«Совершенствование законодательства в сфере комплексного развития территорий»

Рекомендации

Утверждены на заседании
Комитета Совета Федерации
по федеративному устройству,
региональной политике, местному
самоуправлению и делам Севера
(протокол № 234 от 30 октября 2020 года)

Участники «круглого стола», проведенного 9 октября 2020 года Комитетом Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера под председательством заместителя Председателя Совета Федерации Н.А. Журавлева с участием представителей федеральных и региональных органов государственной власти, банковского сообщества, а также профессионального сообщества строителей, научных и общественных организаций, обсудив вопрос совершенствования законодательства в сфере комплексного развития территорий, отмечают следующее.

В соответствии со Стратегией пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года[1] одним из основных направлений пространственного развития Российской Федерации является обеспечение сбалансированного развития городских территорий, в том числе путем освоения заброшенных и неэффективно используемых территорий, согласованного и комплексного развития застроенных и планируемых к застройке территорий. Повысить качество и комфортность городской среды в соответствии с положениями Стратегии планируется, в том числе за счет инфраструктурной поддержки реализации проектов реновации существующих городских жилых районов.

Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 года № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» улучшение качества городской среды в полтора раза определено в качестве целевого показателя, характеризующего достижение к 2030 году национальной цели «Комфортная и безопасная среда для жизни».

Кардинальное повышение комфортности городской среды, а также обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда обозначены также в качестве основных задач, на реализацию которых направлен национальный проект «Жилье и городская среда»[2].

Вместе с тем, обращаясь к инструментам достижения заложенных в программных документах задач по обеспечению сбалансированного развития городских территорий, следует констатировать недостаточность, а также низкую эффективность предусмотренных действующим законодательством механизмов, призванных обеспечить согласованное и комплексное развитие застроенных территорий.

Отдельно проблема аварийного жилищного фонда находится на постоянном контроле федеральных органов исполнительной власти.

По информации государственной корпорации — «Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (далее — Фонд) всего, начиная с 2008 года, из аварийного жилья было переселено 1 млн 128 тыс. человек, предоставлено жилья общей площадью 15,41 млн кв. метров. Общая стоимость программ переселения составила 713,24 млрд рублей, в том числе средств Фонда в размере 392,08 млрд рублей и средств бюджетов субъектов Российской Федерации в размере 321,16 млрд рублей.[3]

Вместе с тем, проблема ветхого жилищного фонда, а также жилищного фонда, который не отвечает критериям качества и комфортности проживания в нем, целиком лежит на субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

Ее решение может осуществляться в рамках предусмотренного Градостроительным кодексом Российской Федерации института комплексного и устойчивого развития территории.

Вместе с тем, данный институт, созданный в том числе с целью привлечения частных инвестиций в процессы преобразования деградирующих территорий жилой застройки городов, сегодня имеет единичное использование.

Комитетом Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера был проведен опрос субъектов Российской Федерации^[4] на предмет наличия проблем, препятствующих повсеместному использованию видов деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Проведенный опрос показал, что существуют проблемы, имеющие распространенный характер. Их наличие снижает инвестиционную привлекательность рассматриваемого института и, как следствие, препятствует притоку частных инвестиций в жилищное строительство, расселению аварийных домов и обновлению городской среды. К таковым следует отнести следующие проблемы:

наличие ограничений на включение в границы застроенных территорий, в отношении которых принято решение о развитии, объектов капитального строительства, не являющихся аварийными многоквартирными домами, что препятствует планомерному и поступательному проведению реконструкции жилых кварталов и микрорайонов;

отсутствие четкого правового механизма расселения многоквартирных домов, не признанных аварийными, что зачастую не позволяет в намеченные сроки завершить процедуру расселения дома в случае, если на расселение не согласен хотя бы один из собственников жилых помещений в доме;

многообразие предлагаемых Градостроительным кодексом Российской Федерации видов деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, которое в условиях смешанной городской застройки не позволяет использовать в чистом виде тот или иной режим развития. Это вынуждает распределять крупные земельные участки между несколькими застройщиками, что негативно сказывается на инвестиционной привлекательности проектов.

