25 лет Совету Федерации

Совет Федерации образован в соответствии с Конституцией Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года

Двухпалатная структура Федерального Собрания имеет глубокие корни в отечественной истории и в общемировых парламентских традициях. В настоящее время двухпалатную структуру имеют парламенты почти 80 стран, имеющих как федеративную, так унитарную форму государственного устройства.

Исторически во многих странах верхние палаты «выросли» из собраний советников при правителях и носили сословный характер. В русских землях в качестве постоянных советов при князьях действовали княжеские думы, в которые входили их ближайшие соратники. В новых исторических условиях Московского царства продолжением княжеской думы стала Боярская дума. Она просуществовала до конца XVII века и позднее была преобразована в Сенат – орган, который, по замыслу Петра I, должен был стать высшим органом власти на время отсутствия императора.

Первыми государственными учреждениями, в которых представительное начало играло определяющую роль, были совещания боярства, духовенства, представителей служилого класса и купечества, которые созывались царями с середины XVI по семидесятые годы XVII веков и получили впоследствии название Земских Соборов.

Земские Соборы избирали на царство государей, рассматривали вопросы войны и мира, принимали в состав государства новые территории, рассматривали вопросы взыскания налогов

Функции и сферы ведения Земских Соборов достаточно точно совпадали с перечнем проблем и вопросов, которые рассматривались сословными парламентами стран Западной и Центральной Европы. К концу XVII века по мере укрепления абсолютизма Земские Соборы утратили свое значение.

Михаил Сперанский
Михаил Сперанский

Первая попытка создания двухпалатного парламента, аналогичного тем, которые существовали в Западной Европе, приходится на начало XIX века. По поручению императора Александра I трудами выдающегося государственного деятеля Михаила Михайловича Сперанского были разработаны контуры законосовещательного представительного органа, который должен был состоять из двух палат – Государственной думы и возглавляемого императором Государственного совета.

В 1810 году был образован Государственный совет, ставший высшим законосовещательным учреждением Российской империи

Все законы, законодательные акты перед утверждением императором должны были обязательно обсуждаться в Государственном совете. Однако Государственная дума тогда так и не была создана.

В последние годы жизни царя-реформатора Александра II идея двухпалатного общегосударственного законосовещательного органа едва не воплотилась в жизнь. Убийство Александра II и последовавшие за ним контрреформы Александра III задержали движение России к его созданию.

Мариинский дворец в Санкт_Петербурге. Здесь до 1917 года проходили заседания Государственного совета
Мариинский дворец в Санкт_Петербурге. Здесь до 1917 года проходили заседания Государственного совета

В первые годы ХХ века требование создания в России общегосударственного представительного и законодательного органа стало всеобщим. Оно было реализовано царскими манифестами и указами осенью 1905 — зимой 1906 годов. Законодательная функция возлагалась на учреждаемую для этой цели Государственную думу и реформируемый Государственный совет, существовавший к тому времени уже почти сто лет. Манифестом 20 февраля 1906 года император Николай II установил, что «со времени созыва Государственного совета и Государственной думы, закон не может воспринять силы без одобрения Совета и Думы».

Со времени созыва Государственного совета и Государственной думы, закон не может воспринять силы без одобрения Совета и Думы
 — Николай II, манифест 20 февраля 1906

Государственный совет – верхняя палата первого российского парламента – формировался по смешанному принципу. Половина его членов назначались царем, другая половина – избиралась частично по территориальному (по одному члену Государственного совета от каждого губернского земского собрания), частично по сословно-корпоративному принципу (6 членов от духовенства православной Российской церкви, 18 от губернских дворянских обществ, 6 членов от Академии наук и университетов, по 6 — от промышленных и торговых корпораций).

Торжественное заседание Государственного совета 7 мая 1901 года. Худ. И. Репин
Торжественное заседание Государственного совета 7 мая 1901 года. Худ. И. Репин

Первому русскому парламенту был отмерен недолгий век – чуть больше десяти лет. В ходе Февральской и Октябрьской революций 1917 года сложилась новая система представительной власти. Ею стали Советы.

