Рекомендации
Обсудив вопросы, связанные с решением проблем региональных и местных бюджетов участники «круглого стола» отмечают, что решение данных проблем является важным фактором эффективного осуществления органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления своих конституционных полномочий.
Основными задачами проводимой федеральным центром налогово-бюджетной политики в сложившихся непростых экономических условиях должны стать обеспечение действенной финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, создание предпосылок для наращивания территориями собственной налоговой базы, увеличения их инвестиционной активности, более справедливого распределения доходных источников по уровням бюджетной системы Российской Федерации.
Кризисные явления в российской экономике, получившие свое развитие в конце 2008 года, негативно отразились на доходах и сбалансированности региональных и местных бюджетов.
Анализ итогов исполнения консолидированных бюджетов Российской Федерации в 2009 году свидетельствует о снижении поступлений налоговых и неналоговых доходов более чем на 11 процентов в бюджеты субъектов Российской Федерации и на 3 процента в бюджеты муниципальных образований по сравнению с 2008 годом.
Наиболее значительное снижение доходов, до 40 процентов, наблюдалось в экономически развитых регионах.
Консолидированный доход региональных бюджетов в 2009 году составил 5 трлн. 923 млрд. рублей, при дефиците в объеме - 331 млрд. рублей, что в 6 раз больше чем годом ранее.
Дефицит региональных бюджетов составил 278 млрд. рублей, местных бюджетов - 53 млрд. рублей. Число дефицитных территорий увеличилось с 44 до 62.
Увеличение дефицитного финансирования региональных и местных бюджетов привело к росту их долговой нагрузки.
К началу 2010 года госдолг регионов составил 889,5 млрд. рублей, муниципальных образований 135 млрд. рублей. Долговая нагрузка по сравнению с 2008 годом на региональные и местные бюджеты увеличилась на 48 и 28 процентов соответственно.
Также в 2010 году наблюдается общее снижение суммарных бюджетных расходов, спланированных субъектами Российской Федерации на 10,0 процентов и на 7,0 процентов бюджетных расходов муниципальных образований, по сравнению с данными 2009 года.
В этой ситуации участники «круглого стола» считают, что важную роль в поддержке региональных и косвенно местных бюджетов должны выполнять дотации федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности и на поддержку мер по обеспечению сбалансированности.
Тем не менее, предусмотренная Федеральным законом от 2 декабря 2009 года №308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» финансовая поддержка субъектов Российской Федерации не в полной мере решает проблему финансовой обеспеченности региональных и местных бюджетов.
Общий объем дотаций в 2010 году на сбалансированность предусмотрен в сумме 90,0 млрд. рублей, что ниже уровня 2009 года более чем в 2 раза, а Фонда финансовой поддержки регионов с незначительным ростом на 6 процентов в объеме 396,9 млрд. рублей.
В условиях снижения доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и увеличения объема расходных обязательств, переданных им, одновременно с сокращением финансовой помощи из федерального бюджета, проблема несбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации может стать еще более острой.
Участники «круглого стола» обращают внимание на остающуюся актуальной проблему недостаточности финансовых средств у бюджетов субъектов Российской Федерации на исполнение переданных полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации, что требует анализа объемов финансирования указанных полномочий до их передачи на уровень субъектов Российской Федерации.
По мнению участников «круглого стола» также следует обратить внимание на такой резерв увеличения доходной части региональных бюджетов как льготы по региональным и местным налогам, установленные федеральным законодательством. Общий объем выпадающих доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской федерации из-за предоставления федеральным законодательством льгот в 2009 году составил 153,3 млрд. рублей.
По прежнему остается нерешенной проблема сбалансированности местных бюджетов. Удельный вес местных налогов в доходах бюджетов муниципальных образований составляет 3,8 %, в том числе земельного налога 3,4%, налога на имущество физических лиц 0,4 %. Такой объем налоговых доходов местных бюджетов не может обеспечить их финансовую самостоятельность. Поэтому особенностью формирования доходной базы местных бюджетов остается их высокая зависимость от финансовой помощи из бюджетов других уровней. Доля межбюджетных трансфертов в объеме всех доходов местных бюджетов достигла 58%. Формирование доходов местных бюджетов осуществляется главным образом за счет регулирования и выравнивания. Сложившаяся система межбюджетных отношений оставляет мало самостоятельности муниципальным образованиям, особенно поселениям.
Участники «круглого стола» считают, что расширение первоначально установленного перечня вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления (путем внесения дополнений как в текст базового Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, так и в отраслевое законодательство) не сопровождается одновременным увеличением доходов местных бюджетов, как это предусмотрено законодательством.
До сих пор не урегулированы вопросы финансирования отдельных государственных полномочий, которые определяются отраслевыми федеральными законами (Жилищный кодекс, Земельный кодекс, Закон «О милиции» и др.) и исполняются органами местного самоуправления.
Также у участников «круглого стола» вызывает озабоченность перспективы реализации Федерального закона от 08.05.2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее Закон).
Участники «круглого стола» считают, что переход от сметного финансирования от фактически сложившихся расходов бюджетных учреждений к финансовому обеспечению выполнения государственного (муниципального) задания (далее задания) на оказание услуг (выполнение работ) в виде бюджетных субсидий не должен привести к сокращению финансового обеспечения многих бюджетных учреждений.