В целях устранения указанных выше проблем, препятствующих согласованному и комплексному развитию застроенных территорий, а также решению закрепленных в национальном проекте «Жилье и городская среда» задач, в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации внесен проект федерального закона № 1023225–7 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», направленный на совершенствование института комплексного развития территории.

Законопроектом предусматриваются следующие положения:

1. Взамен закрепленных ранее в главе 5¹ Градостроительного кодекса Российской Федерации видов деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории предлагается ввести единый механизм комплексного развития территории.

2. Устанавливается, что решение о комплексном развитии территории может быть принято Правительством Российской Федерации по предложениям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, главой местной администрации муниципального образования в случае, если это предусмотрено нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Указанное решение может быть принято в отношении застроенной территории населенного пункта или городского округа в пределах одного или нескольких элементов планировочной структуры или его (их) смежных частей, не менее 50 процентов земель или земельных участков в границах которой занимают земли или земельные участки, на которых расположены:

многоквартирные дома, признанные в установленном Правительством Российской Федерации порядке аварийными и подлежащими сносу;

многоквартирные дома, снос, реконструкция которых планируются на основании адресных программ по сносу и реконструкции многоквартирных домов, утвержденных в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации (далее – Жилищный кодекс).

Решение о комплексном развитии территории может быть принято также в отношении территории, в границах которой не менее 50 процентов от ее общей площади занимают земельные участки:

на которых расположены объекты капитального строительства (за исключением многоквартирных домов), признанные в установленном Правительством Российской Федерации порядке аварийными и подлежащими сносу;

на которых расположены объекты капитального строительства (за исключением многоквартирных домов), снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ, утвержденных представительным органом местного самоуправления;

виды разрешенного использования которых и (или) виды разрешенного использования и характеристики расположенных на которых объектов капитального строительства не соответствуют видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства и предельным параметрам строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки;

на которых расположены объекты капитального строительства, признанные в соответствии с гражданским законодательством самовольными постройками.

Согласно законопроекту решение о комплексном развитии может быть принято также в отношении территории населенного пункта или городского округа в пределах одного или нескольких элементов планировочной структуры или его (их) смежных частей, в границах которых расположены земельные участки, не обремененные правами третьих лиц, на которых отсутствуют объекты капитального строительства, при условии соблюдения требований законодательства об охране окружающей среды, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, об особо охраняемых природных территориях, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры народов Российской Федерации).

3. Устанавливается круг субъектов, которые могут осуществлять деятельность по комплексному развитию территории. Указанная деятельность может осуществляться Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями самостоятельно либо путем передачи ими полномочий специально созданным для этих целей специализированным организациям или с привлечением юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с заключением с такими лицами договоров о комплексном развитии территории, правообладателями объектов недвижимого имущества по их инициативе.

4. Закрепляется перечень сведений, которые должны содержаться в решении о комплексном развитии территории. В частности, в указанное решение подлежат включению сведения о границах территории, подлежащей развитию; перечень объектов, подлежащих сносу и реконструкции, а также перечень объектов, включая элементы благоустройства, подлежащих созданию; срок исполнения решения о комплексном развитии, а также этапы его исполнения.

5. Регламентируется порядок информирования правообладателей, в том числе граждан, о принятом решении о комплексном развитии территории, включающий, в том числе размещение соответствующей информации на официальном сайте органа, принявшего решение о комплексном развитии территории, а также на информационном щите в границах территории, в отношении которой принято решение; направление правообладателям земельных участков и объектов недвижимости копии решения о комплексном развитии территории и предложения об осуществлении такими лицами деятельности по комплексному развитию территории.

6. Устанавливается обязанность органа, принявшего решение о комплексном развитии территории, провести аукцион на право заключения договора о комплексном развитии территории, регламентируется порядок его организации и проведения. Также закрепляются случаи, когда указанный аукцион не проводится.

7. Регламентируется содержание договора о комплексном развитии территории, а также устанавливаются требования к юридическому лицу, с которым может быть заключен соответствующий договор. В частности, такое юридическое лицо либо его учредитель должны иметь опыт участия в строительстве многоквартирных домов не менее трех лет общей площадью не менее пяти тысяч квадратных метров в совокупности, который подтверждается наличием полученных разрешений на ввод объекта в эксплуатацию.