С 1924 года в Союзе Советских Социалистических Республик законодательная и представительная функция de jure принадлежала Съезду Советов, который для текущей работы формировал две палаты – Союзный Совет, в котором союзные республики были представлены пропорционально населению каждой из них, и Совет Национальностей, который формировался по следующему принципу: от каждой союзной республики (независимо от населения) – по 5 человек и от каждой автономной области или республики – по 1 человеку.

Совместное заседание ЦК КПСС, Верховного Совета СССР и Верховного Совета РСФСР. Москва, 1970
Совместное заседание ЦК КПСС, Верховного Совета СССР и Верховного Совета РСФСР. Москва, 1970

Конституция 1936 года сохранила принцип двухпалатности, заменив двухступенчатые выборы палат прямыми. Был предусмотрен также механизм согласительных процедур в случае разногласий между палатами и даже возможность роспуска обеих палат в случае недостижения согласия. Верховный Совет СССР также состоял из двух равноправных палат – Совета Союза и Совета Национальностей. Такая конструкция просуществовала вплоть до распада СССР.

Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила статус Федерального Собрания — двухпалатного парламента России, определила вопросы ведения и полномочия Совета Федерации. В соответствии со статьей 95 в состав Совета Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти.

Здание Совета Федерации. Улица Большая Дмитровка, д.26
Здание Совета Федерации. Улица Большая Дмитровка, д.26

Формирование Совета Федерации

В соответствии с Конституцией Российской Федерации в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации – по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации – представителей законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Президент не может освободить назначенного до его вступления в должность члена Совета Федерации – представителя Российской Федерации в течение первого срока своих полномочий, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

В первые два года функционирования Совета Федерации применялась выборная схема формирования палаты

Выборы в Совет Федерации первого созыва были проведены 12 декабря 1993 года в соответствии с указами Президента, которыми было установлено, что в Совет Федерации должны входить по два депутата от каждого из 89 субъектов России. Депутаты избирались сроком на два года на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов Российской Федерации (один округ на территории каждого субъекта). Кандидаты в Совет Федерации выдвигались группами избирателей и избирательными объединениями.

Было избрано 176 депутатов. Работа депутатского корпуса велась в основном на непостоянной основе. Первое заседание Совета Федерации, которое открыл Президент, состоялось 11 января 1994 года.

Первое заседание Совета Федерации 11 января 1994 года, Новый Арбат, д. 19
Первое заседание Совета Федерации 11 января 1994 года, Новый Арбат, д. 19

Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» вступил в силу 13 декабря 1995 года. В соответствии с ним в Совет Федерации входило по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации (по должности): председатель законодательного (представительного) органа и глава исполнительного органа государственной власти.

Члены Совета Федерации совмещали работу в Совете Федерации с исполнением обязанностей в соответствующем субъекте РФ.

8 августа 2000 года вступил в силу новый Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

Он установил, что палата состоит из представителей, избранных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов России и назначенных высшими должностными лицами субъектов (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов) на срок их полномочий.

Председатели Совета Федерации: Владимир Шумейко (1994–1996), Егор Строев (1996–2001) и Сергей Миронов (2001–2011)
Председатели Совета Федерации: Владимир Шумейко (1994–1996), Егор Строев (1996–2001) и Сергей Миронов (2001–2011)

С января 2011 года действовал порядок формирования Совета Федерации, согласно которому кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации мог быть гражданин России, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории данного субъекта.

21 сентября 2011 года член Совета Федерации от исполнительного органа государственной власти города Санкт-Петербурга Валентина Ивановна Матвиенко Матвиенко
Валентина Ивановна
представитель от исполнительного органа государственной власти города Санкт-Петербурга
Матвиенко Валентина Ивановна
 была избрана Председателем Совета Федерации.

С 1 января 2013 года вступил в силу Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», инициированный Президентом России Владимиром Владимировичем Путиным.

