Рекомендации
Рассмотрев с участием членов Совета Федерации,
представителей федеральных органов исполнительной власти, органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, научно-экспертного
сообщества вопрос «О проблемах загрязнения
атмосферного воздуха в крупных промышленных центрах Российской Федерации»,
участники «круглого стола» отмечают следующее.
По данным государственного
мониторинга атмосферного воздуха в городах с крупными предприятиями различных
отраслей промышленности за период 2008 – 2017 годов наблюдается, в целом,
снижение уровня загрязнения воздуха. За последние десять лет в городах с предприятиями цветной
металлургии, нефтеперерабатывающей
и нефтехимической промышленности снижение
уровня загрязнения воздуха составило
26–37 %, с предприятиями химической и алюминиевой промышленностями 9–12%, с предприятиями
черной металлургии 13%. При этом в городах с предприятиями
энергетики за последние десять лет уровень загрязнения воздуха повысился на 6%.
По данным Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды на 1 января 2018 года в 139 населенных пунктах Российской Федерации с населением 52,9 млн. человек среднегодовые концентрации загрязняющих веществ
превышают значения предельно допустимых концентраций (далее — ПДК). Кроме того,
еще в 44 городах, в которых проживает 13,5 млн. человек, уровень загрязнения
атмосферного воздуха оценивается как высокий и очень высокий.
Росгидрометом ежегодно формируется
Приоритетный список городов Российской Федерации с наибольшим уровнем
загрязнения атмосферного воздуха (далее – Приоритетный список). По состоянию на 1 января 2018 года в Приоритетный список включен 21 город (с общей численностью
населения 5,1 млн. человек). В данных городах основными источниками выбросов являются предприятия
черной и цветной металлургии, топливно-энергетического комплекса,
машиностроения, лесной, деревообрабатывающей, угольной, горнодобывающей,
целлюлозно-бумажной, химической и нефтеперерабатывающей промышленности.
Все города Приоритетного
списка расположены в зоне высокого и очень высокого потенциала загрязнения
атмосферы, когда неблагоприятные метеорологические условия (высокая
повторяемость мощных приземных инверсий, застойных ситуаций, слабых ветров,
туманов и др.) приводят к накоплению вредных примесей в приземном слое воздуха,
что способствует формированию очень высоких уровней загрязнения атмосферного
воздуха.
Такие
города, как Братск, Красноярск, Магнитогорск, Норильск, Новокузнецк в течение
30 лет включаются в Приоритетный список в связи с выбросами в атмосферу больших
объемов вредных веществ, угрожающих здоровью и жизни населения этих городов.
Правовое регулирование в области охраны атмосферного
воздуха устанавливается Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом
от 4 мая 1999 года № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законах и иных нормативных правовых актах
Российской Федерации, а также законах и иных нормативных правовых актах
субъектов Российской Федерации. Законодательство субъектов Российской Федерации
в области охраны атмосферного воздуха может предусматривать введение
дополнительных экологических требований охраны атмосферного воздуха.
Информационно-техническую основу для внедрения системы
нормирования и стандартизации на основе НДТ создает Информационно-технический справочник по наилучшим доступным технологиям
ИТС 22–2016 «Очистка
выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух при производстве
продукции (товаров), а также при проведении работ и оказании услуг на крупных
предприятиях».
Государственное управление в области охраны атмосферного воздуха основывается на следующих принципах:
приоритета охраны жизни и здоровья человека, настоящего и будущего поколений;
обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха
человека; недопущения необратимых последствий загрязнения атмосферного воздуха
для окружающей среды; обязательности государственного регулирования выбросов
вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических
воздействий на него; гласности, полноты и достоверности информации о состоянии
атмосферного воздуха, его загрязнении; научной обоснованности, системности и комплексности подхода к охране атмосферного воздуха и охране окружающей среды в целом; обязательности соблюдения требований законодательства Российской
Федерации в области охраны атмосферного воздуха, ответственности за нарушение
данного законодательства.
Предотвращение дальнейшего загрязнения и уменьшение
уровня загрязнения атмосферного воздуха в городах является одной из основных
задач экологической безопасности. Для ее решения, в том числе требуется:
совершенствование законодательства в области охраны атмосферного воздуха;
внедрение инновационных и экологически чистых технологий, развитие экологически
безопасных производств; внедрение технологий, направленных на снижение объема
или массы выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух; минимизация (снижение до установленных нормативов)
рисков возникновения аварий на опасных производственных объектах и иных
чрезвычайных ситуаций техногенного характера и другие меры.