8. Законопроектом устанавливаются особенности регулирования отдельных градостроительных отношений в целях комплексного развития территории. В частности, предусматривается, что подготовка документации по планировке территории может осуществляться без учета ранее утвержденной в отношении этой же территории документации по планировке территории. В данном случае одновременно с подготовкой документации по планировке территории комплексного развития осуществляется подготовка соответствующих изменений в документы территориального планирования субъекта Российской Федерации (муниципального образования), правила землепользования и застройки.

9. Предусматривается проведение общественных обсуждений и публичных слушаний в отношении документации по планировке территории комплексного развития, а также проектов изменений, вносимых в документы территориального планирования, правила землепользования и застройки.

10. Жилищный кодекс дополняется новым разделом, посвященным формированию и реализации адресных программ по сносу и реконструкции многоквартирных домов (далее – адресная программа), целью формирования которых является, в том числе обновление среды жизнедеятельности и создание благоприятных условий проживания граждан, предотвращение роста аварийного жилищного фонда, обеспечение развития жилых территорий и их благоустройство.

11. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации в целях реализации адресной программы наделяются правом по определению порядка ее формирования и утверждения, источников финансирования ее реализации, ее содержания (включая определение категорий домов, которые могут быть включены в программу), форм и порядка выявления и учета мнения граждан при формировании и реализации программы, порядка и условий улучшения жилищных условий граждан, а также по установлению категорий граждан, которым при реализации программы оказывается содействие в переселении.

12. Законопроектом закрепляются требования к учету мнения граждан при формировании адресной программы. В частности, в адресную программу может быть включен только многоквартирный дом, собственники и наниматели жилых помещений в котором большинством в две трети от общего числа жилых помещений проголосовали за его включение в проект программы. При этом у граждан сохраняется право исключить многоквартирный дом из программы в любой момент до дня утверждения проекта планировки территории, если за это проголосует более одной трети от общего числа всех собственников.

13. Законопроектом устанавливаются гарантии жилищных и имущественных прав граждан при реализации адресной программы.

В частности, взамен освобождаемого жилого помещения собственникам и нанимателям гарантируется предоставление равнозначного жилого помещения, количество комнат и жилая площадь которого должна быть не меньше, а общая площадь – больше освобождаемого жилого помещения. Также предоставляемое жилое помещение должно соответствовать стандартам благоустройства и иметь улучшенную отделку и территориально находиться в том же населенном пункте, городском округе, внутригородском районе, внутригородской территории, в которой расположен включенный в программу многоквартирный дом.

За освобождаемое жилое помещение на основании письменного заявления собственник вправе получить взамен равнозначного жилого помещения равноценное жилое помещение или равноценное возмещение в денежной форме. При этом выплату равноценного возмещения не может требовать собственник, в отношении имущества которого зарегистрированы ограничения прав или обременения, а также, если в жилом помещении проживают несовершеннолетние, недееспособные или ограниченно дееспособные граждане.

Нанимателю жилого помещения взамен освобождаемого помещения предоставляется равнозначное жилое помещение по договору социального найма, но по заявлению жилое помещение может быть предоставлено в собственность.

За дополнительную плату гражданам предоставляется возможность приобрести жилое помещение большей площади (с большим количеством комнат), в том числе за счет средств материнского (семейного) капитала, жилищных субсидий и социальных выплат, право на получение которых подтверждается также государственными жилищными сертификатами.

Арендаторам нежилых помещений (субъектам малого и среднего предпринимательства) предоставляется равнозначное (в соответствии с положениями Федерального закона «О защите конкуренции») нежилое помещение, находящееся в собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности, на тех же условиях, что и ранее действовавший договор аренды, на срок, оставшийся до его истечения.

14. Предусматривается обязательность заключения договора о переходе права собственности на жилое помещение между собственником жилого помещения и уполномоченным органом.

