СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Комитет Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию
«Круглый стол»
на тему
«Проблемы и перспективы развития мелиоративного комплекса
Российской Федерации: законодательный аспект»
г. Москва, Совет Федерации | 20 мая 2025 года |
РЕКОМЕНДАЦИИ
Заслушав информацию по вопросу «Проблемы и перспективы развития мелиоративного комплекса Российской Федерации: законодательный аспект» участники «круглого стола» отмечают следующее.
Президентом Российской Федерации В.В. Путиным в Послании Федеральному Собранию 29 февраля 2024 года, а также в Указе от 7 мая 2025 года № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» были поставлены задачи по увеличению объёма производства российского АПК на четверть в сравнении с 2021 годом, а экспорта в 1,5 раза.
В этой связи развитие мелиоративного комплекса Российской Федерации должно внести значительный вклад в решение задачи увеличения производства сельскохозяйственной продукции.
В Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 21 января 2020 года № 20, отмечается, что в области производства сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия необходимо осуществить развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения путем поддержания мелиоративного комплекса, находящегося в государственной собственности Российской Федерации, в нормативном состоянии, строительства, реконструкции и технического перевооружения мелиоративных систем, гидромелиорации, агролесомелиорации, фитомелиорации и осуществления культуртехнических мероприятий.
Основной гарантией обеспечения продовольственной безопасности страны является наличие плодородных земель сельскохозяйственного назначения и сохранение потенциала водных ресурсов. Важность проведения мелиоративных мероприятий, направленных на улучшение почвенных, агроклиматических и гидрологических условий, сложно переоценить.
Мелиорация земель осуществляется в целях повышения продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечения гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель, а также создания необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель и формирования рациональной структуры земельных угодий.
Однако осуществление мелиоративных мероприятий в целом затруднено по следующим причинам:
проблемы с техническим состоянием мелиоративных систем, отсутствие автоматизации их работы, отмечается высокая степень износа машинно-технологического оборудования и износ основных фондов, более 50% парка технических средств эксплуатируются за пределами нормативных сроков работы, раздробленность мелиоративных систем;
недостаточность бюджетных средств и инвестиций на эксплуатацию и развитие мелиоративных систем;
сельскохозяйственная техника и оборудование для орошения, а также насосные и другие агрегаты, которые применяются в ходе мелиоративных мероприятий, как правило, зарубежного производства, доступность такой техники для сельхотоваропроизводителей сегодня существенно снизилась, что требует совершенствования мер государственной поддержки;
серьезной проблемой являются бесхозяйные мелиоративные системы, которые в том числе затрудняют вовлечение в оборот земель сельхозназначения;
проблемы подготовки кадров инженеров-гидротехников, технических специалистов среднего звена и рабочих по производству, монтажу, комплектации и эксплуатации технических средств орошения требуют системного решения;
природно-климатические факторы — дефицит естественных источников воды в южных регионах или их засоленность, что приводит к значительным затратам, связанным с бурением скважин;
развитие сельского хозяйства в Нечерноземной зоне требует отдельного подхода к мелиоративным мероприятиям — при правильном проведении мелиорации почвы могут давать хорошие урожаи сельскохозяйственных культур.
По экспертным оценкам для эффективного сельскохозяйственного производства в России необходимо иметь 15 млн мелиорированных земель, из них не менее 10 млн орошаемых.
Отечественный мелиоративный комплекс включает в себя 9,4 млн гектаров мелиорированных земель, из которых 4,69 млн гектаров орошаемых и 4,71 млн гектаров осушенных. В сельскохозяйственном производстве используется 6,9 млн гектаров мелиорированных сельхозугодий, то есть 73,4%.
Следует отметить, что развитие мелиоративного комплекса в Российской Федерации осуществляется в рамках реализации Государственной программы эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14 мая 2021 года № 731 (далее – Государственная программа). Ее реализация начата в 2022 году.
