«Проблемы развития туризма в регионах России»

Рекомендации

Утверждены на заседании
Комитета Совета Федерации
по федеративному устройству,
региональной политике,
местному самоуправлению и делам Севера
(протокол № 356 от 27 января 2025 года)

Участники заседания «круглого стола», проведенного 10 декабря 2024 года Комитетом Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера на площадке Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, – представители государственных органов власти Российской Федерации, общественных объединений, бизнес структур, научного и учебного сообщества, обсудив проблемы развития туризма в регионах России, отмечают следующее.

В настоящее время в России активно развивается внутренний туризм. В 2024 году число турпоездок по стране составило порядка 92 миллионов. Высокий интерес к путешествиям по России объясняется расширением туристической инфраструктуры, появлением новых предложений и форматов для отдыха, цифровизацией сферы туризма. Этому также способствует активизация предпринимательских инициатив и государственная поддержка.

Так, одобрен паспорт национального проекта «Туризм и гостеприимство», благодаря реализации которого отдых в стране должен стать более доступным с точки зрения ценообразования и логистики, безопасным и комфортным. Ключевые цели – обеспечить к 2030 году рост доли туризма в ВВП страны до 5 процентов (по итогам 2023 года – 2,8 процента), числа турпоездок – до 140 миллионов, экспорта туруслуг – в 3 раза в сравнении с уровнем 2023 года (2023 год – 3,6 млрд. долларов).

В состав обновленного нацпроекта «Туризм и гостеприимство» включены пять федеральных проектов: «Создание номерного фонда, инфраструктуры и точек притяжения», «Пять морей и озеро Байкал», «Туристическая привлекательность страны», «Кадры для туризма» и «Производство отечественной продукции для туристической индустрии».

Подведены предварительные итоги нацпроекта «Туризм и индустрия гостеприимства», который завершился в 2024 году. За это время количество турпоездок по стране увеличилось с 45 миллионов в 2020 году до 84 миллионов в 2023 году. 

Увеличиваются инвестиции в туристический бизнес. Так, за первое полугодие 2024 года бизнес привлек 377 млрд рублей, что на 60 процентов больше аналогичного периода прошлого года.

Утверждена Концепция развития автомобильного туризма в Российской Федерации на период до 2035 года, призванная создать условия для развития автотуризма в регионах России.

Проводится реформа классификации гостиниц и иных объектов сферы туризма, цель которой – обеспечить качество гостиничных и иных услуг, а также предоставить туристам достоверную информацию о туристических объектах.

Вводится туристический налог в регионах Российской Федерации, средства которого пойдут, в том числе на развитие туристической инфраструктуры, благоустройство общественных пространств, организацию информационной навигации. Также реализуются и другие меры по развитию сферы туризма в регионах страны. Однако остается много нерешенных проблем в сфере туризма.

Участники «круглого стола», в числе проблем, препятствующих развитию сферы туризма, отмечают следующее.

1. В части создания условий для реализации инвестиционных проектов и развития туристской инфраструктуры:

а) в качестве одного из рисков для развития туротрасли участники «круглого стола» отмечают существующие на отдельных территориях, входящих в перспективные зоны развития туризма, сложности с возможным удовлетворением потребностей новых туристических объектов в гарантированном обеспечении электрической и тепловой энергией;

б) создание туристской инфраструктуры предполагает создание соответствующих благоприятных условий для этого в регионах, на природных территориях, в том числе формирование правовой среды, позволяющей реализовывать проекты.

Так, в частности, на территории особой экономической зоны «Байкальская гавань» (далее – ОЭЗ «Байкальская гавань») предполагается размещение нескольких туристических комплексов, включая морской курорт с портом, спа‑курорт, всесезонный горный курорт, природно-оздоровительный комплекс. Реализация планов по развитию ОЭЗ «Байкальская гавань» требует участия различных инвесторов в перечисленных проектах. На текущий момент реализация проекта по развитию ОЭЗ «Байкальская гавань» существенно затруднена в связи с тем, что действующее законодательство (Федеральный закон от 1 мая 1999 года № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал») запрещает сплошную рубку в центральной экологической зоне озера. Однако без этих мер невозможно осуществить строительство объектов туристско-рекреационной особой экономической зоны надлежащего качества и доступности. При этом на рассмотрении в Государственной Думе находится законопроект № 387575‑8, предусматривающий внесение изменений в федеральный закон «Об охране озера Байкал», значительно расширяющий возможности для реализации инвестиционных проектов в ОЭЗ «Байкальская гавань». В частности, законопроектом предусматривается запрет на сплошные рубки лесных насаждений на землях лесного фонда и землях особо охраняемых природных территорий, на иных видах земель возможно проведение сплошных рубок;

