Рекомендации
Рекомендации «круглого стола» на тему: «Управление долгом и финансовым резервом Российской Федерации в условиях бюджетного дефицита»
Совет Федерации 26.03.2009
Малый зал, 14:00.
Комитет Совета Федерации по бюджету провел «круглый стол» на тему «Управление долгом и финансовым резервом Российской Федерации в условиях бюджетного дефицита». Рассмотрев и обсудив широкий круг вопросов, связанных с управлением долгом, финансовым резервом Российской Федерации, а также прогнозируемым в 2009 году дефицитом федерального бюджета, участники «круглого стола» отмечают следующее.
Сохраняющееся влияние мирового финансово-экономического кризиса на российскую экономику заставляет Правительство Российской Федерации вносить существенные изменения в основные характеристики федерального бюджета.
Впервые с 2000 года, несмотря на первоначальное утверждение федерального бюджета с профицитом в объеме 1,9 трлн. рублей (Федеральный закон от 24 ноября 2008 года № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов»), исполнение федерального бюджета в 2009 году прогнозируется с дефицитом.
Вместе с тем, к началу мирового кризиса российская экономика сформировала значительный запас финансовой и долговой устойчивости, а также демонстрировала положительную динамику макроэкономических показателей. Значительные объемы профицита федерального бюджета и положительные счета текущих операций в последние годы позволяли наращивать объемы золотовалютных резервов, наполнять ускоренными темпами Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, сокращать внешние государственные долговые обязательства Российской Федерации. В результате к началу 2009 года объем золотовалютных резервов составлял 384 млрд. долларов США, Резервного фонда и Фонда национального благосостояния на 1 марта 2009 года 7,8 трлн. рублей или 16,2% ВВП, а государственный долг сократился с 14,3% ВВП на конец 2005 года до 6,8% ВВП на начало 2009 года.
Однако в последние годы наметились тенденции, которые сделали российскую экономику уязвимой к воздействию глобального экономического кризиса. Так, рост расходов федерального бюджета в реальном выражении за последние годы существенно превышал рост ВВП. Внешний долг негосударственного сектора экономики за последние несколько лет увеличился более чем в четыре раза, со 108 млрд. долларов США к началу 2005 года до 489 млрд. долларов США к 2009 году. К сожалению, проводимая государственная долговая политика не предполагала создание системы оперативного мониторинга и контроля с последующим реагированием на увеличение консолидированного долга Российской Федерации. Отсутствие действующих механизмов долгосрочного внутреннего кредитования российской экономики, а также ошибочные управленческие решения менеджмента предприятий и организаций увеличили внешнюю долговую нагрузку на негосударственный сектор экономики до опасного в условиях кризиса уровня, тем самым, сохранив давление на платежный баланс Российской Федерации и нивелировав усилия Правительства Российской Федерации по снижению валютных рисков для экономики в целом.
Российская экономика до сих пор является слабо диверсифицированной и существенно зависимой от колебаний цен на сырьевые товары традиционного российского экспорта.
Кроме того, участники «круглого стола» отмечают, что было допущено много ошибок и в таких вопросах, как корпоративное управление, вознаграждение менеджмента, риск-менеджмент, использование негосударственным сектором экономики заемных средств.
Замедление роста спроса в группе стран ведущих импортеров российских товаров, существенное падение цен на сырьевые товары российского экспорта оказали воздействие на российскую экономику в направлении ограничения темпов экономического роста (по прогнозу Минэкономразвития ВВП сократится на 2,2%), падение доходов федерального бюджета, сокращение положительного сальдо платежного баланса, способствовало девальвации национальной валюты.
Участники «круглого стола» считают, что в этих условиях для устранения последствий кризиса ключевую роль будет играть проводимая бюджетно-налоговая политика. Она должна иметь ярко выраженный антикризисный, стимулирующий характер. Усилия органов государственной власти необходимо направить на создание механизмов, формирующих потребительский и инвестиционный спрос, обеспечивающих финансирование импортозамещающих производств, при безусловном устранении на местном уровне административных барьеров.
В соответствии с внесенными в Государственную Думу поправками в федеральный бюджет на 2009 год, расходы федерального бюджета вырастут на 667,3 млрд. рублей, или на 7,4% (до 9,69 трлн. рублей), доходы снизятся на 4,21 трлн. рублей, или на 39% (до 6,71 трлн. рублей). Таким образом, планируемый дефицит федерального бюджета составит 2,98 трлн. рублей или 7,4%ВВП.
Таким образом, пересмотренные основные характеристики федерального бюджета по сравнению с утвержденными ранее свидетельствуют об ослаблении бюджетной политики, проводимой Правительством Российской Федерации, ее асимметричности по отношению к существующей. Участники «круглого стола», считая оправданным на данном этапе такое ослабление бюджетной политики, тем не менее обращают внимание, что оно должно носить временный характер. В противном случае, в долгосрочном периоде такая бюджетная политика приведет к непропорциональному наращиванию государственного долга, потере макроэкономической стабильности и перспектив роста российской экономики.