В целях
совершенствования законодательства в области охраны атмосферного воздуха уполномоченными
федеральными органами исполнительной власти ведется работа по реализации положений
Федерального закона от 21 июля 2014 года № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты
Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 219-ФЗ), Перечня поручений Президента
Российской Федерации № Пр-140ГС от 24 января 2017 года по итогам заседания
Государственного совета по вопросу «Об экологическом развитии Российской
Федерации в интересах будущих поколений», состоявшегося 27 декабря 2016 года (далее – Поручение № Пр-140ГС), а также Указа Президента Российской
Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»
(далее — Указ № 204).
Нормы
Федерального закона № 219-ФЗ, предусматривающие требования, связанные с переходом
объектов I категории, определенных в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды (далее – объекты I категории),
на наилучшие доступные технологии, вступят в силу с 1 января 2019 года. Все
действующие объекты I категории должны будут до начала 2025 года
получить комплексные экологические разрешения и приступить к модернизации производств, не обеспечивающих соблюдение
технологических нормативов на основе наилучших доступных технологий.
В течение четырех лет после получения комплексных экологических разрешений,
стационарные источники выбросов и сбросов на объектах I категории должны быть оснащены автоматическими
средствами измерения и учета показателей выбросов загрязняющих веществ, а также
техническими средствами фиксации и передачи информации о показателях выбросов загрязняющих веществ в государственный реестр объектов,
оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, на основании программы
создания системы автоматического контроля.
В соответствии с Поручением № Пр-140ГС
Правительству Российской Федерации поручено внести в законодательство
Российской Федерации изменения, направленные на снижение выбросов вредных
(загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и предусматривающие, в том числе:
разработку и утверждение порядка
выполнения сводных расчетов загрязнения атмосферного воздуха и их применения
при нормировании выбросов вредных (загрязняющих) веществ, включая использование
системы квотирования таких выбросов, разработку и утверждение критериев
формирования предприятиями плана мероприятий по снижению выбросов вредных
(загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в период неблагоприятных
метеорологических условий;
особенности проведения проверок
природопользователей в период неблагоприятных метеорологических условий.
Следует отметить,
что ведение сводных расчетов позволяет получить детальную пространственную
картину распределения концентраций вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном
воздухе в любой точке территории города, района, промышленной зоны. При этом
учитывается воздействие всех имеющихся на выбранной территории источников
загрязнения, включая промышленные предприятий и транспорт.
Во исполнение Поручения № Пр-140ГС Минприроды России
подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный
закон «Об охране атмосферного воздуха» и отдельные законодательные акты в части
снижения загрязнения атмосферного воздуха, а также о проведении эксперимента по квотированию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух». Указанным
законопроектом планируется, в том числе, закрепить право субъектов Российской
Федерации организовать проведение сводных расчетов загрязнения воздуха для
населенных пунктов и использовать результаты таких расчетов при нормировании
выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух в части получения сведений о фоновом загрязнении атмосферного воздуха. В указанном законопроекте необходимо
предусмотреть:
прозрачный
способ распределения квот выбросов между хозяйствующими субъектами на территории, где предполагается введение квотирования;
гармонизацию
положений с нормами, регламентирующими вопросы перехода на технологическое
нормирование на основе наилучших доступных технологий для объектов I категории.
Во исполнение Указа № 204
в рамках национального проекта «Экология», паспорт которого утвержден
протоколом заседания Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам от 24 сентября 2018 года
№ 12, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования разработан
федеральный проект «Чистый воздух» (далее — проект «Чистый воздух»). Проект «Чистый воздух» включает в себя комплексные
планы мероприятий по улучшению экологической обстановки и снижению выбросов
загрязняющих веществ в атмосферный воздух для 12 крупных промышленных центров:
Братск, Красноярск, Липецк, Магнитогорск, Медногорск, Нижний Тагил,
Новокузнецк, Норильск, Омск, Челябинск, Череповец и Чита (далее — комплексные
планы). Планируется, что выполнение мероприятий комплексных
планов позволит к 2024 году снизить совокупный объем вредных выбросов в атмосферный воздух в указанных городах более чем на 20% от объема 2017 года.
