов на исполнение социальных обязательств государства, в ходе которого оцениваются результаты достижения целевых значений показателей и индикаторов уровня жизни людей, а следовательно, выполнения социальных стандартов.
С вступлением в силу с 1 октября 2011 года Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации в ходе реализации своих полномочий должны будут осуществлять оценку эффективности предоставления социальных гарантий за счет средств субъекта Российской Федерации, а также представлять материалы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, информацию о ходе исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда.
При этом органы финансового контроля субъектов Российской Федерации, проводя свои оценки фактических показателей формирования и исполнения бюджетов разного уровня, в ходе аудита эффективности должны выходить на определенные нормативные количественные показатели необходимости и достаточности финансирования социальных обязательств, то есть на социальные стандарты. Такие стандарты должны формироваться на основе стандартов финансового контроля, а также действующих норм и нормативов в заданной области.
В рамках деятельности по систематизации социальных стандартов в Российской Федерации участники слушаний считают необходимым учесть имеющееся на сегодня реальное положение в различных отраслях социальной политики и общественной жизни, сформулировав предложения по определению фактических и нормативных показателей:
- в области здравоохранения, в том числе в части обеспеченности больницами, амбулаторно-поликлиническими учреждениями, аптеками, врачами и медицинским персоналом, специализированными диспансерами, в том числе отдельно для сельской местности, а также в области стандартов медицинской помощи, стандартов оснащения организаций здравоохранения медицинским оборудованием, обеспечения единой технической политики в области фармацевтической и медицинской промышленности, утверждения государственных стандартов Российской Федерации и технических условий на продукцию медицинского назначения, организации надзора за их соблюдением, а также в области, входящей в полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, включающей осуществление контроля за соответствием качества оказываемой медицинской помощи установленным федеральным стандартам в сфере здравоохранения (за исключением контроля качества высокотехнологичной медицинской помощи, а также медицинской помощи, оказываемой в федеральных организациях здравоохранения), а также в области установления медико-экономических стандартов в соответствии с федеральными стандартами медицинской помощи и установления региональных стандартов медицинской помощи и осуществления контроля за их соблюдением;
- в области образования, в том числе в части наполняемости классов и групп в образовательных учреждениях, удельных показателей общей площади образовательных учреждений, а также федеральных государственных образовательных стандартов, представляющих собой совокупность требований, обязательных при реализации основных образовательных программ начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования образовательными учреждениями, имеющими государственную аккредитацию; а также в области полноты соблюдения требования привлечения заинтересованных органов исполнительной власти, государственно-общественных объединений, действующих в системе образования, ведущих образовательных и научных учреждений, представителей научно-педагогических сообществ, объединений работодателей и институтов общественного участия в управлении образованием к разработке проектов стандартов перед их последующим утверждением и введением в действие;
- в области социальной защиты населения, в том числе, в части обеспеченности домами-интернатами для различных категорий граждан, приютами и социально-реабилитационными центрами для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, центрами социальной помощи семье и детям, инвалидов автомобилями и иными средствами реабилитации, находящихся в образовательных учреждениях - питанием, обмундированием, мягким инвентарем и оборудованием;
- в области охраны труда, в том числе, в части безопасности труда, в части состояния и соблюдения правил, процедур, критериев и нормативов, направленных на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности и регламентирующих осуществление социально-экономических, организационных, санитарно-гигиенических, лечебно-профилактических, реабилитационных мер в области охраны труда, в том числе стандартов безопасности труда, правил и типовых инструкций по охране труда, государственных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов (санитарных правил и норм, санитарных норм, санитарных правил и гигиенических нормативов, устанавливающих требования к факторам рабочей среды и трудового процесса);
- в области жилищно-коммунального хозяйства, в том числе, в части субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг гражданам, а также размеров региональных стандартов нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, стоимости жилищно-коммунальных услуг и максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи, а также фактов установления иных стандартов, финансируемых за счет местных бюджетов;
- в области культуры, в том числе в части обеспеченности библиотеками, музеями, театрами, кинотеатрами, цирками, культурно-досуговыми учреждениями, парками культуры и отдыха, детскими школами искусств, средствами массовой информации, (в том числе телевидением);
- в области физической культуры и спорта, в том числе в частитобеспеченности спортивными сооружениями, нормативы охвата занимающихся в спортивных школах и численности тренерско-преподавательского состава.