Закон нацелен на повышение роли граждан страны в формировании палаты

Согласно нормам закона кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации может быть гражданин, достигший возраста 30 лет, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта РФ в течение пяти лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации. В определенных законом случаях норма о сроке постоянного проживания не применяется. Представителем в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта может быть только депутат этого органа. Полномочиями члена Совета Федерации – представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ наделяется один из трех кандидатов, представленных главой региона при проведении выборов высшего должностного лица субъекта.

22 июля 2014 года вступил в силу Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 21 июля 2014 года № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (одобрен Государственной Думой 23 мая 2014 года, одобрен Советом Федерации 28 мая 2014 года), которым были внесены изменения в статьи 83 и 95 Конституции Российской Федерации. Согласно новой редакции статьи 95 Конституции Российской Федерации в Совет Федерации входят не только по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации, но и представители Российской Федерации, назначаемые Президентом, число которых составляет не более 10 процентов от числа членов Совета Федерации.

Полномочия Совета Федерации

Совет Федерации участвует в формировании государственных органов:

  • назначает выборы Президента Российской Федерации;
  • отрешает Президента от должности;
  • назначает на должность судей Конституционного Суда и Верховного Суда;
  • назначает на должность и освобождает от должности Генерального прокурора и заместителей Генерального прокурора;
  • назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов.

К иным конституционным вопросам ведения Совета Федерации относятся:

  • утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;
  • утверждение указов Президента о введении военного и чрезвычайного положения;
  • решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами ее территории;
  • обращение с запросами в Конституционный Суд.

Являясь законодательным органом государственной власти, Совет Федерации:

  • обладает правом законодательной инициативы, в том числе правом внесения предложений о поправках и пересмотре положений Конституции;
  • рассматривает одобренные Государственной Думой проекты законов о поправках к главам 3–8 Конституции;
  • рассматривает одобренные и принятые Государственной Думой федеральные конституционные законы и федеральные законы.

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и защиты государственной границы России, войны и мира. Совет Федерации вправе одобрить или отклонить рассматриваемый федеральный закон.

Совет Федерации и его члены обладают правом законодательной инициативы

Комитет Совета Федерации по международным делам проводит консультации по вопросам назначения и отзыва дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.

Отдельные полномочия Совета Федерации закреплены федеральными конституционными законами и федеральными законами. В соответствии с ними Совет Федерации:

  • назначает на должность Председателя Верховного Суда;
  • утверждает членов Президиума Верховного Суда из числа судей Верховного Суда;
  • назначает десять представителей общественности членами Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации;
  • назначает на должность пять членов Центральной избирательной комиссии;
  • направляет представителей Совета Федерации в Национальный финансовый совет и другие организации.

В соответствии с Соглашением о статусе Экономического суда Содружества Независимых Государств Совет Федерации назначает судей Экономического суда Содружества Независимых Государств от Российской Федерации.

Формы деятельности Совета Федерации

Совет Федерации является постоянно действующим органом. Его заседания проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Заседания Совета Федерации являются основной формой работы палаты. Они проходят отдельно от заседаний Государственной Думы, за исключением заслушивания посланий Президента или Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств. Заседания Совета Федерации проводятся в городе Москве и являются открытыми.

Совет Федерации является постоянно действующим органом

По решению Совета Федерации место проведения заседания может быть изменено, а также может быть проведено закрытое заседание.

Выездное заседание Совета Федерации в Таврическом дворце в Санкт Петербурге. Июль 2013 г
Выездное заседание Совета Федерации в Таврическом дворце в Санкт Петербурге. Июль 2013 г

По вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией, федеральными конституционными и федеральными законами, а также по вопросам организации деятельности палаты Совет Федерации принимает постановления. По общеполитическим и социально-экономическим вопросам палата вправе выступать с заявлениями или обращениями. Совет Федерации может направить парламентский запрос должностным лицам государственных органов Российской Федерации, запрос в Конституционный Суд, дать поручение Счетной палате в порядке, установленном Регламентом Совета Федерации. Также Регламентом предусматривается назначение Председателем Совета Федерации полномочных представителей палаты в федеральных органах государственной власти и других государственных органах.