Государственной программой определены цели, достижение которых планируется не позднее конца 2030 года:
вовлечение в оборот земель сельскохозяйственного назначения площадью не менее 13 234,8 тыс. гектаров;
получение достоверных и актуальных сведений о количественных характеристиках и границах земель сельскохозяйственного назначения в отношении 100 процентов земель сельскохозяйственного назначения, включая количественные и качественные характеристики неиспользуемой пашни, планируемой к вовлечению в оборот;
сохранение в сельскохозяйственном обороте и повышение качественных характеристик сельскохозяйственных угодий за счёт проведения мелиоративных мероприятий на площади не менее 7 165,4 тыс. гектаров.
Согласно Государственной программе для улучшения условий сельскохозяйственного производства на мелиорированных землях необходимо решение задач, связанных с приведением гидротехнических сооружений в нормативно-техническое состояние, обеспечением их безопасной эксплуатации и недопущением аварийных ситуаций, соблюдением требований природоохранного законодательства, которые включают внедрение новых технологий и техники для ремонтно-эксплуатационных работ на мелиоративных системах и очистки каналов за счет повышения уровня материально-технического обеспечения подведомственных учреждений, организацию рационального водопользования и водораспределения, проведение противопаводковых мероприятий, расчистку мелиоративных каналов.
Бюджетные ассигнования на реализацию Государственной программы предусмотрены на 2025 год в объёме 40 665,9 млн рублей, что в целом соответствует уровню объёма, предусмотренного на 2024 год.
Основным нормативным правовым актом в области мелиорации является Федеральный закон от 10 января 1996 года № 4-ФЗ «О мелиорации земель». Вместе с тем он требует системного обновления, и такая работа ведется Министерством сельского хозяйства Российской Федерации совместно с Федеральным собранием Российской Федерации.
Необходимо рассмотреть возможность выработки подходов по решению проблемы доступности воды из мелиоративных систем для сельскохозяйственных товаропроизводителей. В ряде субъектов Российской Федерации рост стоимости тарифа на услуги по подаче воды для орошения сельскохозяйственных культур оказывает негативное влияние на перспективы увеличения площадей мелиорируемых земель, используемых в сельскохозяйственном производстве. При этом во многих субъектах Российской Федерации отмечается недостаточно высокий процент использования мелиорированных земель для сельскохозяйственного производства.
Учитывая, что воду из мелиоративных систем получают не только сельхозтоваропроизводители, но и организации в сфере ЖКХ, промышленности, а также гидроэлектроэнергетики, важно законодательно определить условия расчета тарифа на услуги по подаче воды из мелиоративных систем для таких потребителей в целях исключения оплаты всех издержек на содержание мелиоративного комплекса сельскохозяйственными товаропроизводителями.
В этой связи целесообразно подготовить проект федерального закона на основе комплексного решения данной проблемы путем внесения изменений в том числе в законодательство о мелиорации и водное законодательство.
Исходя из вышеизложенного, участники «круглого стола»
р е к о м е н д у ю т:
1. Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:
рассмотреть в период весенней сессии 2025 года проекты федеральных законов:
— № 90784–8 «О внесении изменений в Федеральный закон «О мелиорации земель» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования регулирования правоотношений по оформлению прав на мелиоративные сооружения»;
— № 754543–8 «О внесении изменений в Федеральный закон «О мелиорации земель», с учетом дополнения новыми положениями, связанными с урегулированием проведения процедуры учета мелиоративным систем на территории Российской Федерации (по аналогии с процедурой учета агролесомелиоративных насаждений).