- использования минимальных государственных социальных стандартов при расчете объема финансовой помощи, выделяемой из бюджета одного уровня бюджетной системы Российской Федерации бюджетам других уровней на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности; продолжительности жизни и существующих тенденциях рождаемости и смертности;
- уровня бедности и материальной поддержки рождаемости в бедных и малообеспеченных семьях, чей достаток ниже прожиточного уровня, размеров выплат государства при рождении ребенка, в том числе дифференциации размеров этих пособий, исходя из конкретной демографической ситуации в регионах и стоимости жизни в них, в том числе, размеров материальной поддержки многодетных семьей, матерей-одиночек, семей, отцы в которых проходят военную службу по призыву, семьей, родитель в которых находится в розыске;
- уровня рождений на одну женщину в странах с сильной и комплексной семейной политикой, в которых высокие расходы на семью сочетаются с развитой системой услуг по уходу за дошкольниками, а также с организацией социальной защиты работающих матерей и рынка труда, позволяющего матерям совмещать работу и уход за детьми, снижением подоходного налога на работающих родителей и введением по семейного налогообложения, введением обязательного социального страхования детей как источника семейных пособий работникам, имеющим детей;
- уровня межрегиональных различий качества и уровня жизни населения (в том числе, в Москве, Санкт-Петербурге, ряде других крупных городов, а также регионах, специализирующиеся на добыче экспортируемого сырья и его первичной переработке и остальной территории Российской Федерации; в городе и на селе, в малых городах и поселках городского типа, градообразующие предприятия которых прекратили свое существование или находятся в ситуации выживания), а также уровня социального (имущественного) неравенства, неравенства доходов;
- доли и темпам жилищного строительства в малых и средних городах России;
- степень решения проблемы низкого качества жилища, в том числе, доли используемого аварийного жилья, уровня изношенности ранее построенных коммуникаций, степени морального устаревания типовых многоквартирных домов составляющих основу эксплуатируемого в настоящее время жилищного фонда;
- степени реализации задачи обеспечения жильем военнослужащих, а также граждан, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей;
- величины различия в уровне благосостояния пенсионеров, продолжающих трудовую деятельность и имеющих дополнительные доходы и одиноко проживающих пенсионеров, не имеющих дополнительных источников дохода;
- роли семьи и проблем семейной политики, качества и продолжительность жизни семьи, уровня распада семьи (уровня смертности мужчин в трудоспособном возрасте, вдовства, количества детей, рождающихся в незарегистрированных браках, беспризорных и безнадзорных детей и подростков, наличия условий для того, чтобы в социально благополучных семьях было два ребенка и более);
- доли населения, охваченного мерами жилищной политики, в том числе, доли обеспечения жильём детей - сирот, уровня обеспеченности жильем молодых семей с детьми и многодетных семей, семьям, работающим в бюджетных отраслях, доли населения, которой доступны механизмы ипотечного кредитования, и влияния условий ипотечного кредитования на отказ семей от рождения детей, доли одиноких пенсионеров в группе хорошо обеспеченных жильем среди наиболее бедного населения;
- возможностям бюджета по финансированию предоставления жилья для детей-сирот отдельной строкой федерального бюджета, предоставления жилья на условиях аренды по социально оправданным (льготным по отношению к рыночным) расценкам при рождении второго ребенка и последующих детей, и возможностям организации механизма льготного кредитования покупки жилья в таких случаях;
- доли налоговых льгот в семейных бюджетах работников, имеющих несовершеннолетних детей;
- количества перепрофилированных в 1990-2000-е годы детских садов;
- критериев отнесения к среднему классу, (в том числе, в области доходов и имущественной обеспеченности, в образовательно-профессиональном и социокультурном измерениях) в его современной численности, траектории движения к превращению его в основную по численности социальную группу населения, в том числе, по критериям соответствия нормативным потребительским бюджетам и стандартам жилищной обеспеченности, доли семейного бюджета, затрачиваемой в среднем на покупку продуктов для домашнего питания.
Участники слушаний считают, что применение социальных стандартов уровня и качества жизни населения потребует учета:
- нарастающую внутреннюю миграцию трудовых ресурсов, в результате которой большое количество граждан находятся вне зоны проживания и привычного социального обслуживания;
- предоставление гражданам более широких прав при получении социальных благ и услуг, в связи, с чем происходит их активизация при выборе места и формы социального обслуживания;
- применение в социально-культурной сфере законодательства о новых организационно-правовых формах учреждений (казенные, бюджетные, автономные), что влияет на структуру этих учреждений и состав предоставляемых услуг.
Эти факторы требуют: новых подходов при территориальном размещении учреждений социального обеспечения, здравоохранения, образования; иных принципов финансового обеспечения деятельности учреждений социальной сферы (подушевое финансирование, деньги за пациентом, студентом, учеником); применения электронных носителей информации - электронных социальных карт, являющихся одновременно носителем финансовых средств граждан (социальные «кошельки»).
Например, в здравоохранении, это могут быть электронные медицинские полисы, на основе персональных медицинских счетов.
Участники слушаний считают необходимым отдельно рассматривать показатели социальной стандартизации по следующим категориям:
качество населения - здоровье, образование, культура (духовность);
- уровень жизни населения - уровень доходов; потребление основных продуктов питания, потребление отдельных непродовольственных товаров, потребление отдельных видов услуг, обеспеченность жильём;
- качество образа жизни населения - занятость населения, качество товаров и услуг, качество жилищных условий, социальная защита и социальное обслуживание, экологическая безопасность, безопасность жизни населения, личная безопасность.
На основании изложенного участники «круглого стола» рекомендуют:
1. В части совершенствования законодательства вернуться к рассмотрению законопроекта «О государственных социальных стандартах» в новой редакции, с учетом изменений законодательства, с 2003 года, определив и законодательно закрепив распределение социальной ответственности между государством, бизнесом и человеком за предельно допустимый уровень жизни через систему государственных социальных минимальных стандартов.