В соответствии с законодательством Совет Федерации совместно с Государственной Думой осуществляет деятельность по расследованию фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства.

Во время сессии Совета Федерации кроме заседаний палаты проводятся парламентские слушания, «круглые столы», семинары, конференции. По итогам парламентских слушаний принимаются рекомендации и иные документы, которые утверждаются комитетом Совета Федерации, ответственным за подготовку и проведение парламентских слушаний, либо Советом палаты, либо Советом Федерации.

443 заседание Совета Федерации, 2018
443 заседание Совета Федерации, 2018

На заседаниях комитетов предварительно рассматриваются базовые, концептуальные предложения по реализации конституционных полномочий Совета Федерации, проекты федеральных конституционных и федеральных законов, а также вопросы, отнесенные к ведению верхней палаты.

В настоящее время в Совете Федерации 10 комитетов

Совет Федерации принимает решение о количестве заместителей Председателя. Кандидатуры на должности заместителей Председателя предлагаются Председателем из числа членов Совета Федерации и избираются тайным голосованием.

Распределение обязанностей между первым заместителем и заместителями Председателя Совета Федерации устанавливается в соответствии с Регламентом распоряжением Председателя.

Совет палаты

Совет палаты – постоянно действующий орган Совета Федерации, образованный для подготовки и рассмотрения вопросов деятельности верхней палаты. В состав Совета палаты входят Председатель Совета Федерации, его первый заместитель и заместители, а также председатели комитетов.

К полномочиям Совета палаты относятся: утверждение графиков заседаний Совета Федерации; обсуждение степени подготовки вопросов, вносимых на рассмотрение палаты; рассмотрение проекта повестки дня заседания Совета Федерации; принятие решений о проведении парламентских слушаний; рассмотрение и утверждение Плана межпарламентского сотрудничества Совета Федерации; решение других вопросов в соответствии с Регламентом Совета Федерации.

Члены Совета Федерации информируются обо всех вопросах, рассмотренных Советом палаты, и принятых по ним решениях.

Совет законодателей

Совет законодателей – совещательный и консультативный орган при Федеральном Собрании Российской Федерации. Он создан для согласованного законодательного обеспечения реализации государственной политики в сфере разграничения полномочий по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, вопросам совершенствования механизмов реализации контрольных полномочий Совета Федерации, Государственной Думы и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организации их взаимодействия в законодательном процессе и обмена опытом парламентской деятельности.

В состав Совета законодателей входят: Председатель Совета Федерации, Председатель Государственной Думы, первый заместитель или заместитель Председателя Совета Федерации, первый заместитель или заместитель Председателя Государственной Думы, председатели законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Совет законодателей возглавляют два сопредседателя – Председатель Совета Федерации и Председатель Государственной Думы

Совет законодателей в целях обеспечения непрерывности своей деятельности формирует постоянно действующие рабочие органы – Президиум и комиссии.

Приоритетными задачами Совета законодателей являются: выработка рекомендаций по определению основных направлений развития федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации; придание системного характера законодательному процессу на федеральном и региональном уровнях; обсуждение проектов наиболее значимых федеральных законов.

Совет Федерации – палата регионов

Совет Федерации представляет интересы регионов на федеральном уровне законодательной власти, гармонизирует их с интересами федерального центра, способствует реальному участию субъектов Российской Федерации в принятии важнейших государственных решений. В этих целях верхняя палата всемерно расширяет и углубляет связи с российскими регионами.

Совет Федерации представляет интересы регионов на федеральном уровне законодательной власти

Важной формой этой работы является проведение Дней Совета Федерации в регионах и Дней субъектов Российской Федерации в Совете Федерации. В проведении мероприятий принимают участие руководители и представители региональных органов государственной власти, руководители и представители федеральных органов государственной власти, члены Совета Федерации, эксперты, ученые. В рамках этих событий проводятся научно-практические конференции, «круглые столы», дискуссии по актуальным проблемам парламентаризма, государственного строительства, законодательной практики, по их итогам принимаются рекомендации и иные документы.