2. Правительству Российской Федерации:
рассмотреть возможность:
— увеличения средств федерального бюджета, выделяемых на реализацию мероприятий Государственной программы до объемов, предусмотренных первоначальным паспортом;
— законодательного закреплении обязательности оплаты подачи воды из мелиоративных систем для пользователей, использующих воду не для целей сельскохозяйственного производства;
— определения в законодательстве статуса мелиорируемых земель как особо ценных и выработки механизма изъятия мелиорированных земель у владельца при ненадлежащем использовании, угрожающем их сохранности;
принять меры, направленные на:
— увеличение площадей вводимых в эксплуатацию агролесомелиоративных насаждений;
— разработку ресурсосберегающих технологий для мелиорированных земель, включая переход на малообъемное комбинированное орошение;
— проведение работы по определению собственника и разграничению прав собственности бесхозяйных мелиоративных земель, постановке на учет бесхозяйных мелиоративных систем;
проработать вопросы:
— освобождения от уплаты налога на имущество на мелиоративные системы и мелиорированные земли в целях уменьшения стоимости подачи воды;
— исключения избыточных требований при проектировании мелиоративных систем, прежде всего при разработке проектов реконструкции ранее построенных мелиоративных объектов, а также при проведении культуртехнических и агролесомелиоративных работ в том числе в части археологических изысканий, поиска полезных ископаемых;
— оптимизации необоснованно высокой стоимости расчета и размера компенсации ущерба водно-биологическим ресурсам при использовании водных мелиоративных объектов по аналогии с забором воды из водных объектов в целях тушения пожаров.
3. Министерству сельского хозяйства Российской Федерации:
рассмотреть возможность:
— субсидирования не менее 50 % затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на проектирование, строительство, реконструкцию и капитальный ремонт мелиоративных объектов, выполнение агролесомелиоративных и культуртехнических мероприятий;
— осуществления государственной поддержки мелиоративных проектов, реализуемых на территории Российской Федерации, только при условии их комплектации отечественными техникой и оборудованием, в том числе дождевальными машинами;
— в рамках Государственной программы предусмотреть субсидии на содержание агролесомелиоративных насаждений субъектам Российской Федерации и сельскохозяйственным товаропроизводителям, а также в приоритетном порядке предоставления поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям, осуществляющим содержание лесополос;
— ускорения разработки и утверждения порядка разработки проектов агролесомелиорации, а также упрощения процедуры подготовки проектов мелиорации в части исключения отдельных мероприятий, в том числе уходовых мероприятия на территории лесомелиоративных сооружений, а также проведения работ на площади менее 1 гектара;
— проведения технико-технологического аудита мелиоративного комплекса и определения объемов и видов проведения работ по модернизации мелиоративно-водохозяйственных систем;
— подготовки предложений по повышению эффективности использования водных ресурсов в мелиоративном водохозяйственном комплексе за счет внедрения системы водоучета и контроля использования водных ресурсов на водных объектах, автоматизации водораспределения на гидромелиоративных системах, в том числе рисовых, на основе геоинформационных технологий с применением автоматизированных приборов контроля, внедрения точного орошения в режиме реального времени, совершенствования технологии возделывания и полива сельскохозяйственных культур, повышения качества оросительной воды;
— установления тарифов на услуги по подаче воды из мелиоративных систем на орошение опытных полей научных учреждений на уровне тарифов для сельскохозяйственных товаропроизводителей;
— выделения на отдельном счете средств, поступающих от получателей услуг на капитальный ремонт государственных мелиоративных систем, используемых в оказании услуг хозяйствующим субъектам в целях расходования их исключительно на нужды капитального ремонта (реконструкции) мелиоративных объектов федеральной собственности;
— создания цифровых двойников процесса управления водными ресурсами в мелиоративно-водохозяйственном комплексе, в том числе для обоснования затрат на подачу воды для орошения и других целей с гидромелиоративных систем;
ускорить работу по законодательному урегулированию вопросов:
— учета мелиорированных земель для получения консолидированной информации;
— требования по соблюдению севооборотов в рамках рисопригодных земель с установлением соответствующего термина после принятия соответствующих изменений в отраслевой закон;