Согласно Указу Президента Российской Федерации от 19 апреля 2017 года № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской
Федерации на период до 2025 года» одним из приоритетных направлений достижения
целей Стратегии и решения поставленных задач с учетом вызовов и угроз
экологической безопасности деятельности является создание и развитие системы
экологических фондов как целевого источника стимулирования и поддержки
природоохранной деятельности.
Обращаем внимание, что возможность
создания экологических фондов или иных способов обособления средств,
формируемых за счет экологических платежей, в целях использования их на природоохранные цели в ближайшее время может быть полностью устранена.
Министерством финансов Российской Федерации разработан проект федерального
закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса
Российской Федерации» (в части включения отдельных неналоговых платежей в Налоговый кодекс Российской Федерации), который предусматривает преобразование
платы за негативное воздействие на окружающую среду в экологический налог.
Таким образом, денежные средства, взимаемые в связи с воздействием на окружающую среду в качестве налога, не смогут быть выделены в составе бюджетов
для целевого использования на решение экологических проблем. Кроме того, это
снизит заинтересованность плательщиков налога в проведении природоохранных
мероприятий, поскольку предлагается ограничение величины налогового вычета,
отсутствие возможности корректировки квартальных авансовых платежей,
ограничение периода, в который возможно проведение корректировки.
Учитывая изложенное, участники «круглого стола» рекомендуют:
1. Правительству Российской Федерации:
1.1. Доработать проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» и отдельные законодательные
акты в части снижения загрязнения атмосферного воздуха, а также о проведении
эксперимента по квотированию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух» в части установления порядка распределения квот выбросов
между хозяйствующими субъектами и гармонизацию с нормами, регламентирующими
вопросы перехода на технологическое нормирование на основе наилучших доступных
технологий для объектов I категории.
1.2. Ускорить принятие (издание) нормативных правовых актов, необходимых
для реализации Федерального закона от 21 июля 2014 года № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные
законодательные акты Российской Федерации».
1.3. Приостановить работу над проектом федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую
Налогового кодекса Российской Федерации» (в части включения отдельных
неналоговых платежей в Налоговый кодекс Российской Федерации) и начать работу
по внесению изменений в действующие нормативные правовые акты для устранения
имеющихся проблем правового регулирования взимания платы за негативное
воздействие на окружающую среду.
1.4. Рассмотреть вопрос о внесении изменений в статью 22 Федерального
закона от 4 мая 1999 года № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» и постановление
Правительства Российской Федерации от 16 мая 2016 года № 422
«Об утверждении Правил разработки и утверждения методик расчета выбросов
вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарными источниками» в части установления требований по дополнительному (по отношению к инструментальным и расчетным методам) применению ольфактометрических
исследований при инвентаризации стационарных источников и выбросов вредных
(загрязняющих) веществ в атмосферный воздух.
2. Министерству природных
ресурсов и экологии Российской Федерации:
2.1. Ускорить разработку и принятие:
методики определения предельно
допустимых выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;
правил разработки технологических
нормативов, устанавливаемых для источников воздействия на окружающую среду.
2.2. Рассмотреть вопрос об актуализации и разработке методических документов по охране атмосферного
воздуха.
2.3. Рассмотреть вопрос об актуализации перечня загрязняющих веществ, в отношении которых принимаются меры
государственного регулирования в области охраны окружающей среды, утвержденного
распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 июля 2015 года № 1316-р,
в части включения в его состав загрязняющих веществ, выбросы которых могут
формировать приземные концентрации в атмосферном воздухе, превышающие ПДК.
3.Федеральному агентству по техническому регулированию и метрологии провести актуализацию национальных стандартов в области охраны атмосферного воздуха, принятых в 1977 – 2012 годах, в целях гармонизации с законодательством Российской Федерации.
4. Высшим исполнительным органам
государственной власти субъектов Российской Федерации:
4.1. Реализовать меры по стимулированию использования экологически чистого
транспорта в целях снижения выбросов вредных веществ при эксплуатации транспортных
средств в населенных пунктах с высоким уровнем загрязнения атмосферного
воздуха, включая создание необходимой инфраструктуры, обеспечение приоритетного
движения и парковки экологически чистого транспорта, внедрение современных
систем управления пассажирским транспортом.
4.2. Усилить внимание к реализации мероприятий по снижению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный
воздух, включенных в комплексные планы федерального проекта «Чистый воздух».