Законом не раскрывается и не регламентируется порядок формирования задания, нормативы его расчёта и объёмы его финансового обеспечения.
Учитывая вышеизложенное и результаты состоявшегося обсуждения, участники «круглого стола» решили:
I. Рекомендовать:
Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации провести мониторинг социально-экономических и других последствий реализации Федерального закона от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», а также нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, принимаемых во исполнение указанного Федерального закона;
Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации ускорить рассмотрение проекта федерального закона
№ 31358-5 «О проведении эксперимента по распределению сумм налога на доходы физических лиц между бюджетами на территории Московской, Ленинградской и Тверской областей», внесенного Московской областной Думой;
II. Предложить Правительству Российской Федерации:
- продолжить работу по совершенствованию системы разграничения расходных обязательств между федеральным, региональным и местным уровнями власти, на основе анализа финансового обеспечения и оптимизации публичных обязательств;
- не вносить в Государственную Думу законопроекты, предусматривающие дополнительные полномочия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований без соответствующего их финансового обеспечения;
- учитывать при расчете субвенций, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, расходы органов местного самоуправления на исполнение градостроительного, земельного, жилищного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации в области противодействия терроризму, в соответствии с которыми на органы местного самоуправления возлагается исполнение полномочий, не относящихся к вопросам местного значения;
- уточнить совместно с субъектами Российской Федерации объемы финансового обеспечения полномочий муниципальных образований и привести объем доходов местных бюджетов в соответствие с их расходными обязательствами;
- реализовать поэтапный переход к налогу на недвижимость по категориям налогоплательщиков, установив в первую очередь налог на недвижимость для налогоплательщиков физических лиц;
- разработать механизм компенсации бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам выпадающих доходов в связи с льготами и изъятиями, установленными федеральным законодательством по региональным и местным налогам;
- рассмотреть вопрос о закреплении поступлений от оплаты стоимости патентов при применении упрощенной системы налогообложения за бюджетами муниципальных районов, поселений (в равных пропорциях) и городских округов;
- разработать механизмы компенсации повышения фискальной нагрузки на субъекты малого предпринимательства в связи с заменой единого социального налога страховыми взносами;
- рассмотреть возможность принятия федеральной целевой программы, предусматривающей создание единой системы обеспечения подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров муниципальной службы;
- предусмотреть средства федерального бюджета на разработку и реализацию комплексной программы поддержки и развития монопрофильных городов, которая позволила бы обеспечить создание новых производственных мощностей и рабочих мест;
- рассмотреть возможность по итогам исполнения федерального бюджета за первое полугодие 2010 года увеличить объем дотаций на обеспечение сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, испытывающим недостаток финансовых средств для обеспечения реализации своих полномочий и органов местного самоуправления;
- поддержать законодательное закрепление статуса и функций трехсторонней рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации как участника бюджетного процесса;
- обеспечить оперативное информационное взаимодействие налоговых органов с финансовыми и таможенными органами, нотариальными конторами, банками, органами Роснедвижимости, Росрегистрации, БТИ, ГИБДД;
- обеспечить разработку системы показателей региональной и муниципальной статистики, необходимой для достоверного прогнозирования и планирования доходов региональных и местных бюджетов.
III. Рекомендовать Федеральной налоговой службе разработать комплекс мероприятий по определению порядка взаимодействия между органами местного самоуправления муниципальных образований и межрайонными ИНФС России в части проведения инвентаризации объектов недвижимости и земельных участков с целью выявления неучтенных объектов налогообложения.
IV. Рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления:
1.) продолжить работу, направленную на оптимизацию и повышение эффективности бюджетных расходов, и обеспечить в том числе:
- проведение инвентаризации расходов региональных и местных бюджетов;
- соблюдение нормативов расходов на содержание региональных и местных органов власти;
- осуществление анализа обоснованности и эффективности применения налоговых льгот;
- принятие мер к постановке на налоговый учет незарегистрированного имущества;
- стимулирование ресурсосбережения, включая установление приборов учета, введение нормативов на потребление коммунальных услуг.
2.) разработать совместно с подразделениями ФНС России, Росреестра России, другими органами комплекс мер, направленных на повышение эффективности администрирования местных налогов, контроля за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления и полнотой поступления налогов в местные бюджеты;
3.) рассмотреть возможность поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства за счет:
- стабилизации размеров арендных ставок по имуществу, предоставляемому в аренду субъектам малого и среднего предпринимательства;
- расширения возможностей участия субъектов малого и среднего предпринимательства в конкурсах на размещение муниципальных заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг;
- оказания правовой помощи субъектам малого бизнеса, направленной на снижение непроизводственных административных издержек предпринимателей;
- создания и развития инфраструктуры поддержки малого бизнеса.
4.) рассмотреть вопрос в части установления повышенного коэффициента социально-экономических особенностей (при определении размера арендной платы за пользование земельным участком) при превышении нормативного срока строительства жилых домов.
5.) рассмотреть вопрос по проведению на территории муниципальных образований полной инвентаризации земель с целью выявления пользователей земельных участков, определения и подтверждения целевого использования земель, а также случаев самовольного занятия земельных участков.