Рекомендации
В Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 8 декабря 2023 года состоялись парламентские слушания на тему «О ходе реализации Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года и Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года» (далее – парламентские слушания). В парламентских слушаниях приняли участие сенаторы Российской Федерации, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представители федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, Российской академии наук, научных и образовательных организаций, эксперты.
Заслушав и обсудив доклады и выступления, участники парламентских слушаний отмечают следующее.
Проведение эффективной государственной политики регионального развития, включая решение задач пространственного развития страны, является необходимым условием успешного социально-экономического развития Российской Федерации, обеспечения равных возможностей для реализации установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами экономических, политических и социальных прав граждан на всей территории страны, повышения качества их жизни[1] и обеспечения национальной безопасности.
Цели, принципы, задачи и направления реализации государственной политики регионального развития Российской Федерации определены в Основах государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года[2] (далее – Основы). В соответствии с Основами разработана Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года[3] (далее – Стратегия), в которой закреплены цель[4], задачи, приоритеты и механизмы пространственного развития Российской Федерации.
В настоящее время на решение задач государственной политики регионального развития Российской Федерации существенное влияние оказывает ряд внешнеэкономических и внешнеполитических факторов, в том числе последствия кардинальных изменений в мировой геополитической обстановке, структурных изменений мировой экономики, беспрецедентное санкционное давление на Россию со стороны ряда недружественных иностранных государств. Кроме того, следует отметить затруднительность выработки качественных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период вследствие значительной изменчивости внешнеэкономических и внешнеполитических условий и других факторов.
Федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами субъектов Российской Федерации проводится значительная работа, способствующая решению задач пространственного развития Российской Федерации. При этом положительные эффекты от реализации некоторых государственных мер, направленных на решение задач пространственного развития Российской Федерации и промышленной политики Российской Федерации, способствующих экономическому развитию регионов, могут иметь отложенный по времени характер и проявиться уже после завершения срока действия Стратегии.
Существенной проблемой регионального развития Российской Федерации является наличие значительных дисбалансов в системе расселения населения и недостаточная эффективность мер по преодолению негативных тенденций в этой области, в том числе сокращения населения Сибири и Дальнего Востока. В субъектах Сибирского федерального округа с 2016 года по 2022 год численность населения сократилась на 3,6% (более 600 тыс. чел.), а население Дальневосточного федерального округа (с учетом включения в его состав Республики Бурятия и Забайкальского края в 2018 году) сократилось на 4,3% (более 350 тыс. чел.)[5].
Дисбалансы в системе расселения проявляются также в концентрации населения страны в ограниченном числе регионов, преимущественно в крупных и крупнейших городских агломерациях. Так, на конец 2022 года треть (34%) населения страны проживала в 8 субъектах Российской Федерации: Москве и Московской области (15%), Краснодарском крае (4%), Санкт-Петербурге (4%), Свердловской (3%) и Ростовской (3%) областях, Республике Башкортостан (3%) и Республике Татарстан (2%). В 2022 году по сравнению с 2016 годом доля указанных регионов в численности населения страны выросла на 2 процента[6].
Анализ имеющейся информации о ходе реализации Основ и Стратегии, полученной из федеральных органов исполнительной власти, а также информации, полученной от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, свидетельствует о наличии следующих проблем, вопросов и актуальных задач в рассматриваемой сфере, требующих решения:
— необходимость существенной системной корректировки Основ и Стратегии (разработки их новых редакций) с учетом произошедших существенных изменений внешних и внутренних условий социально-экономического развития Российской Федерации, предусматривая, в частности, увеличение горизонта планирования, закрепление чётких целей пространственного развития Российской Федерации на долгосрочный период и целевых показателей, в том числе целей и показателей по сокращению межрегиональных диспропорций в социально-экономическом развитии страны, эффективных организационных механизмов реализации государственной политики регионального развития;
— необходимость определения в документах государственной политики регионального развития Российской Федерации конкретных направлений изменения пространственной структуры российской экономики, в том числе размещения производительных сил (с определением приоритетных территорий размещения новых промышленных предприятий), а также направлений совершенствования системы расселения;
— необходимость в большей мере учитывать приоритетные направления, цели и задачи пространственного развития Российской Федерации при разработке отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации в рамках планирования и программирования;
— необходимость выработки мер по снижению концентрации субъектов экономической деятельности и населения в столичных агломерациях[7];
— необходимость выработки системных мер по снижению чрезмерных различий в уровнях средней оплаты труда работников одинаковой специальности и квалификации в бюджетной сфере (образование, здравоохранение, культура) в разных регионах;
— целесообразность определения правовых основ формирования системы опорных населенных пунктов и порядка приоритетной государственной поддержки социально-экономического и инфраструктурного развития опорных населенных пунктов и прилегающих территорий;
— необходимость обеспечения соответствия транспортной инфраструктуры Сибири и Дальнего Востока России задачам пространственного развития страны;
— целесообразность закрепления в законодательстве Российской Федерации правовых основ организации и функционирования городских агломераций[8];
— необходимость повышения качества научно-методологического обеспечения формирования и реализации государственной политики регионального развития Российской Федерации, особенно в части обеспечения решения задач и достижения целей пространственного развития страны.
