Участники слушаний отметили низкую эффективность и даже нежизнеспособность, большого числа созданных на Севере России поселений. Многие из них, не имеющие собственной доходной базы, не в состоянии осуществлять закрепленный за ними объем полномочий. В ряде регионов идет процесс объединения незначительных по численности населения муниципалитетов, укрупнение муниципальных образований, широко стала применяться практика делегирования полномочий на более высокий уровень управления.
Было высказано предложение о необходимости учета особенностей северных территорий и соответственно организации МСУ в районах проживания коренных народов Севера и традиционной хозяйственной деятельности. Целесообразно сочетать МСУ с общинным самоуправлением, а также учитывать то, что значительная часть коренных народов Севера занимается оленеводством и ведет кочевой образ жизни, перемещаясь по обширным территориям. Потому обеспечение этой категории граждан муниципальными услугами может наиболее эффективно осуществляться теми учреждениями самоуправления, чья компетенция распространяется на всю территорию традиционного хозяйствования.
Участники слушаний отметили возрастающий дисбаланс объема полномочий большинства муниципальных образований на Севере их материально-финансовым ресурсам. Доходы большинства поселений формируются за счет трансфертов и МСУ практически лишены возможности влиять на бюджетную обеспеченность своих полномочий.
Участники парламентских слушаний указали на наличие большого числа нерешенных проблем в реализации установленных законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (№131-ФЗ) полномочий органов местного самоуправления. В значительной степени, по их мнению, это обусловлено нерешенностью в ходе реформы местного самоуправления вопросов обеспечения МСУ финансовыми ресурсами, резким увеличением числа муниципальных образований при недостаточном учете их экономического потенциала, а также региональными особенностями.
Как подчеркивали участники дискуссии, муниципальные образования на Севере обладают характерными только для них расходными обязательствами, например, теми, что связаны с обеспечением товарами и продукцией отдаленных районов с ограниченными сроками завоза грузов при почти круглогодичном отопительном сезоне. Однако все эти факторы, отмечалось в выступлениях, крайне недостаточно учитываются в законотворческой деятельности и правоприменительной практике.
С точки зрения экспертов, заслуживают поддержки предложения значительно расширить и законодательно закрепить возможность формирования местного самоуправления на малонаселенных территориях по одноуровневому принципу, сохранив только муниципальные районы и городские округа. Еще один вариант, по их мнению, — не формировать местную администрацию в населенных пунктах с небольшим населением, а ввести институт старост, либо предоставить возможность упразднять поселения с численностью менее 500 человек с передачей управления такой территорией администрации муниципального района.
В законодательстве, считают участники слушаний, должны получить отражение особенности организации МСУ в районах проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов. По словам специалистов, это могло бы быть сочетание общинного самоуправления с местным самоуправлением. Значительная часть коренных народов Севера, занимаясь в основном оленеводством, отмечалось в выступлениях, ведет кочевой образ жизни, перемещаясь по обширным территориям. Поэтому наиболее эффективное обеспечение их муниципальными услугами возможно лишь теми муниципальными органами, чья компетенция распространяется на всю территорию традиционного хозяйствования этих групп населения.
Как отмечалось в выступлениях, разработка прогнозов и планов, связанных с различными аспектами реализации полномочий МСУ, осложняется нечеткостью законодательных формулировок многих вопросов местного значения. В недостаточной степени в действующем законодательстве решены вопросы состава и целевого назначения муниципального имущества.
Одним из самых важных условий успешной реализации полномочий МСУ на Севере, подчеркивалось на заседании, является обеспечение муниципалитетов кадрами. Значительное число служащих не имеет необходимого уровня подготовки, а в местных бюджетах нет средств на их обучение. С точки зрения выступавших, должна быть создана более эффективная система подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для местного самоуправления.
Рекомендации
Участники парламентских слушаний отмечают, что в реализации полномочий органов местного самоуправления, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон) существует большое число нерешенных проблем. В значительной степени это вызвано тем, что в ходе реформы местного самоуправления при разграничении полномочий между уровнями публичной власти не решены в полной мере вопросы предоставления органам местного самоуправления финансовых ресурсов, достаточных для их исполнения, резко увеличено число муниципальных образований, при этом недостаточно учитывались их экономический потенциал, наличие реальных финансовых, кадровых, имущественных и иных ресурсов, региональные особенности.