в) в рамках реализации национального проекта «Туризм и гостеприимство» на период 2025–2030 годов предполагается рост показателя «Количество номеров в классифицированных средствах размещения» за счет нового строительства (реконструкции) гостиниц. Для достижения целевых значений показателя предполагается развитие энергетической инфраструктуры, транспортной инфраструктуры, развитие инфраструктуры связи. В то же время Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (часть 6 статьи 19) устанавливает, что в топливно-энергетических и транспортных отраслях разрабатываются генеральные схемы, детализирующие отраслевые и межотраслевые стратегии. Генеральная схема размещения объектов туризма, в том числе номерного фонда гостиниц с привязкой к генеральной схеме энергетики, транспорта, связи к разработке не предусмотрена;

г) также для достижения вышеуказанного показателя «Количество номеров в классифицированных средствах размещения» следует отметить, что на правах оперативного управления за федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации закреплено значительное количество зданий, включающих большое количество номеров, пригодных для проживания и гостеприимства. Эти здания уже имеют подключение к инженерным сетям, доступность транспортной инфраструктуры. Может быть выполнена реконструкция этих зданий. Однако передача данного номерного фонда в собственность частным инвесторам, в том числе с помощью инструмента государственно-частного партнерства, для оказания услуг гостеприимства затруднена по разным причинам;

д) по результатам научного исследования и глубинного экспертного интервью с представителями федеральных органов исполнительной власти, глав малых городов, бизнеса, ассоциаций малых городов были выявлены следующие проблемы малых туристских городов: отток населения, кадровый дефицит, недостаток высококвалифицированных рабочих мест, проблемы инфраструктуры, в том числе транспортной доступности, заброшенные и пустующие здания, неиспользованные территории, а также низкое качество или отсутствие документов стратегического планирования (стратегии или мастер-плана). Для устойчивого развития малых туристских городов критически важно не только развитие гостиничной инфраструктуры, но и формирование мастер-планов и стратегий, поскольку в малых городах выявлен значительный потенциал для развития разных видов туризма.

2. В части цифровых сервисов в туризме:

а) взаимодействие цифровых сервисов и поставщиков услуг, эффективность загрузки региональных объектов посредством цифровых сервисов в туризме. Наряду с ростом количества туристов происходит рост явления «овербукинг», когда исполнители услуг (средства размещения) принимают на себя обязательства, превышающие возможность их исполнения. Причины овербукинга могут быть техническими и умышленными (являться частью стратегии продаж). Ежегодно это тысячи случаев, приводящих к ущемлению прав потребителей, финансовым и репутационным рискам для агрегаторов туристских услуг. При этом понятия овербукинга в отраслевом туристическом законодательстве нет, специальная ответственность за него со стороны исполнителя услуг не определена.

На практике овербукинг регулируется договорными отношениями, как правило предусматривается предоставление аналогичного гостиничного номера туристу или номера более высокой категории без дополнительной платы. В действительности эти требования часто не соблюдаются;

б) управление туристической сферой субъектов Российской Федерации при помощи сбора больших данных, аналитики туристских потоков. В настоящее время в туристической и других сферах регионами используются большие данные (Big Data), представленные банками и операторами связи. Данные взаимодополняют друг друга, что позволяет региону сформировать востребованный комплекс услуг, работ, товаров, необходимых для туриста, оценить и проанализировать туристический поток. Технология использования Big Data применима также: в транспортной сфере – оценка и планирование трафика, оценка загруженности инфраструктуры; в городском планировании – планирование и проектирование застройки; при организации массовых мероприятий – оценка количества и частоты посещений, профилирование посетителей и определение целевой аудитории; при управлении миграционными потоками – анализ перемещений, места концентрации. 