— внесения изменений в Федеральный закон «О мелиорации земель» и в Федеральный закон «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» по дополнению положениями о возложении обязанности по содержанию и сохранению агролесомелиоративных насаждений, расположенных на земельных участках, находящихся в государственной и (или) муниципальной собственности, на собственников смежных к ним земельных участков;
совместно с органами управления АПК субъектов Российской Федерации проработать вопросы:
— принятия мер по недопущению отказов сельскохозяйственных товаропроизводителей от реализации проектов мелиорации;
— активизации работ по учету лесомелиоративных насаждений;
— механизма дополнительного стимулирования сельскохозяйственных товаропроизводителей по принятию на баланс и проведению необходимых работ на агролесомелиоративных насаждениях, а также мероприятий, связанных с фитомелиорацией;
— обеспечения возложения обязанностей по содержанию (участию в содержании) агролесомелиоративных насаждений на сельхозтоваропроизводителей, осуществляющих свою деятельность в границах конкретного агролесомелиоративного объекта;
— развития климатических проектов, которые реализуются в рамках агролесомелиорации и фитомелиорации;
— подбора культур, их сортов и гибридов для орошения и наличия специализированных почвоохранных севооборотов, в том числе с применением повторных и промежуточных культур для увеличения индекса использования пашни и повышения эффективности орошаемого земледелия;
— применения специализированных технологий возделывания культур с орошением, в том числе с учетом увеличения норм внесения минеральных удобрений и правильного подбора оросительной техники;
— развития нормирования водопользования, прежде всего, режимов орошения с учетом климатических условий, совершенствования технологии возделывания и полива сельскохозяйственных культур, качества оросительной воды;
продолжить работу по формированию плана мероприятий по борьбе с опустыниванием и дальнейшей деградацией почв, предусматривающем в том числе усиление ответственности за обеспечение плодородия земель, по которым имеется риск деградации;
в целях недопущения несанкционированных вырубок лесозащитных полос рассмотреть вопрос установления в классификаторе вида соответствующего разрешенного использования на таких землях, а также придания более высокого статуса особо ценных земель у лесозащитных полос;
совместно с Россельхознадзором подготовить предложения по законодательному урегулированию принадлежности лесозащитных полос и требований по поддержанию их в соответствующем состоянии, а также установления соответствующего вида разрешенного использования земель, занятых лесозащитными полосами и внесения дополнений в выписки из Единого государственного реестра недвижимости (ЕГРН) со сведениями о мелиорируемом или мелиорированном земельном участке сельскохозяйственного назначения;
рассмотреть вопрос возвращения в законодательство о мелиорации полномочия по согласованию сооружений и эксплуатации линий связи, электропередач, трубопроводов, дорог и других объектов на мелиорируемых (мелиорированных) землях в целях предотвращения нанесения им ущерба;
рассмотреть вопрос целесообразности:
— внесения изменений в статью 7 Земельного кодекса Российской Федерации «Состав земель в Российской Федерации» примечания в категории «земли сельскохозяйственного назначения» с дополнительным выделением и указанием вида разрешенного использования земель по функциональному назначению: орошаемые/осушаемые земли, если эти земли ранее орошались или осушались;
— внесения изменений в абзац 2 статьи 7 Федерального закона «О мелиорации земель» изложив его в следующей редакции «Агролесомелиорация земель направлена на регулирование водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв на мелиорируемых землях посредством создания, реконструкции и содержания агролесомелиоративных насаждений»;
— установления границы обслуживания государственных мелиоративных систем, как зоны с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ), в целях постановки их на кадастровый учет и отнесению земель, находящихся в этих границах, к категории мелиорированных;
— исключения из Порядка разработки, согласования и утверждения проектов мелиорации земель, утвержденного приказом Минсельхоза России от 15 мая 2019 года № 25512, понятия как «защитные лесные насаждения», которое с 1 марта 2024 года в законодательстве о мелиорации не используется;
предпринять меры, направленные на повышение уровня заработной платы работников мелиоративного комплекса до уровня не ниже средней по региону;