На реализацию полномочий органов местного самоуправления в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях дополнительное существенное влияние оказывают специфические для северных территорий климатические, географические, демографические факторы, такие как огромные расстояния, низкие транспортная доступность и плотность населения, моноотраслевой характер экономики, высокий уровень депрессивности многих районов и поселений, особый уклад жизни коренного населения и другие. Муниципальные образования северных регионов имеют и характерные только для них расходные обязательства, например, связанные с обеспечением продукцией, особенно топливно-энергетическими ресурсами и продовольствием, отдаленных районов с ограниченными сроками завоза грузов при почти круглогодичном отопительном сезоне. Однако эти факторы крайне недостаточно учитываются в законотворческой и в правоприменительной деятельности, особенно при распределении доходных источников для обеспечения сбалансированности местных бюджетов на основе реальной оценки финансового положения муниципальных образований в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.
Одной из основных причин существующих в настоящее время проблем реализации полномочий органов местного самоуправления в северных регионах Российской Федерации является нерациональная территориальная организация местного самоуправления, слабо учитывающая экономический потенциал и территориальные особенности многих районов и поселений.
Значительная часть северных муниципальных образований не имеет собственной доходной базы и потенциала для экономического развития и не готова осуществлять весь закрепленный за ними объем полномочий. В связи с этим проводится работа по укрупнению муниципальных образований. Например, в Ямало-Ненецком автономном округе, где сейчас 38 сельских поселений, предполагается сократить количество этих поселений на 8 единиц.
В этих же целях заслуживают рассмотрения предложения значительно расширить и законодательно закрепить возможность формирования на малонаселенных территориях местного самоуправления по одноуровневому принципу, сохранив только муниципальные районы и городские округа, либо не формировать в населенных пунктах с незначительным числом населения местную администрацию, а ввести институт старост, либо предоставить возможность упразднять поселения с численностью жителей менее 500 человек с передачей управления такой территорией администрации муниципального района.
Должны получить свое отражение в законодательстве особенности организации местного самоуправления в районах проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, сочетания общинного самоуправления с местным самоуправлением, решения вопросов местного значения для граждан, ведущих кочевой образ жизни. Значительная часть коренных народов Севера, занимаясь в основном оленеводством, ведет кочевой образ жизни, перемещаясь по обширным территориям. Поэтому обеспечение такой категории граждан муниципальными услугами может наиболее эффективно осуществляться только теми муниципальными учреждениями и органами местного самоуправления, деятельность которых распространяется на всю территорию традиционного хозяйствования соответствующих групп населения.
Реальное осуществление органами местного самоуправления своих полномочий невозможно без укрепления финансово-экономических основ местного самоуправления. В настоящее время объем полномочий большинства муниципальных образований в северных регионах не соответствует их материально-финансовым ресурсам. В 2007 году в 33% субъектов Российской Федерации, полностью или частично отнесенных к северным регионам, бюджеты муниципальных образований были исполнены с дефицитом, в 2008 году в 45,8%, в 2009 году в 66,7%. При этом дисбаланс доходов и расходов местных бюджетов увеличивается, в 74 % муниципальных образований указанных регионов темпы роста расходов местных бюджетов в последние годы превысили темпы роста доходов, поскольку их расходные обязательства возрастают из-за действия различных удорожающих факторов при сохранении прежних источников доходов.
Среди проблем повышения уровня финансового обеспечения муниципальных образований северных регионов России наиболее остро стоит вопрос о расширении их собственной доходной базы. Продолжает сохраняться неравномерность в распределении доходов между типами муниципальных образований. В 2008 году в бюджеты городских округов поступило 52,6% всех доходов местных бюджетов северных регионов, в бюджеты муниципальных районов 39,1%, в бюджеты поселений 8,3%.