Проблема заключается в том, что во многих регионах страны управленческие решения принимаются все еще без опоры на большие данные, что не позволяет создать полную и достоверную картину для решений;

в) необходимость дальнейшего развития законодательной базы для регулирования платформенной экономики с учетом специфики деятельности туристических агрегаторов. В настоящее время Минэкономразвития России подготовлен проект федерального закона «О платформенной экономике». В соответствии с положениями проекта нормативного акта деятельность турагрегаторов подпадает под определение «цифровой посреднической платформы», однако проектируемые нормы направлены в первую очередь на регулирование бизнеса маркетплейсов и не учитывают специфику работы турагрегаторов, как платформ для самодеятельного (самостоятельного) туризма. При формировании поправок к законопроекту следует обратить внимание на специфику цифровизации отрасли туризма;

г) усиление взаимодействия цифровых платформ – агрегаторов информации о туристских услугах и регионов в части продвижения туристического потенциала регионов. В соответствии с экспертными оценками Центра стратегических разработок, в настоящее время до 49 процентов туристов всегда самостоятельно организуют поездку, пользуясь услугами туристических агрегаторов. При этом значительное число клиентов платформ опираются на рекомендации владельца, а также клиентский опыт других пользователей. Накопленный турагрегаторами опыт оценки турпродуктов регионов позволяет не только продвигать регионы, но и давать рекомендации по улучшению турпродуктов регионов. При этом затраты на реализацию таких туров несопоставимы с затратами на организацию классических пресс-туров и роад-шоу, которые проводятся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации для туроператоров, поскольку турагрегаторы принимают на себя часть организационных и иных расходов для увеличения лояльности клиента. При этом отношение органов государственной власти субъектов Российской Федерации к подобным мероприятиям по продвижению остается настороженным, что существенно сокращает возможности регионов по популяризации своих рекреационных и туристских ресурсов самостоятельным путешественникам.

3. В части развития автотуризма:

а) инфраструктура и сервисное обеспечение автомобильных туристских маршрутов, в том числе покрытие устойчивой сотовой и интернет-связью. Обследования непокрытых участков федеральных автодорог показывают отсутствие возможности размещения сооружений связи в полосе отвода (критично для 70 процентов объектов, планируемых к реализации) и отсутствие доступной энергетической инфраструктуры у 90 процентов точек (в рамках поручения Правительству Российской Федерации о мерах, направленных на обеспечение покрытия автодорог в составе туристских маршрутов устойчивой мобильной связью и интернет‑связью при участии операторов связи, по итогам совещания Президента Российской Федерации 4 июня 2024 года^[1], и других поручений).

Для решения проблемы размещения сооружений связи подготовлен и прошел первое чтение законопроект № 636089–8 «О внесении изменений в статью 6 Федерального закона „О связи“ и Федеральный закон „Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации“ (в части размещения и эксплуатации сооружений связи в границах полос отвода автомобильных дорог), который предлагает: закрепить, что сооружения связи могут размещаться в границах полос отвода автомобильных дорог; установить для автодорожной сферы общий принцип работы с операторами связи при переносе линий связи. Решением проблем отсутствия подключения к электричеству может быть распределение зон ответственности в зависимости от расстояния до линий электропередач; 

б) в части терминологии и правового регулирования развития автотуризма в Российской Федерации.

В связи с принятием Концепции развития автомобильного туризма в Российской Федерации до 2035 года необходимо отметить, что в настоящее время в Федеральном законе от 24 ноября 1996 года № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» отсутствует нормативно-правовое регулирование ряда ключевых терминов и понятий, таких как: «автотурист», «автотуризм», «парковочное пространство», «мототурист», «автодом», а также требования к классификации туристических автомаршрутов. Это создает правовой вакуум, препятствующий системному развитию автотуризма в стране.

В рамках задачи создания придорожной инфраструктуры предприниматели сталкиваются с рядом сложностей:

— длительные процедуры оформления земли: получение участка в аренду или собственность требует значительного времени и множества согласований;

— несоответствие категории земель: участки, подходящие для строительства, часто требуют перевода из одной категории в другую, что усложняет процесс;

— многоступенчатые согласования: предпринимателям приходится взаимодействовать с несколькими ведомствами (Росреестр, местные администрации, экологические службы);

— отсутствие службы «одного окна»: нет единого центра, где можно подать документы и получить все необходимые разрешения и др.

Для решения имеющихся проблем сферы туризма участники «круглого стола» рекомендуют:

1. Профильным комитетам палат Федерального Собрания Российской Федерации уделить приоритетное внимание:

1) проекту федерального закона № 387575–8 «О внесении изменений в статью 25¹ Федерального закона „Об охране озера Байкал“ и статью 11 Федерального закона „Об экологической экспертизе“ (в части уточнения ограничений отдельных видов деятельности в центральной экологической зоне Байкальской природной территории);

2) проекту федерального закона № 636089–8 «О внесении изменений в статью 6 Федерального закона „О связи“ и Федеральный закон „Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации“ (в части размещения и эксплуатации сооружений связи в границах полос отвода автомобильных дорог).