Участники «круглого стола», поддерживая необходимость совершенствования института комплексного и устойчивого развития территорий, а также создания механизма, направленного на обновление жилищного фонда, рекомендуют:

Федеральному Собранию Российской Федерации:

поддержать концепцию проекта федерального закона № 1023225–7 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

при доработке проекта федерального закона № 1023225–7 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» к рассмотрению во втором чтении учесть предложения о необходимости:

установления механизма предварительного обсуждения и согласования проекта решения Правительства Российской Федерации, высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации либо органа местного самоуправления о комплексном развитии территории в целях исключения конфликта между планами органов публичной власти по территориальному развитию такой территории;

закрепления перечня критериев включения многоквартирных домов в проект адресной программы по сносу и реконструкции многоквартирных домов в рамках реализации проекта по комплексному развитию территории в части конкретизации технических характеристик таких объектов (уровня износа, технического состояния, несоответствия современным требованиям к жилым помещениям, невозможности или нецелесообразности проведения капитального ремонта);

конкретизации положения о территориальном нахождении жилого помещения, предоставляемого гражданам при переселении из многоквартирных домов в рамках реализации адресной программы по сносу и реконструкции многоквартирных домов, в части уточнения, что предоставляемое жилое помещение должно находиться по месту жительства переселяемых граждан в границах соответствующего населенного пункта или с согласия в письменной форме этих граждан в границах другого населенного пункта субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено ранее занимаемое жилое помещение;

детализации критериев, которым должны соответствовать территории, в отношении которых может быть принято решение об их комплексном развитии;

установления возможности проведения аукциона на право заключить договор о комплексном развитии территории в электронном виде;

установления запрета на корректировку параметров застройки после утверждения проекта планировки территории, в отношении которой по итогам аукциона заключен договор о комплексном развитии территории;

нераспространения переходного положения законопроекта, предусматривающего возможность в отдельных случаях досрочно расторгать заключенные ранее договоры о развитии застроенных территорий, комплексного освоения территории, а также предусматривающие осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, на договоры, которые заключены в отношении нескольких территорий, по одной из которых утверждена документация по планировке территории или получено разрешение на строительство;

закрепления за органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации обязанности по периодическому размещению информации о ходе реализации адресной программы по сносу и реконструкции многоквартирных домов на его официальном сайте;

предоставления собственникам жилых помещений в многоквартирных домах права самостоятельно инициировать вопрос о включении их многоквартирного дома в адресную программу по сносу и реконструкции многоквартирных домов;

установления правила, в соответствии с которым при противоречии с Правилами землепользования и застройки проектов планировки с проектами межевания территории, утвержденных до вступления закона в силу, применительно к территориям, в отношении которых заключены договоры по комплексному и устойчивому развитию, применяются проекты планировки с проектами межевания территории без приведения их в соответствие с Правилами землепользования и застройки с учетом распространения указанной нормы на все проекты планировки и межевания территорий, утвержденные в рамках заключенных договоров, в том числе в случае их частичного изменения в течение срока действия заключенных договоров;

внесения корреспондирующих изменений, необходимых для реализации положений законопроекта, в ряд федеральных законов: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», «О содействии развитию жилищного строительства», «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Правительству Российской Федерации:

проработать вопрос об установлении механизма предоставления финансовой поддержки субъектам Российской Федерации на реализацию адресных программ по сносу и реконструкции многоквартирных домов в рамках проектов комплексного развития территории.

Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации:

ускорить работу по актуализации нормативных правовых актов в области стандартизации и технического регулирования в сфере архитектурно-строительного проектирования и строительства в части учета положений методического документа «Стандарт комплексного развития территорий», разработанного в соответствии с федеральным проектом «Жилье» национального проекта «Жилье и городская среда»;

ускорить работу по разработке проекта нормативного правового акта, регулирующего практическое применение методического документа «Стандарт комплексного развития территорий».

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации:

при разработке документов, связанных с территориальным планированием, градостроительным зонированием и благоустройством территорий обеспечивать учет положений методического документа «Стандарт комплексного развития территорий», разработанного в соответствии с федеральным проектом «Жилье» национального проекта «Жилье и городская среда».