Валентина Матвиенко на открытии выставки достижений Кировской области в Совете Федерации. Март 2017
Валентина Матвиенко на открытии выставки достижений Кировской области в Совете Федерации. Март 2017

Все это открывает широкие возможности для пропаганды идей парламентаризма, помогает знакомить население с деятельностью Совета Федерации и региональных органов государственной власти, помогает членам верхней палаты находить эффективные законодательные решения проблем социально-экономического развития субъектов Федерации.

Международная деятельность

В целях реализации внешнеполитического курса Российской Федерации Совет Федерации ведет активную международную деятельность.

Во взаимоотношениях с парламентами других стран, международными организациями, государственными и общественными деятелями иностранных государств палату представляют Председатель Совета Федерации и его заместители, председатели комитетов Совета Федерации и их заместители, а также члены комитетов Совета Федерации, участвующие в международных мероприятиях.

Второй Евразийский женский форум, Санкт-Петербург, 2018
Второй Евразийский женский форум, Санкт-Петербург, 2018

Ежегодно по представлению Председателя Совета Федерации Совет палаты утверждает план межпарламентского сотрудничества, в составлении которого участвуют все комитеты Совета Федерации и структурные подразделения Аппарата Совета Федерации, с учетом рекомендаций и предложений МИД РФ.

Комитет по международным делам (КМД) обеспечивает осуществление Советом Федерации как представительских функций, так и законодательных полномочий в области правового сопровождения внешнеполитического курса Российской Федерации и выполнения международных обязательств государства. В первую очередь это касается рассмотрения палатой принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации, статуса и защиты государственной границы России, войны и мира, а также вопроса исключительной компетенции Совета Федерации – о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами ее территории. Конституционной обязанностью палаты являются консультации по назначению и отзыву российских послов в иностранных государствах и постоянных представителей при международных организациях.

Внешнеполитические приоритеты деятельности Совета Федерации – углубление интеграции на пространстве СНГ, сближение их законодательств

Палатой разрабатываются законопроекты для принятия Парламентским Собранием Союза Беларуси и России, модельные законодательные акты для принятия Межпарламентской Ассамблеей государств — участников Содружества Независимых Государств (МПА СНГ) и другими интеграционными объединениями с участием России.

Форум регионов России и Беларуси. Июнь 2017
Форум регионов России и Беларуси. Июнь 2017

В компетенции КМД – содействие развитию межрегионального и приграничного сотрудничества субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и реализация миграционной политики.

Совет Федерации по представлению КМД заключает соглашения (меморандумы) о межпарламентском сотрудничестве с парламентами (палатами парламентов) иностранных государств, осуществляет обмен парламентскими делегациями, формирует делегации Совета Федерации для участия в мероприятиях международных парламентских организаций, двусторонние комиссии и группы по сотрудничеству, организует тематические парламентские слушания и «круглые столы», на которых разрабатываются предложения по повышению эффективности внешней политики и парламентской дипломатии России.

Палатой поддерживаются регулярные контакты с парламентариями других стран, в том числе в рамках совместных рабочих групп с зарубежными парламентами и международными парламентскими организациями, включая Межпарламентский союз (МПС), МПА СНГ, ПА ОДКБ, ПАСЕ, ПАЧЭС, ПА ОБСЕ, АТПФ и др.

Одно из важнейших направлений работы – расширение межпарламентских связей со странами БРИКС, с партнерами в Азии, Африке и Латинской Америке

Особое внимание при этом уделяется поддержке и защите прав наших соотечественников, заинтересованных в сохранении своей духовно-культурной идентичности и поддержании устойчивых связей с исторической родиной.

Пресс-конференция по итогам 137-й Ассамблеи МПС
Пресс-конференция по итогам 137-й Ассамблеи МПС

Не менее важной в деятельности Совета Федерации остается задача активизации диалога со странами Европы и Северной Америки, разъяснения позиции России по ключевым темам международной повестки, а также участие в поиске решений спорных и конфликтных вопросов.