2. Правительству Российской Федерации:

1) рассмотреть возможность при корректировке (разработке) национальных проектов в сфере энергетики и строительства (реконструкции) коммунальной инфраструктуры дополнение их отдельными мероприятиями, направленными на обеспечение надежного энергоснабжения курортов, включенных в федеральный проект «Пять морей и озеро Байкал», а также выделение бюджетных ассигнований на указанные цели;

2) ускорить подготовку и принятие программы развития автомобильного туризма в Российской Федерации.

3. Министерству энергетики Российской Федерации, Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации рассмотреть возможность проведения в первом квартале 2025 года совещания по вопросу энергоснабжения курортов, включенных в федеральный проект «Пять морей и озеро Байкал».

 4. Министерству экономического развития Российской Федерации:

1) подготовить предложения по внесению изменений:

в Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172‑ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», предусматривающих разработку генеральной схемы размещения объектов туристской индустрии по аналогии с разработкой генеральных схем, детализирующих отраслевые и межотраслевые стратегии в топливно-энергетических и транспортных отраслях;

в Федеральный закон от 24 ноября 1996 года № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» в части определения таких понятий как «автотурист», «автотуризм», «парковочное пространство», «мототурист», «автодом», а также в части определения требований к классификации туристических автомаршрутов;

2) принять во внимание при формировании законодательной базы в части регулирования платформенной экономики особенности работы цифровых платформ в сфере туризма (туристических агрегаторов), предусмотрев отдельные принципы их регулирования с учетом специфики самодеятельного туризма;

3) подготовить предложения по внесению изменений в законодательство Российской Федерации в части определения понятия «овербукинга» в сфере туризма, а также в части определения порядка действий и установления административной ответственности в случае принятия на себя средствами размещения и другими субъектами туриндустрии обязательств, превышающих возможность их исполнения;

4) рассмотреть вопрос о проведении Российской академией народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации научно-исследовательской работы по аудиту современного положения малых городов России (определить типы малых городов, включая малые исторические города, предложить пути решения их проблем с учетом развития сферы туризма, определить перечень малых туристских городов России, в которых туризм может стать основным сектором развития, разработать план мероприятий по их развитию).

5. Министерству экономического развития Российской Федерации совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации рассмотреть возможность подготовки реестра номерного фонда зданий, закрепленных за федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на правах оперативного управления.

6. Министерству транспорта Российской Федерации, Министерству экономического развития Российской Федерации совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти подготовить предложения по внесению изменений в Федеральный закон от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», направленных на обеспечение функционирования службы «одного окна» для предпринимателей, занимающихся проектированием, строительством и эксплуатацией объектов придорожного сервиса, предусмотрев при этом, что указанная служба создается с целью упрощения административных процедур, сокращения сроков согласований, предоставления консультационной помощи, повышения доступности государственной поддержки, обеспечения централизованного взаимодействия с органами государственной власти и органами местного самоуправления.

7. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации:

1) рассмотреть возможность использования аналитики больших данных (Big Data) для принятия управленческих решений в рамках реализации государственной политики в сфере туризма;

2) рассмотреть положительный опыт организации совместных пресс- и блогер-туров туристических агрегаторов и субъектов Российской Федерации, в целях продвижения туристских и рекреационных ресурсов субъектов Российской Федерации среди самостоятельных путешественников.

8. Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации провести научно-исследовательскую работу в рамках государственного задания по созданию инструмента партнерства государства и частных инвесторов (РУСГОСТЬ+)^[2] на базе пилотных объектов номерного фонда, закрепленных за федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

9. Акционерному обществу «Корпорация „Туризм.РФ“ совместно с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации проработать вопрос о формировании по каждому курорту федерального проекта „Пять морей и озеро Байкал“ энергетического паспорта с указанием максимальной потребности в электрической и тепловой энергии, а также требуемые графики поставки ресурсов в объемах 30 процентов, 70 процентов, и 100 процентов от максимальных значений. Направить соответствующие прогнозы в Министерство энергетики Российской Федерации, Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, публичное акционерное общество „Федеральная сетевая компания – Россети“.