Основным фактором, повлиявшим на увеличение расходов при сокращающихся доходах федерального бюджета, явилась необходимость реализации антикризисной программы Правительства Российской Федерации за счет дополнительной бюджетной поддержки отраслей экономики с использованием стимулирующих мер налоговой политики. Общая стоимость антикризисных мер бюджетной политики оценивается в 1,7 трлн. рублей, налоговой в 670 млрд. рублей.
Участники «круглого стола» особо обращают внимание Правительства Российской Федерации на то, что финансовая помощь, осуществляемая из федерального бюджета, должна носить исключительно избирательный и адресный характер и предоставляться только тем компаниям, которые испытывают временные трудности, но сохраняют платежеспособность и перспективы выполнения обязательств перед бюджетом.
Величина бюджетного дефицита, предполагаемая в скорректированном федеральном бюджете, более чем существенна. В связи с этим очень важно согласовать между собой стратегии управления государственным долгом и финансовым резервом Российской Федерации в среднесрочном периоде. Это позволит минимизировать риски, связанные, с одной стороны, с недополучением бюджетной системой необходимых ей ресурсов, а с другой - со стоимостью обслуживания долга и его структурой.
Ввиду неприемлемых для федерального бюджета условий на рынке заемного капитала представляется оправданным предложенный Правительством Российской Федерации вариант финансирования дефицита федерального бюджета за счет средств Резервного фонда в объеме 2,75 трлн. рублей. Кроме того, осуществление государственных заимствований в больших объемах на внутреннем рынке неминуемо привело бы к увеличению стоимости заемных средств для хозяйствующих субъектов, а также оказало негативное влияние на ликвидность финансового рынка.
В настоящее время управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния осуществляется путем размещения их на валютных счетах в Банке России, согласно установленной структуре валют (по 45% доллары США и евро, 10% фунты стерлингов Соединенного Королевства). При этом Банк России уплачивает по остаткам на указанных счетах проценты, эквивалентные доходности инвестиционных портфелей, сформированных из долговых обязательств иностранных государств, требования к которым утверждены Правительством Российской Федерации. Кроме того, по информации, предоставленной Счетной палатой Российской Федерации, в четвертом квартале 2008 года непосредственно средства Фонда национального благосостояния в объеме 400 млрд. рублей были размещены на депозиты во Внешэкономбанке с процентной ставкой 7% годовых, а за счет средств Резервного фонда были приобретены долговые обязательства Международного валютного фонда (МВФ) в объеме 446,88 млн. СДР.
За год существования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния общий объем их средств удвоился и достиг 7,8 трлн. руб. По информации Министерства финансов Российской Федерации, на 1 февраля 2009 года объем Резервного фонда составил 4,8 трлн. рублей, Фонда национального благосостояния - 2,9 трлн. рублей. Агрегированная доходность от размещения средств фондов, номинированных в иностранных валютах, составила 5,41%, а эквивалентная доходность в рублях достигла 26,9%. Таким образом, за счет инвестирования средств данные фонды увеличились на 267,4 млрд. рублей, за счет курсовой разницы еще на 1,68 трлн. рублей. В то же время, аналогичные по целям и задачам канадский фонд Alberta Heritage Savings Trust Fund с марта по сентябрь 2008 года потерял 1,2 млрд. долларов США втрое больше, чем заработал за предыдущие 12 месяцев, Норвежский пенсионный фонд будущих поколений только за сентябрь 2008 года потерял 14,5% своего объема (по оценкам SWF Institute). Необходимо признать, что консервативная стратегия инвестирование средств российских фондов в валютные активы на данном этапе полностью оправдала себя.
Участники «круглого стола» отмечают, что действия Правительства Российской Федерации, связанные с управлением средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, полностью соответствуют требованию пункта 2 статьи 96.11 Бюджетного кодекса Российской Федерации, обеспечивают сохранность и стабильность уровня доходов средств указанных фондов.
Тем не менее, учитывая глубину, масштаб и непредсказуемость направления развития финансово-экономического кризиса, традиционную консервативную стратегию управления финансовыми ресурсами нельзя считать абсолютной защитой вложений от риска. Поэтому необходимо оперативно реагировать на быстроизменяющуюся мировую экономическую ситуацию и рассматривать другие варианты размещения средств данных фондов в надежные активы, сохраняющие свою материальную ценность в любых условиях.