Эффективность государственной политики регионального развития может быть значительно повышена за счет системной реализации задач, основных направлений и механизмов, определенных в Основах государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации[9], а также активизации развития научно-технического, образовательного и инновационного потенциала страны и регионов.
Безусловно важной задачей государственной региональной политики Российской Федерации является обеспечение ускоренной интеграции Донецкой и Луганской Народных Республик, Запорожской и Херсонской областей в единое социально-экономическое пространство России и их социально-экономического развития.
Заслушав и обсудив доклады и выступления, представленные материалы, участники парламентских слушаний рекомендуют:
1. Профильным комитетам палат Федерального Собрания Российской Федерации уделять приоритетное внимание проектам федеральных законов, направленных на совершенствование правовых основ государственной политики регионального развития Российской Федерации и государственной политики стратегического планирования в Российской Федерации[10].
2. Правительству Российской Федерации:
1) рассмотреть вопрос о корректировке документов стратегического планирования в сфере государственной политики регионального развития Российской Федерации и пространственного развития Российской Федерации с учётом изменившихся внешних и внутренних условий социально-экономического развития Российской Федерации, предусмотрев, в частности:
а) расширение горизонта планирования (с установлением этапов реализации: до 2030 года, 2035 года, 2040 года)[11];
б) закрепление долгосрочных целей государственной политики регионального развития, включая чёткие количественно измеримые целевые показатели по сокращению уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации, а также целевых показателей по совершенствованию системы расселения;
в) согласование целевых показателей пространственного развития Российской Федерации на долгосрочный период с показателями национальных целей развития Российской Федерации, декомпозированными по субъектам Российской Федерации[12];
г) закрепление в числе принципов государственной политики регионального развития принципа содействия развитию межрегионального и межмуниципального сотрудничества;
д) закрепление в числе задач государственной политики регионального развития Российской Федерации задач по:
сокращению уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации, снижению внутрирегиональных социально-экономических различий;
совершенствованию системы расселения на территории Российской Федерации;
развитию межрегиональных кооперационных и интеграционных связей и взаимодействия технологически взаимодополняющих предприятий (всех форм собственности, находящихся в разных регионах) с целью производства современной наукоёмкой продукции и повышения уровня экономической связанности территории Российской Федерации;
поддержке развития малых и средних городов, пригородных поселков (с соответствующими целевыми показателями);
е) определения целевых показателей пространственного развития Российской Федерации, позволяющих оценить динамику и промежуточные результаты решения задачи по сокращению различий в уровне социального и экономического развития регионов, в уровне и качестве жизни граждан Российской Федерации, проживающих в различных регионах, а также задачи по сокращению внутрирегиональных социально-экономических различий (с разбивкой субъектам Российской Федерации);
ж) закрепление положений, обеспечивающих определение источников экономического роста средних и малых городов, сельских поселений, расширения возможностей сохранения и приращения человеческого капитала в них, поддержку разнообразия видов экономической деятельности на соответствующих территориях;
з) включение в число приоритетных геостратегических территорий Российской Федерации Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Херсонской области и Запорожской области;
и) учет динамики факторов, влияющих на социально-экономическое развитие Российской Федерации, прежде всего, климатических и экологических факторов;
2) ускорить разработку и утверждение правил разработки, согласования, утверждения и мониторинга реализации долгосрочных планов социально-экономического развития опорных населенных пунктов и прилегающих территорий[13];
3) рассмотреть с привлечением Российской академии наук вопрос о создании специализированного научного центра, основными задачами которого должно стать осуществление научно-методологического и экспертно-аналитического обеспечения формирования, реализации, мониторинга реализации и корректировки государственной политики регионального развития Российской Федерации;
4) рассмотреть вопрос о дополнении перечня приграничных муниципальных образований, при модернизации социально-экономической сферы которых оказывается приоритетная государственная поддержка, закрепленного в Приложении № 6 к Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года, путем включения в него территорий, отвечающих установленным критериям, на основе предложений высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
5) рассмотреть вопрос о закреплении в законодательстве Российской Федерации правовых механизмов, обеспечивающих обязательность учета целей и приоритетов пространственного развития Российской Федерации при подготовке проектов решений об оказании государственной поддержки субъектам Российской Федерации и хозяйствующим субъектам в различных отраслях экономики и социальной сферы;