разработать комплекс мер по повышению технического уровня и технико-эксплуатационных характеристик мелиоративных систем, снижению износа основных фондов и машинно-технологического оборудования, включая увеличение выделяемых средств на развитие производственных баз эксплуатационных подразделений федеральных государственных учреждений по мелиорации земель и сельскохозяйственному водоснабжению (капитальный ремонт и реконструкция производственных баз, гаражей, ремонтных мастерских, оснащение современными мелиоративной техникой, прежде всего строительной; оборудованием для ремонта насосно-силового оборудования, запорной арматуры, машин и механизмов, компьютерным оборудованием);
продолжить работу по цифровой трансформации мелиоративно-водохозяйственного комплекса и автоматизации процессов водопользования: водораспределения и водоотведения на мелиоративных системах, в том числе разработать концепцию цифровизации мелиоративного комплекса, позволяющую интегрировать весь объем знаний и информации в сфере мелиорации, необходимую для принятия решений и реализации управляющих воздействий в области технологических и производственных процессов на всех иерархических уровнях мелиоративной деятельности;
совместно АО «Росагролизинг» проработать вопрос совершенствования положений подпунктов 2–5 Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на проведение мелиоративных мероприятий (приложение 6 к Государственной программе эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации постановления Правительства Российской Федерации от 14 мая 2021 года № 731) в целях обеспечения безусловного возмещения сельскохозяйственным товаропроизводителям затрат по договорам лизинга, а также предусмотреть возможность предоставления субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на финансовое обеспечение 25% размера лизинговых платежей по договорам лизинга ирригационной техники (при условии оплаты сельскохозяйственным товаропроизводителем за счет собственных средств авансового платежа по договору лизинга в размере не менее 5% от стоимости техники);
рассмотреть вопрос возможности организации на базе Российского государственного аграрного университета — МСХА имени К.А. Тимирязева научно-технического и учебно-методического центра по мелиорации земель с учетом строительства мелиоративной системы нового поколения в целях подготовки кадров, в том числе высшей квалификации;
4. Министерству науки и высшего образования Российской Федерации:
совместно с Минсельхозом России:
— подготовить научно-обоснованные предложения по увеличению площадей вводимых в эксплуатацию агролесомелиоративных насаждений;
— рассмотреть возможность наделением функцией научного сопровождения мелиорации регионов Северо-Западного федерального округа ФГБНУ «Агрофизический научно-исследовательский институт»;
— проработать вопрос организации научного сопровождения мелиорации в Сибирском и Дальневосточном федеральных округах, в том числе открытия научно-исследовательских учреждений или их филиалов;
— подготовить предложения по созданию проектно-изыскательских институтов в сфере мелиорации;
продолжить работу по подготовке кадров для проведения проектно-изыскательских и строительных работ.
5. Министерству промышленности и торговли Российской Федерации совместно с Министерством сельского хозяйства Российской Федерации:
продолжить работу по развитию отечественного производства специализированной техники и оборудования для проведения мелиоративных работ и приоритетности их использования, в том числе в части мелиоративной общестроительной техники с учетом кооперации с Республикой Беларусь;
разработать долгосрочный план приобретения отечественной специализированной техники и оборудования для проведения мелиоративных работ по аналогии с самоходными машинами в растениеводстве.
6. Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Министерству сельского хозяйства Российской Федерации:
совместно с Ростехнадзором:
— проработать вопрос по созданию системы государственных региональных центров по проектно-изыскательским работам, агроландшафтному и землеустроительному проектированию для мелиоративного комплекса;
— обратить особое внимание на обеспечение надежности и безопасности работы гидротехнических сооружений, находящихся в федеральной собственности, а также предотвращение возможности возникновения чрезвычайных ситуаций в зоне влияния крупных гидротехнических сооружений;
совместно с Росгидрометом и Росводресурсами рассмотреть возможность подготовки для целей мелиорации гидрологических прогнозов.
7. Высшим органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации:
рассмотреть возможность разработки и совершенствования региональных программ развития мелиоративного комплекса;
обеспечить исполнение требования законодательства по учету лесозащитных полос для интеграции таких данных в информационную систему Минсельхоза России;
принять меры по внедрению адаптивно-ландшафтных систем земледелия с учетом региональных особенностей и изменения природно-климатических условий в том числе в целях повышения эффективности использования мелиорированных земель.