К местным налогам отнесены сложно собираемые и незначительные по объемам земельный налог и налог на имущество физических лиц, на долю которых приходится всего от 6% до 19% общей величины доходов местных бюджетов, а в некоторых регионах не более 1%. В целом, в 76% северных субъектов Российской Федерации удельный вес всех налоговых доходов в общем объеме доходов местных бюджетах ниже среднего уровня по стране и составляет, например, в Ненецком автономном округе 12,7%, в Чукотском автономном округе 16,1%, в Республике Тыва 20,0%, в Республике Саха (Якутия) 20,5%.
Такой объем налоговых доходов местных бюджетов не может обеспечить финансовую самостоятельность муниципальных образований. Доля безвозмездных перечислений в доходах бюджетов поселений составляет более 80%, бюджетов муниципальных районов около 65%, бюджетов городских округов около 42%.
В то же время объем налоговых доходов местных бюджетов может быть увеличен за счет реализации мероприятий, предусмотренных в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010-2012 годах, путем реализации механизма компенсации местным бюджетам выпадающих доходов в связи с установленными федеральным законодательством льготами и изъятиями из объекта налогообложения по региональным и местным налогам, закрепления за бюджетами муниципальных районов и городских округов фиксированной величины отчислений от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, расширения участия органов местного самоуправления в осуществлении полномочий по администрированию местных налогов.
Острой проблемой является отсутствие у поселений возможностей по формированию и предоставлению земельных участков. В результате от деятельности органов местного самоуправления поселений фактически не зависит увеличение налогооблагаемой базы земельного налога, который полностью зачисляется в местные бюджеты.
Несбалансированность бюджетов поселений вызвала тенденцию передачи значительной части их полномочий на уровень муниципальных районов. Наиболее часто на уровень муниципального района передаются полномочия по коммунальному хозяйству, формированию и исполнению бюджетов, а также полномочия в области градостроительной деятельности.
Передача полномочий обусловлена также отсутствием надлежащего регулирования механизмов хозяйственного межмуниципального сотрудничества. Межмуниципальные хозяйственные общества в соответствии со статьей 68 Федерального закона могут быть созданы только в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. В то же время, действующее законодательство о приватизации допускает отчуждение имущества только при создании открытых акционерных обществ. Таким образом, на практике межмуниципальные хозяйственные общества могут быть созданы только за счет прямых ассигнований, т.е. бюджетных инвестиций, которых в местных бюджетах нет.
Реализация полномочий органов местного самоуправления в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях затруднена отсутствием государственных социальных стандартов и методик расчета финансовых потребностей, что также негативно сказывается на формировании бюджетов муниципальных образований.
Разработка прогнозов и планов, связанных с различными аспектами реализации полномочий органов местного самоуправления, осложняется и нечеткостью законодательных формулировок многих вопросов местного значения. Такие положения Федерального закона, как «участие в решении вопросов», не позволяют должным образом определить степень и объем организационных и финансовых затрат органов местного самоуправления для осуществления этих полномочий.
В недостаточной степени в действующем законодательстве решены вопросы состава и целевого назначения муниципального имущества. Из-за удаленности и неразвитости сети коммерческих услуг во многих районах Севера ряд услуг населению в таких сферах жизни как общественное питание, торговля, бытовое обслуживание и т.п. приходится обеспечивать органам местного самоуправления с использованием соответствующих объектов муниципальной собственности, не входящих в установленный Федеральным законом перечень.
Одним из самых важных условий успешной реализации полномочий органов местного самоуправления в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также острой проблемой, стоящей перед муниципалитетами, является кадровое обеспечение. Значительное число муниципальных служащих не имеет необходимого уровня подготовки, а в местных бюджетах нет средств на их обучение. Поэтому должна быть создана более эффективная система подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для местного самоуправления.
