«Модернизация неэффективной дизельной, мазутной и угольной генерации в удалённых и изолированных районах Крайнего Севера: проблемы и решения»

Рекомендации

Утверждены на заседании
Комитета Совета Федерации
по федеративному устройству,
региональной политике,
местному самоуправлению и делам Севера
(протокол № 341 от 15 июля 2024 года)

Участники заседания «круглого стола», проведенного в Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Президентской Академии) 4 июля 2024 года с участием представителей федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Российской Федерации, сенаторов Российской Федерации, экспертов в области энергетики, руководителей энергетических компаний, акционерного общества «Корпорация развития Дальнего Востока и Арктики», автономной некоммерческой организацией «Центр „Энерджинет“, Института госслужбы и управления (Президентской Академии), обсудив актуальные вопросы модернизации неэффективной дизельной, мазутной и угольной генерации в удалённых и изолированных районах Крайнего Севера, отмечают следующее.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» в качестве одной из целей определено «гарантированное обеспечение доступной электроэнергией, в том числе за счёт развития распределённой генерации, в том числе на основе возобновляемых источников энергии, в первую очередь в удалённых и изолированных энергорайонах» (подпункт «в» пункта 15).

Соответствующая цель была включена в основные документы стратегического планирования по отраслевому и макрорегиональному признаку на федеральном уровне, Доктрину энергетической безопасности Российской Федерации[1] (подпункт «г», пункта 27), Энергетическую стратегию России на период до 2035 года[2] (раздел IV, задача 2), Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года[3] (раздел II, пункт 4, задача 2), Национальную программу социально-экономического развития Дальнего Востока на период до 2024 года и на перспективу до 2035 года[4] (раздел III), Стратегию развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года[5] (подпункт «с» пункта 13).

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2019 года № 7456п-П9 утвержден отдельный План модернизации неэффективной дизельной (мазутной, угольной) генерации в изолированных и труднодоступных территориях, основной целью которого определено внедрение механизмов поддержки повышения эффективности генерации в изолированных и труднодоступных территориях с использованием решений на базе распределенной генерации, в том числе за счет использования возобновляемых источников энергии (далее – ВИЭ), автономных гибридных энергосистем, сжиженного природного газа, местных видов топлива и систем накопления энергии.

Несмотря на наличие вышеуказанных документов и отдельного Плана мероприятий с установленными целевыми показателями, модернизация объектов локальной энергетики идет медленными темпами в рамках регулируемых инвестиционных программ энергоснабжающих компаний, ограниченных тарифными источниками. Отдельным направлением является привлечение частных технологических и финансовых инвестиций в эту сферу, которое в настоящее время возможно на основе энергосервисного контракта (для объектов государственной и частной собственности) или концессионного соглашения (для объектов государственной или муниципальной собственности).

Недостатком энергосервисного контракта является осуществление возврата инвестиций только за счет экономии топлива на объекте генерации в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30 января 2019 года № 64 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам регулирования цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), поставляемую в технологически изолированных территориальных электроэнергетических системах и на территориях, технологически не связанных с Единой энергетической системой России и технологически изолированными территориальными электроэнергетическими системами, и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации».

Соответственно, наибольшую привлекательность для частных инвесторов имеют наименее эффективные объекты локальной генерации. При этом инвестору гарантируется возврат инвестиций на срок до 10 лет с сохранением соответствующих расходов в необходимой валовой выручке энергоснабжающей организации, которая обеспечивается как за счет тарифных источников, так и за счет различных видов регионального и федерального перекрестного субсидирования.

Отдельным направлением является распространение положений главы I Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее – Федеральный закон № 115‑ФЗ) на отношения, возникающие в связи с подготовкой, заключением, исполнением, изменением и прекращением концессионных соглашений в отношении объектов электроснабжения (по аналогии с объектами теплоснабжения, водоснабжения и иными объектами коммунальной инфраструктуры). Соответствующие поправки были внесены в Федеральный закон № 115‑ФЗ в 2020 году, но до настоящего времени не встретили широкого применения, в том числе по причине отсутствия в электроэнергетике соответствующего института развития по аналогии с государственной корпорацией – Фондом содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства в сфере жилищно-коммунального хозяйства, который бы обеспечивал снижение финансовой нагрузки на региональный и муниципальный бюджет при согласовании финансовой модели инвестиционного проекта.