2. Правительству Российской Федерации:
- в ходе доработки концепции проекта федерального закона «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации» принять во внимание предложения участников «круглого стола», в том числе:
- создать межведомственную комиссию по разработке социальных стандартов;
- инкорпорировать в национальное законодательство нормы Конвенции МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения», в том числе, предполагая, что минимальные нормы коэффициентов замещения по любым видам выплат, в том числе размеры минимальной пенсии, не могут составлять менее 40 процентов от заработка;
- разработать и утвердить стандарт обеспеченности населения детскими дошкольными учреждениями предполагающий необходимость довести количество мест в дошкольных учреждениях до 80% от количества детей дошкольного возраста;
- предусмотреть, что количество и соотношение возрастных групп детей дошкольной организации обще-развивающей направленности определяется исходя из рекомендуемых норм и их предельной наполняемости, предусмотрев право учредителя по увеличению норм предельной наполняемости при наличии соответствующих площадей в группах для детей младенческого и раннего возраста не менее 2,5 кв. метров на одного ребенка, в дошкольных группах - не менее 2 кв. метров на одного ребенка, а также дополнительных ставок педагогического и обслуживающего персонала;
- совместно с субъектами Российской Федерации разработать принципы территориального размещения учреждений (объектов)
социально-культурной среды и механизмы их финансирования в новых социально-экономических условиях;
- разработать совместно с субъектами Российской Федерации комплекс мер, направленных на повышение уровня жизни граждан, проживающих в сельской местности, с учетом особенностей каждого региона;
- рассмотреть вопросы формирования стратегии преодоления бедности в Российской Федерации, а также причины, благодаря которым повышение размеров заработной платы, пенсий, пособий, равно как и иных социальных выплат приводит к увеличению индекса потребительских цен (в том числе, на продукты питания и предметы первой необходимости) и инфляции;
- разработать систему мер по преодолению бедности трудоспособного населения, в том числе, разработать и утвердить стандарт минимальной заработной платы в размере двух прожиточных минимумов (что должно предполагать возможность для работающего содержать на эти средства минимум одного иждивенца);
- разработать национальную программу по преодолению бедности среди социально уязвимых слоев населения, на основе взаимодействия государственной власти, бизнеса и гражданского общества, приняв во внимание различные варианты материальной поддержки малообеспеченных и неполных семей;
- разработать эффективные меры по регулированию явлений, вызывающих бедность, в том числе: меры по регулированию размеров торговой надбавки; меры по регулированию недобросовестной конкуренции; меры по регулированию тарифов естественных монополий; меры по регулированию ставок процента по кредитам и займам.
3. Счетной палате Российской Федерации совместно с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации:
- с учетом результатов проведенных Счетной палатой мероприятий по вопросам принятия и реализации федерального закона ФЗ-122, в 2012 году провести полную инвентаризацию социальных гарантий, утраченных в ходе передачи социальных обязательств в соответствии с ФЗ-122 с федерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации, а также ревизию состояния бюджетной обеспеченности полномочий по исполнению социальных обязательств, переданных на уровень субъектов Российской Федерации и муниципалитетов;
- рассмотреть возможность осуществления в 2012 году экспертно-аналитических мероприятий по систематизации нормативно закрепленных социальных гарантий, действующих на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, а также организации научно-исследовательских работ по своду действующих социальных стандартов и нормативов в рамках единых блоков;
- сформулировать и направить в палаты Федерального Собрания конкретные предложения по преодолению практики финансирования социальной сферы по остаточному принципу (исходя из имеющихся финансовых возможностей) и возвращению к принятой в мире и существовавшей ранее практике формирования основных параметров федерального бюджета исходя из социальных стандартов жизни.
4. Ассоциации контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, научно-исследовательскому институту Счетной палаты Российской Федерации сформировать перечень для разработки стандартов финансового контроля по тематике социальных стандартов жизни, приняв во внимание результаты работы Всероссийского центра уровня жизни и центра сравнительной социальной политики и управления социальной сферой факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова.
5. Контрольно-счетным органам субъектов Российской Федерации:
- предусмотреть мероприятия по проведению аудита эффективности и определению степени достижения социальных стандартов в области оказания услуг социальной сферы по вопросам применения Распоряжения Правительства Российской Федерации от 3 июля 1996 года № 1063-р, а также выполнения иных социальных обязательств;
- создать общую базу результатов работ по аудиту эффективности социальной сферы и организовать работу по размещению информации из нее для всеобщего сведения для использования с методическими целями.
6. Общественной палате Российской Федерации:
- поддержать разработку и создание социальных стандартов, дополнив механизмы государственного финансового контроля механизмами общественного общероссийского контроля с участием институтов гражданского общества;
- провести в 2012 году общественные слушания по теме «О социальных стандартах в России», выявив общественное мнение и общественную оценку эффективности реализации мер, направленных на повышение жизненного уровня граждан, реализации принципов социальной справедливости.