6) проработать вопрос о закреплении в нормативных правовых актах, определяющих порядок подготовки отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации, разрабатываемых в порядке планирования и программирования, реализация которых напрямую влияет на достижение целей пространственного развития Российской Федерации, специального раздела, в котором указываются отраслевые задачи, механизмы, целевые показатели, посредством которых обеспечивается решение задач пространственного развития Российской Федерации в соответствующей отрасли экономики или сфере государственного управления Российской Федерации;
7) рассмотреть вопрос о закреплении в нормативных правовых актах, регулирующих разработку проектов государственных программ Российской Федерации, требования об обязательном наличии в составе государственной программы раздела (приложения), отражающего планируемые расходы на реализацию государственной программы в разрезе регионов и макрорегионов с учетом целей и приоритетов пространственного развития Российской Федерации;
8) рассмотреть вопрос об установлении порядка создания региональных научных центров Российской академии наук во исполнение части 2 статьи 14 Федерального закона от 27 сентября 2013 года № 253-ФЗ «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
9) рассмотреть вопрос о разработке концепции формирования и развития региональных центров управления, работающих по единым регламентам и на едином российском программно-аппаратном комплексе, предусматривая в том числе принятие необходимых нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность региональных центров управления;
10) продолжить работу по совершенствованию механизмов уменьшения различий в уровне бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
3. Министерству экономического развития Российской Федерации совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти во взаимодействии с Российской академией наук и с привлечением научных организаций:
1) рассмотреть вопрос о подготовке предложений по закреплению правовых основ организационного оформления и функционирования городских агломераций, в том числе правовых механизмов участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в координации деятельности муниципальных образований в рамках городских агломераций, а также критериев отбора в целях оказания государственной поддержки развитию городской агломерации с учетом целей, задач и приоритетов пространственного развития Российской Федерации, реальных социально-экономических условий соответствующих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, входящих в состав агломерации;
2) подготовить и внести в установленном порядке предложения о комплексе мер по стимулированию инвестиционной активности в малых городах и исторических поселениях, в том числе путем создания в них территорий с преференциальным режимом ведения предпринимательской деятельности;
3) проработать вопрос о закреплении в Стратегии при ее корректировке (подготовке её новой редакции) целевых показателей, позволяющих оценить динамику и результаты развития малых городов;
4) рассмотреть вопрос о мерах по совершенствованию организационно-правовых механизмов межрегионального и межмуниципального сотрудничества, в том числе на основе реализации инициативных пилотных проектов межтерриториального взаимодействия между регионами, относящимися к разным макрорегионам, а также регионами, относящимися к одному макрорегиону, между муниципальными образованиями соседствующих регионов;
5) рассмотреть вопрос о целесообразности создания подведомственного Министерству экономического развития Российской Федерации научно-исследовательского учреждения по изучению производительных сил, организации и координации научного обеспечения государственной политики регионального и пространственного развития экономики Российской Федерации;
6) проработать вопрос создании в наукоградах Российской Федерации территорий с особыми условиями осуществления научной, научно-технической и инновационной деятельности по аналогии с правовыми режимами, установленными Федеральным законом от 28 сентября 2010 года № 244-ФЗ «Об инновационном центре „Сколково“ и Федеральным законом от 29 июля 2017 года № 216-ФЗ „Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации“.
4. Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации совместно с Министерством экономического развития Российской Федерации и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти рассмотреть вопрос о целесообразности разработки и безвозмездной передачи органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления единого программного обеспечения в целях оптимизации и обеспечения взаимной согласованности процедур территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования.
5. Министерству науки и высшего образования Российской Федерации совместно с Министерством экономического развития Российской Федерации во взаимодействии с Российской академией наук и с привлечением научных организаций рассмотреть вопрос о мерах по организации подготовки специалистов в сфере государственной политики регионального развития Российской Федерации для органов публичной власти всех уровней, включая создание централизованной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в сфере государственной политики регионального развития Российской Федерации, предусматривая внедрение в образовательные программы высшего образования дисциплин, обеспечивающих формирование специальных компетенций в сфере государственной политики регионального развития Российской Федерации, а также организацию единой централизованной системы методического обеспечения и разработку необходимой учебной и учебно-методической литературы.