Действующие механизмы привлечения частных инвестиций не обеспечивают комплексную модернизацию объектов муниципального энергетического хозяйства в зоне децентрализованного электроснабжения с использованием потенциала когенерации, а также энергосбережения и повышения энергетической эффективности на стороне потребителя, и не предполагают снижения совокупных расходов на энергоснабжение населенного пункта при реализации инвестиционного проекта (только после возврата инвестиций). Также стоит отметить, что привлекательными для частных инвесторов являются не более 20 процентов от всех объектов распределенной генерации, совокупное количество которых только на территории Дальнего Востока и Арктики составляет более пятисот.

До настоящего времени не сформирован ряд условий, необходимых для развития эффективной локальной энергетики:

— со стороны государства не была разработана единая техническая политика по созданию объектов генерации на удаленных и изолированных территориях;

— не обеспечены механизмы стимулирования внедрения высокотехнологичных решений в сфере локальной генерации для различных типов заказчиков (частных компаний, муниципальных/региональных заказчиков, крупных генерирующих компаний);

— не создан альбом типовых решений в сфере генерации на удаленных и изолированных территориях в целях снижения стоимости и сроков поставок запасных частей, упрощения процедуры обслуживания и ремонта. Создание альбома решений соответствует как документам стратегического планирования в отраслях топливно-энергетического комплекса, так и Плану мероприятий (»дорожной карте») по совершенствованию законодательства и устранению административных барьеров в целях обеспечения реализации Национальной технологической инициативы по направлению «Энерджинет»[6];

— не обеспечена подготовка специалистов в сфере энергоснабжения удаленных и изолированных территорий;

— отсутствуют меры поддержки со стороны институтов развития (в том числе государственной корпорации развития ВЭБ.РФ) в целях создания эффективной генерации на удаленных и изолированных территориях.

После начала специальной военной операции и введения против Российской Федерации незаконных международных санкций произошло усугубление ситуации, связанной с гарантированным энергообеспечением удалённых и изолированных районов, вызванное осложнением доступа к передовым зарубежным технологиям в сфере распределённой генерации, уходом иностранных поставщиков энергетического оборудования и сервисных компаний, резким ростом стоимости «северного завоза» дизельного топлива при одновременном повышении процентных ставок по банковским кредитам и отсутствии программ государственной поддержки.

Учитывая сложившуюся ситуацию, Президент Российской Федерации по итогам VII Восточного экономического форума поручил Правительству Российской Федерации[7] при участии государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ» и публичного акционерного общества «Федеральная гидрогенерирующая компания – РусГидро» разработать программу модернизации объектов локальной генерации технологически изолированных электроэнергетических систем, расположенных в Дальневосточном федеральном округе, определив источники ее финансирования.

Профильными Комитетами Совета Федерации – Комитетом Совета Федерации по экономической политике и Комитетом Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера была рассмотрена реализация указанного поручения в рамках соответствующих заседаний и в адрес Правительства Российской Федерации были направлены рекомендации от 3 февраля 2023 года № 3.6–09/399 и от 28 июля 2023 года № 3.2–18/3011 соответственно, о необходимости создания отраслевого государственного фонда для развития распределенной генерации в удаленных и изолированных районах Российской Федерации, в задачи которого будет входить экспертиза инвестиционных проектов, совершенствование нормативной правовой базы и предоставление государственного финансирования, по аналогии с публично-правовой компанией «Фонд развития территорий» и публично-правовой компанией «Российский экологический оператор» (прежде всего, на базе действующих институтов развития, включая государственную корпорацию развития «ВЭБ.РФ»).

Вместе с тем, Правительством Российской Федерации была разработана и утверждена Программа модернизации объектов локальной генерации на территории Дальневосточного федерального округа[8], которая не содержит конкретных предложений по изменению текущей ситуации с развитием локальной энергетики, инструментов и источников финансирования инвестиционных проектов. В качестве механизма привлечения частных инвестиций в указанной программе предложен только энергосервисный контракт на объектах электрогенерации и на перспективу до 2026 года охватывает только объекты публичного акционерного общества «РусГидро» в Республике Саха (Якутия) и Камчатском крае.

С целью создания сбалансированных условий для развития интеллектуальной энергетики на труднодоступных и изолированных территориях всей страны акционерное общество «Корпорация развития Дальнего Востока и Арктики» совместно с автономной некоммерческой организацией «Центр „Энерджинет“ при участии заинтересованных инвесторов в этой сфере инициировали подготовку соответствующего доклада в Правительство Российской Федерации в рамках плана мероприятий (»дорожной карты») по совершенствованию законодательства и устранению административных барьеров в целях обеспечения реализации Национальной технологической инициативы по направлению «Энерджинет».

Основные положения доклада включают следующие инициативы.