Ознакомившись с материалами Счетной палаты Российской Федерации, участники «круглого стола» отмечают, что положения «Основных направлений бюджетной политики на 2009 2011 годы» и, в частности, раздел, касающийся долговой политики, требует корректировки путем пересмотра следующих целей:
- достижения сбалансированности федерального бюджета при обеспечении долговой устойчивости;
- развития национального рынка государственных ценных бумаг в условиях существенного снижения его ликвидности;
- использования государственных гарантий в качестве инструмента поддержки финансовой устойчивости системообразующих организаций;
- проведения операций с государственными долговыми обязательствами, направленных на повышение ликвидности участников рынка государственных ценных бумаг и финансового рынка в целом.
В связи со значительным ухудшением экономической конъюнктуры Министерство финансов Российской Федерации, начиная с 1 квартала 2008 года, существенно сократило размещение государственных ценных бумаг. При этом фактически произошел отказ от размещения на рынке долгосрочных долговых обязательств. В условиях развития кризисных явлений на финансовом рынке действия Министерства финансов Российской Федерации носили оперативный антикризисный характер и были направлены на стабилизацию внутреннего рынка государственных ценных бумаг Российской Федерации, повышение ликвидности организаций держателей государственных ценных бумаг Российской Федерации, минимизацию их убытков, улучшение качества активов. Кроме того, оперативно были подготовлены предложения, поддержанные Федеральным Собранием Российской Федерации, по внесению изменений в федеральный бюджет на 2009 год, предусматривающие увеличение на 300 млрд. рублей верхнего предела государственного внутреннего долга Российской Федерации. Это позволит увеличить объем государственных гарантий Российской Федерации для предоставления их по кредитам, привлекаемым в основном стратегическими организациями оборонно-промышленного комплекса.
Участники «круглого стола» считают, что для преодоления кризиса органам государственной власти предстоит осуществить сложный комплекс антикризисных мер, нацеленных на обеспечение макроэкономической сбалансированности, предполагающих в ближайшей перспективе сокращение бюджетного дефицита, снижение инфляции и процентных ставок, стабилизацию курса национальной валюты.
Учитывая вышеизложенное, участники «круглого стола» считают возможным рекомендовать:
1. Органам государственной власти:
- - воздержаться от внесения законодательных инициатив, приводящих к увеличению расходных обязательств Российской Федерации.
2. Правительству Российской Федерации:
- провести корректировку «Основных направлений бюджетной политики на 2009 2011 годы» в части долговой политики с учетом изменившихся экономических условий;
- разработать и утвердить критерии оценки эффективности управления государственным долгом Российской Федерации;
- принять нормативные правовые акты определяющие порядок управления государственным долгом Российской Федерации;
- рассмотреть возможность включения японской йены в состав валютной корзины Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в качестве резервной валюты;
- рассмотреть вопросы совершенствования налогового администрирования с целью недопущения перехода хозяйственной деятельности предприятий и организаций в теневой сектор экономики;
- ввести ограничение на размер оплаты труда служащих и руководителей государственных корпораций;
- осуществлять выделение негосударственному сектору экономики финансовой поддержки из федерального бюджета при условии взятия организациями и предприятиями обязательств по достижению целевых результатов от использования указанных средств, а также по введению ограничений на размер выплат вознаграждений менеджменту;
- разработать меры бюджетно-налогового регулирования, направленные на стимулирование потребления населением на внутреннем рынке;
- разработать и внедрить механизмы привлечения сбережений граждан Российской Федерации к инвестированию в развитие российской экономики;
- обеспечить эффективную реализацию механизмов внутреннего кредитования отраслей экономики;
- предусмотреть меры, направленные на улучшение процедур управления государственными корпорациями, компаниями с высокой долей государственного участия в их капитале, в части повышения прозрачности использования привлекаемых ими средств, а также ограничения масштабов наращивания внешнего долга, с целью поддержания макроэкономической устойчивости;
- разработать методические рекомендации по голосованию членам совета директоров, представляющих государство в организациях с высокой долей государственного участия в их капитале, по вопросам, увеличивающим долговую нагрузку на капиталы данных компаний.
3. Счетной палате Российской Федерации:
- обеспечить эффективный финансовый контроль и мониторинг использования средств федерального бюджета, направляемых на реализацию антикризисных мероприятий;
- информировать не реже одного раза в полгода Федеральное Собрание Российской Федерации о результативности бюджетных расходов, направленных на поддержку отраслей российской экономики;
- провести аудит организаций с высокой долей государственного участия в капитале и имеющих значительный объем внешних долговых обязательств. Обобщить результаты, полученные в ходе проверки, и выработать предложения по сокращению внешних заимствований данных компаний.
4. Организациям с высокой долей государственного участия в их капитале:
- разработать долгосрочные программы по сокращению внешних долговых обязательств;
- разработать целевые программы, направленные на сокращение издержек и оптимизацию собственных расходов;
- рассмотреть возможность привлечения в качестве источников долгового финансирования суверенные и частные фонды стран Ближнего Востока (Кувейт, Саудовская Аравия, ОАЭ) и Азии (Китай, Япония).
Председатель Комитета Е.В.Бушмин