6. Федеральной службе государственной статистики рассмотреть вопросы об обеспечении сбора и предоставления статистических данных, необходимых для организации мониторинга решения задач и достижения целей государственной политики регионального развития Российской Федерации, а также для разработки документов территориального планирования, предусматривая в том числе публикацию данных о социально-экономическом развитии населенных пунктов в разрезе муниципальных образований, городских агломераций, публикацию статистических данных по опорным населенным пунктам, а также возобновление сбора данных, отражающих динамику численности населения в разрезе населенных пунктов.
7. Счётной палате Российской Федерации рассмотреть вопросы:
1) о проведении стратегического аудита реализации в период с 2017 года[14] по 2023 год Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года и Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года, а также государственных программ Российской Федерации и федеральных проектов, содержащих мероприятия, направленные на решение задач государственной политики регионального развития и задач пространственного развития Российской Федерации (в части указанных мероприятий);
2) о подготовке предложений по совершенствованию финансового обеспечения реализации государственной политики регионального развития Российской Федерации.
8. Российской академии наук во взаимодействии с Министерством образования и науки и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и привлечением научных организаций:
1) рассмотреть вопрос о совершенствовании организации научно-методологического обеспечения реализации государственной политики регионального развития Российской Федерации и активизации научных исследований по актуальным вопросам формирования, совершенствования и реализации государственной политики регионального развития Российской Федерации;
2) рассмотреть вопрос об организации на постоянной основе мониторинга хода решения задач пространственного развития Российской Федерации, а также об активизации работы по совершенствованию организации научно-методологического обеспечения системы стратегического планирования Российской Федерации;
3) проработать вопросы об устойчивости и совершенствовании системы расселения на территории Российской Федерации, включая вопрос о допустимых и необходимых изменениях в этой системе, исходя из происходящих в экономике и обществе трансформаций, учитывая необходимые масштабы стабилизации системы расселения в целях обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также вопросы единой системы расселения, предусматривая отражение взаимовлияния разных типов населенных пунктов, их функциональную сопряженность, во взаимосвязи с системой опорных населенных пунктов;
4) рассмотреть вопрос о создании под руководством Российской академии наук межведомственного научного совета Российской академии наук по комплексным проблемам пространственного развития Российской Федерации.
9. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления:
1) уделять приоритетное внимание развитию межрегионального и межмуниципального сотрудничества, включая развитие кооперационных экономических связей, интеграционных процессов, и реализации межрегиональных системообразующих проектов, способствующих развитию научно-технологического, кадрового и промышленного потенциала субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
2) уделять приоритетное внимание вопросам обеспечения согласованности документов стратегического планирования, разрабатываемых на уровне субъектов Российской Федерации и на уровне муниципальных образований;
3) рассмотреть вопросы по разработке в муниципальных образованиях единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования в целях синхронизации действующей в отношении конкретной территории градостроительной документации.
[1] См. пункт 6 Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года, подпункты 22 и 25 пункта 67 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации.
[2] Указ Президента РФ от 16 января 2017 года № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года».
[3] Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 г. № 207-р.
[4] Целью пространственного развития Российской Федерации является обеспечение устойчивого и сбалансированного пространственного развития Российской Федерации, направленного на сокращение межрегиональных различий в уровне и качестве жизни населения, ускорение темпов экономического роста и технологического развития, а также на обеспечение национальной безопасности страны (абзац первый раздела IV Стратегии).
[5] Данные из материалов, предоставленных Минэкономразвития России.
[6] Там же.
[7] Абзац четвертый раздела VI Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года, подпункт 25 пункта 67 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации.
[8] Постановление Правительства Российской Федерации от 31 мая 2022 г. № 996 «Об утверждении Правил согласования, утверждения и мониторинга реализации долгосрочных планов социально-экономического развития крупных и крупнейших городских агломераций».
[9] Указ Президента Российской Федерации от 8 ноября 2021 года № 633.
[10] определенных в Основах государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации.
[11] Горизонт планирования ряда важнейших документов стратегического планирования – 2035 год: Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года (Указ Президента РФ от 26 октября 2020 года № 645); — Стратегия социально-экономического развития Сибирского федерального округа до 2035 года.
[12] Декомпозированные показатели национальных целей развития Российской Федерации по субъектам Российской Федерации содержатся в Едином плане по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года, утвержденном распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 октября 2021 года № 2765-р.
[13] Подпункт «д» пункта 1 перечня поручений по итогам заседания Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления» (утв. 04.06.2023 № Пр-1111).
[14] Со дня вступления в силу Указа Президента Российской Федерации от 16 января 2017 года № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года».