1. Совершенствование отраслевого законодательства для обеспечения использования механизма привлечения частных инвестиций на основе договора купли-продажи, поставки, передачи энергетических ресурсов, включающего в себя условия энергосервисного договора, который предусмотрен Федеральным законом от 23 ноября 2009 года № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 261‑ФЗ), но до настоящего времени не используется.

2. Реализацию пилотных проектов с целью апробации предложенного механизма в различных субъектах Российской Федерации.

3. Создание проектного центра развития локальной инженерной инфраструктуры на базе одного из действующих институтов развития с целью обеспечения реализации пилотных проектов и дальнейшего масштабирования бизнес-модели при подтверждении её эффективности.

4. Обеспечение финансирования проектов комплексной модернизации локальной энергетики со стороны действующих институтов развития.

В рамках «круглого стола» соответствующие инициативы были представлены широкому кругу экспертов, включая представителей органов власти, энергетических компаний, инвесторов в сферу локальной энергетики и научных организаций и были единогласно поддержаны.

В связи с вышеизложенным, участники «круглого стола» рекомендуют:

1. Принципиально одобрить положения доклада «Развитие интеллектуальной энергетики на изолированных и труднодоступных территориях», подготовленного автономной некоммерческой организацией «Центр энергетических систем будущего „Энерджинет“, акционерным обществом „Корпорация развития Дальнего Востока и Арктики“, федеральным государственным учреждением „Российское энергетическое агентство“ Министерства энергетики Российской Федерации, обществом с ограниченной ответственностью „Группа ЭНЭЛТ“, обществом с ограниченной ответственностью „Центр энергоэффективности – XXI век“ (ЦЭНЭФ-XXI), Ассоциацией энергосервисных компаний (РАЭСКО), Научно‑образовательным центром „СЕВЕР: территория устойчивого развития“.

2. Правительству Российской Федерации рассмотреть вопрос о разработке «дорожной карты» по реализации пилотных проектов комплексной модернизации локальной энергетической инфраструктуры, включая взаимосвязанные вопросы электро-, теплоснабжения, энергосбережения и повышения энергетической эффективности предусмотрев в ней, в том числе мероприятия:

— по стимулированию разработки и внедрения высокотехнологичных российских продуктов в сфере создания эффективной генерации на удаленных и изолированных территориях, в том числе возможность создания программы для технологических компаний по образцу грантовой программы «доращивания», которая реализуется в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17 марта 2022 года № 392 «Об утверждении Правил предоставления субсидии из федерального бюджета автономной некоммерческой организации „Центр поддержки инжиниринга и инноваций“ в целях создания инструментов доработки продукции технологических компаний под требования крупных корпораций»;

— по разработке методических рекомендаций по созданию объектов генерации на удаленных и изолированных территориях с приложением альбома типовых решений;

— по взаимодействию с образовательными и научными учреждениями в целях подготовки профильных кадров.

3. Министерству Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики совместно с Министерством энергетики Российской Федерации рассмотреть возможность проведения в рамках IX Восточного экономического форума отраслевой президентской сессии на тему «Развитие распределённой генерации в удалённых и изолированных районах Дальнего Востока и Арктики: роль государства и бизнеса», с вынесением на обсуждение вопроса создания проектного центра развития локальной инженерной инфраструктуры.

4. Министерству Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики совместно с Министерством энергетики Российской Федерации учесть в ходе работы по подготовке проекта поручений Президента Российской Федерации по итогам IX Восточного экономического форума следующие инициативы:

1) по созданию проектного центра развития локальной инженерной инфраструктуры на базе одного из действующих институтов развития (акционерного общества «Корпорация развития Дальнего Востока и Арктики», Национальной технологической инициативы по направлению «Энерджинет») с целю обеспечения реализации пилотных проектов использования механизма привлечения частных инвестиций на основе договора купли-продажи, поставки, передачи энергетических ресурсов, включающего в себя условия энергосервисного договора, который предусмотрен Федеральным законом № 261‑ФЗ, а также выделение бюджетных ассигнований на указанные цели;

2) по обеспечению финансирования инвестиционных проектов локальной энергетики со стороны действующих институтов развития (государственная корпорация развития «ВЭБ.РФ», публично-правовая компания «Фонд развития территорий», акционерное общество «ДОМ.РФ»).

5. Акционерному обществу «Корпорация развития Дальнего Востока и Арктики» и автономной некоммерческой организации «Центр „Энерджинет“ совместно с органами власти Республики Коми, Республики Саха (Якутия), Камчатского края, Красноярского края, Архангельской области, Магаданской области, Сахалинской области, Томской области определить площадки для реализации пилотных проектов указанных в подпункте 1 пункта 4 настоящих рекомендаций.