27 апреля 2010 года Комитет Совета Федерации по бюджету совместно с Комитетом Совета Федерации по вопросам местного самоуправления провели «круглый стол» на тему «Совершенствование государственного и муниципального финансового контроля» и отмечают следующее.
Институт государственного финансового контроля в России имеет более чем 350-летнюю историю. Однако правовая основа современной системы государственного (муниципального) финансового контроля сформирована в неполном объёме. В результате работа контрольных органов изобилует изъянами, повсеместным дублированием. Контрольно-счетные органы в отдельных субъектах Российской Федерации и большинстве муниципальных образований либо не функционируют, либо работают с низкой степенью отдачи.
В соответствии с Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 года и Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 20 мая 2009 года о бюджетной политике в 2010–2012 годах в Правительстве Российской Федерации подготовлен проект Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года (далее проект Программы), который был впервые вынесен на публичное обсуждение 24 февраля 2010 года.
В девятом разделе проекта Программы уделено особое внимание развитию системы государственного (муниципального) финансового контроля, а в плане мероприятий по реализации положений Программы предполагается зафиксировать конкретные сроки внесения соответствующего законопроекта в Государственную Думу с необходимыми изменениями в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части регулирования государственного муниципального контроля и механизмов ответственности за нарушения бюджетного законодательства), принятия актов Правительства Российской Федерации, а также сроки утверждения порядка осуществления внутреннего контроля в федеральных органах исполнительной власти.
Проект Программы призван решить задачи, поставленные в Бюджетном послании Президента Российской Федерации 2009 года, по изменению подходов к осуществлению государственного и муниципального финансового контроля, четкому разграничению полномочий и ответственности контрольных органов, устранению параллелизма и дублирования в их работе.
Отсутствие единых методик и принципов осуществления государственного финансового контроля приводит к несовместимости и несравнимости результатов контрольных мероприятий, что не позволяет в ряде случаев дать общую объективную оценку деятельности государства в части эффективности системы государственного финансового контроля. В стадии разработки находится понятийный аппарат, терминология, отражающие сущность, принципы и формы государственного финансового контроля.
В проекте Программы предпринимается попытка чётко разграничить понятия внешнего и внутреннего финансового контроля с определением органов, наделенных соответствующими полномочиями. Так, проектом Программы предлагается отнести полномочия по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля к сфере компетенции законодательных (представительных) органов и созданными ими органов государственного (муниципального) финансового контроля.
Внутренний финансовый контроль останется полномочием исполнительных органов государственной власти (местных администраций).
В части уточнения функций Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов, созданных законодательными (представительными) органами государственной власти и местного самоуправления, на законодательном уровне предлагается закрепить проведение аудита эффективности. В условиях перехода к «программному бюджету», проводимые в настоящее время контрольные мероприятия Счетной палаты Российской Федерации в части подтверждения обоснованности бюджетных проектировок на очередной финансовый год, по сути, станут частью аудита эффективности бюджетных целевых программ, осуществляемого до внесения федерального закона о бюджете в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
Участниками «круглого стола» был рассмотрен вопрос о полномочиях и основаниях проведения проверок юридических лиц получателей бюджетных средств, не являющихся участниками бюджетного процесса. Серьезной проблемой остаётся отсутствие какого‑либо согласования между контрольными органами графиков осуществления проверок таких юридических лиц, не уточнены основания для начала проверок, не представляются четкие требования к проверяемому субъекту.
Следует отметить, что система внутреннего контроля до настоящего времени полностью не сформирована. Так, структурные подразделения, обеспечивающие внутренний финансовый контроль, созданы только в 57 из 114 главных администраторов средств федерального бюджета, а в 34 функции внутреннего финансового контроля возложены на различные подразделения и отдельных должностных лиц. В то время как именно развитие системы внутреннего контроля должно привести к укреплению бюджетной дисциплины в главных администраторах бюджетных средств, повышению ими качества управления государственными финансами, а также к решению поставленных в Проекте программы задач по повышению эффективности бюджетных расходов. Продвижению в направлении внедрения современных методов внутреннего контроля будет способствовать подготовка соответствующего методологического обеспечения.
Факт неэффективности проводимых мероприятий внутреннего контроля, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств, подтверждается информацией об объёмах выявляемых нарушений. По данным Счетной палаты Российской Федерации общий объём нарушений, выявленных главными администраторами бюджетных расходов в ходе внутреннего контроля в 2008 году составил 15,56 млрд. рублей, при этом самой Счетной палатой Российской Федерации было выявлено нарушений в этом же году на сумму 94,6 млрд. рублей, в 2009 году на 258,3 млрд. рублей.
Участники «круглого стола» отмечают низкий уровень информационного обеспечения деятельности контрольно-счетных органов, отсутствие единой системы информационного обмена. Вместе с тем результаты контрольных мероприятий должны быть доступны как органам государственного (муниципального) финансового контроля, так и органам исполнительной власти и местным администрациям.
Отдельного рассмотрения требует правовой статус и положение о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, которая является федеральным органом исполнительной власти, находящимся в ведении Минфина России. В соответствии с проектом Программы Росфинадзор определяется как орган, осуществляющий внутренний государственный финансовый контроль. Такой подход позволит разрешить коллизию с существованием контрольных функций, закрепленных за Росфиннадзором в отношении финансово-бюджетной деятельности органов законодательной и судебной власти (Федерального Собрания Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и др.), а также органов со специальным конституционным статусом Генеральной прокуратуры Российской Федерации, аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и т. д. При проведении проверок таких объектов необходимо соблюдать соответствующие конституционные процедуры, исключающие вмешательство органов исполнительной власти в компетенцию органов законодательной и судебной власти, нарушение конституционного принципа разделения властей, а также международно признанных принципов внешнего финансового контроля.
На муниципальном уровне продолжается создание контрольных органов, однако до сих пор их число не превышает 20 процентов общего количества муниципальных образований, и только каждый десятый контрольный орган имеет статус юридического лица. По мнению участников «круглого стола», развитие системы муниципального контроля ограничивается отсутствием национальных стандартов в области контроля, методической поддержки их деятельности.
Учитывая вышеизложенное, участники «круглого стола» считают целесообразным рекомендовать Правительству Российской Федерации следующее:
доработать и внести в период весенней сессии 2010 года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» в части изменения раздела «Государственный и муниципальный финансовый контроль»;
разработать стандарты внутреннего контроля, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств;
подготовить предложения по усовершенствованию системы правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации;
внести предложения о законодательном закреплении полномочий Счетной палаты Российской Федерации на осуществление финансового контроля деятельности государственных корпораций, осуществляемого в настоящее время на основании соглашений.
Рекомендовать Счетной палате Российской Федерации продолжить работу по разработке критериев аудита эффективности бюджетных целевых программ, которые будут использоваться при подготовке заключения Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального бюджета в новом программном формате.