Для решения проблем реализации полномочий органов местного самоуправления в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях участники парламентских слушаний рекомендуют:
1. Федеральному Собранию Российской Федерации и Правительству Российской Федерации принять меры, направленные на совершенствование федерального законодательства, устанавливающего принципы территориальной организации местного самоуправления, порядок создания и деятельности органов местного самоуправления, основы финансового и материального обеспечения реализации их полномочий в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в том числе:
-
для районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей увеличить установленную статьей 13.1 Федерального закона численность жителей поселения, при которой может приниматься решение о ликвидации муниципального образования, со 100 человек до 500 человек;
-
законодательно закрепить возможность формирования на малонаселенных территориях местного самоуправления по одноуровневому принципу, сохранив только муниципальные районы и городские округа;
-
рассмотреть целесообразность внесения изменений в пункт 3 статьи 35 Федерального закона, согласно которым предусмотреть возможность формирования представительного органа поселения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, в котором численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек, если созыв схода граждан ввиду территориальных особенностей затруднен;
-
определить особенности организации местного самоуправления в районах проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера на основе сочетания общинного самоуправления с местным самоуправлением, а также с учетом кочевого образа жизни значительной части населения таких районов;
-
по вопросам местного значения, сформулированным в общей форме Федеральным законом, предусмотреть в отраслевом законодательстве конкретный перечень соответствующих полномочий органов местного самоуправления;
-
установить четкое разграничение вопросов местного значения, относящихся к компетенции муниципальных районов и поселений, исключив их дублирование;
-
законодательно установить конкретные полномочия органов местного самоуправления по защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, традиционного хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера;
-
принять меры, направленные на повышение бюджетной обеспеченности муниципальных образований, увеличение источников налоговых доходов, зачисляемых в местные бюджеты, в том числе обеспечить реализацию направленных на эти цели мероприятий, предусмотренных в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010-2012 годах;
-
закрепить порядок возмещения в полном объеме недополученных доходов местных бюджетов в связи с предоставлением федеральными законами налоговых льгот по земельному налогу и налогу на имущество физических лиц;
-
рассмотреть вопросы закрепления в качестве доходных источников местных бюджетов налогов, взимаемых по специальным налоговым режимам с субъектов малого предпринимательства, а также отчислений от налогов и сборов, связанных с использованием природных ресурсов;
-
изменить систему налогообложения вертикально-интегрированных компаний, увеличив долю местных бюджетов от поступающих в бюджетную систему доходов от деятельности таких компаний;
-
рассмотреть предложения по дополнительному наполнению налоговой базы местных бюджетов за счет увеличения отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов, включения в состав объектов налогообложения налога на имущество физических лиц объектов незавершенного строительства, по которым истек нормативный срок строительства, совершенствования методики кадастровой оценки земельных участков, проведения работ по закреплению всех бесхозяйных земель в пользование или в собственность;
-
установить упрощенную процедуру муниципальных и государственных заказов, осуществляемых в целях жизнеобеспечения районов Крайнего Севера и приравненных ним местностей с ограниченными сроками завоза грузов;
-
определить для труднодоступных территорий и районов с низкой плотностью населения расширенный перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности и использоваться для оказания муниципальных услуг и пополнения местных бюджетов;
-
установить право органов местного самоуправления поселений распоряжаться находящимися на их территории земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена;
-
рассмотреть практику межмуниципального хозяйственного сотрудничества и внести изменения в действующее законодательство, направленные на совершенствование порядка создания и деятельности организаций межмуниципального хозяйственного сотрудничества;
-
изменить методику мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления для муниципалитетов, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, установив поправочные коэффициенты, учитывающие климатические особенности, труднодоступность и отдаленность, плотность населения указанных территорий;
-
разработать систему конечных показателей, позволяющих оценить целесообразность передачи отдельных государственных полномочий для осуществления органам местного самоуправления;
-
установить обязанность государственных органов статистики обеспечивать органы местного самоуправления бесплатно достоверной статистической информацией для проведения своевременного и качественного мониторинга и осуществления социально-экономического прогнозирования.
2. Органам государственной власти и органам местного самоуправления субъектов Российской Федерации, полностью или частично отнесенных к северным районам:
-
исходя из особенностей конкретных территорий и обеспеченности материально-финансовыми ресурсами, практиковать дифференцированное применение механизма передачи полномочий в вопросах жизнеобеспечения населения;
-
развивать существующие формы межмуниципальной кооперации;
-
разработать региональные программы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих органов местного самоуправления согласно требованиям Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»;
-
обобщать практику реализации полномочий органов местного самоуправления в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.
Председатель Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов А.С.Матвеев