«Круглые столы»

«Проблемы ведения лесного хозяйства, в том числе государственного лесного реестра»

Рекомендации

Рассмотрев с участием членов Совета Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, научных учреждений и экспертного сообщества вопрос «Проблемы ведения лесного хозяйства, в том числе государственного лесного реестра», участники «круглого стола» отмечают следующее.
Актуальными проблемами ведения лесного хозяйства в настоящее время являются: недофинансирование отрасли, в том числе отсутствие средств на приобретение лесопожарной техники, оборудования, техники для осуществления федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах, значительные площади лесных пожаров в лесах Сибирского и Дальневосточного федеральных округов, распространение вредителей леса, незаконные рубки, сокращение численности лиц, обеспечивающих охрану, защиту и воспроизводство лесов и др.
Проектом федерального закона «О федеральном бюджете на 2018 год и плановый период» предусмотрено значительное уменьшение субвенций на исполнение лесных полномочий в большинстве регионов на основании изменения Методики распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из федерального бюджета для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Сокращение субвенций приведет к невыполнению плановых объемов работ по противопожарному обустройству лесов, по искусственному лесовосстановлению, уходу за лесом, лесному семеноводству. Уменьшится кратность авиапатрулирования лесов от пожаров, сократится количество выездов лесных инспекторов с целью предупреждения нарушений лесного законодательства.
Проблемой также является низкий уровень использования расчетной лесосеки по следующим причинам: давность проведения лесоустройства в лесах, что не дает возможности реально оценивать наличие и состояние лесных насаждений; не развита лесная инфраструктура, отсутствует достаточное количество лесных дорог, что делает невозможным освоение удаленных участков лесного фонда и осложняет проведение мероприятий по охране лесов от пожаров.
Также регионами отмечается отсутствие нормативных правовых актов, в частности:
- не установлены Правила использования лесов для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства и перечень случаев использования лесов в указанных целях без предоставления лесных участков (часть 5 статьи 36 Лесного кодекса РФ);
- не внесены изменения в Порядок представления отчета об использовании лесов (часть 4 статьи 49 Лесного кодекса РФ) в части фото- и видео — фиксации выполненных лесосечных работ;
- не внесены изменения в Правила использования лесов для ведения сельского хозяйства (часть 4 статьи 38 Лесного кодекса РФ) в части товарной аквакультуры (товарного рыбоводства).
Не решен вопрос о внесении изменений в Федеральный закон от 1 мая 1999 года № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» (п. 1 ч. 1 ст. 11), Перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 30 августа 2001 года № 643 (абзац 2) по снятию запрета на проведение сплошных санитарных рубок на лесных участках, погибших от верховых и интенсивных низовых пожаров на этой территории, на перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, в земли других категорий.
Постановлением Правительства от 18.11.16 № 807 внесены изменения в правила пожарного режима в лесах по поводу уборки прилегающей территории за счет владельца. Изменения распространяются, в том числе, на органы государственной власти и органы местного самоуправления, влекут увеличение дополнительных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, но субсидий из федерального бюджета на реализацию указанных мероприятий не предусмотрено — согласно постановлению 807 указанные мероприятия должны быть произведены собственниками и правообладателями прилегающей к лесу территории за счет собственных финансовых средств) исполнения требования ко всем собственникам проводить вдоль границ с лесным фондом специальные противопожарные мероприятия, в связи с отсутствием средств на их выполнение, в том числе у муниципалитетов, необходимо урегулировать вопрос финансирования указанных мероприятий.
Вступил в действие Федеральный закон от 29 июля 2017 года № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель» (далее – Закон № 280-ФЗ). В результате его применения должны быть устранены противоречия между сведениями, содержащимися в Едином государственном реестре недвижимости (далее – ЕГРН, реестр недвижимости) и государственном лесном реестре (далее – ГЛР, лесной реестр) и обеспечена защита прав собственников земельных участков и объектов недвижимости, которые в соответствии со сведениями государственного лесного реестра относятся к землям лесного фонда и находятся в границах лесничеств или лесопарков.
Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 21 сентября 2017 года № 1793-О, федеральный законодатель, установив приоритет сведений о категории земельных участков, содержащихся в правоустанавливающих документах и Едином государственном реестре недвижимости, исключил возможность изъятия земельных участков у граждан, которые приобрели их на законном основании и были указаны как собственники этих участков в Едином государственном реестре недвижимости, только по формальным основаниям их расположения в границах лесничеств и лесопарков в соответствии с данными государственного лесного реестра.
При этом следует отметить, что с учетом поручения Президента Российской Федерации от 11 июня 2016 года № Пр-1138ГС данный закон призван обеспечить защиту прав лиц, которые являются добросовестными приобретателями объектов недвижимости.
Кроме того, Правительством Российской Федерации Федеральному агентству лесного хозяйства (далее – Рослесхоз) поручено проведение проверки соблюдения законности возникновения прав на земельные участки, относящиеся в соответствии с ГЛР к лесным землям, а в соответствии со сведениями ЕГРН — к землям иных категорий (поручение от 6 июля 2017 года № ДК-П13-182пр). Данная работа осуществляется в рамках деятельности рабочих групп, созданных в субъектах Российской Федерации.
Рослесхозом совместно с Минэкономразвития России подготовлены и 18 сентября 2017 года направлены в высшие органы исполнительной власти субъектов РФ, территориальные органы Росреестра, территориальные органы Рослесхоза, ФГБУ «ФКП Росреестра» и его филиалы Указания и формы отчетности о деятельности межведомственных рабочих групп (письмо
№ ИВ-03–54/13151/26356-ВА/Д23и от 18 сентября 2017 года).
Указаниями и формами отчетности предлагается активизировать работу межведомственных рабочих групп, и привлекать к участию в ней органы МВД и прокуратуры.
Рабочие группы осуществляют выявление участков, границы которых пересекаются с лесными участками, формируют список участков и «контроль реализации Росреестром, Рослесхозом и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которым переданы полномочия по ведению ГЛР и предоставлению лесных участков, мероприятий по устранению противоречий в сведениях государственных реестров и установлению принадлежности земельного участка к определенной категории земель в отношении включенных в указанный список земельных участков» (п.2 Указаний) Пунктом 6 устанавливается список для выполнения мероприятий по устранению противоречий в сведениях государственных реестров, установлению принадлежности земельного участка к определенной категории земель и проведению сплошной проверки возникновения прав на земельные участки. В списке земельных участков указывается принятое Рабочей группой решение об определении способа устранения противоречий в государственных реестрах и оценке судебной перспективы с его кратким обоснованием (п.8 Указаний). Сведения о земельных участках, в отношении которых Рабочей группой приняты решения с кодами «10» и «11», применяются Рослесхозом для организации работы по защите прав, в том числе в судебном порядке, а также направляются Рабочими группами в правоохранительные органы для организации предметной проверки законности возникновения прав на земельные участки, в том числе в части оценки компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) по предоставлению тех или иных земельных участков (п.10). Вместе с тем, в Указаниях отсутствует положение о том, что сам факт отсутствия рассмотрения того или иного случая на рабочей группе не является основанием для неприменения положений статьи 60.2 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» в случае поступления заявления от заинтересованного лица.
Законом № 280-ФЗ органы местного самоуправления наделены полномочиями по созданию комиссий, которые должны рассматривать вопросы, связанные с образованием населенных пунктов из лесных поселков или военных городков. Порядок деятельности таких комиссий утверждается субъектом Российской Федерации. Вместе с тем, по данным федеральных органов исполнительной власти комиссии создаются не активно, в большинстве регионов порядок деятельности комиссий не утвержден, что затягивает решение вопросов, связанных с проживанием на этой территории граждан.
Так, в частности, по информации территориальных органов Росреестра, в соответствии с частью 20 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации созданы комиссии в 4 субъектах Российской Федерации (Удмуртская Республика, Краснодарский край, Владимирская, Курганская области), из которых в 2 регионах (Краснодарский край, Владимирская область) такая комиссия начала работу.
Положения Закона № 280-ФЗ в части применения правила о приоритете сведений ЕГРН над сведениями ГЛР не применяется к земельным участкам, расположенным в границах особо охраняемых природных территорий. В этой связи всем уполномоченным органам государственной власти и органам местного самоуправления необходимо ускорить процесс внесения в ЕГРН сведений о границах особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения. В противном случае государственный регистратор при рассмотрения заявления о государственном кадастровом учете и (или) государственной регистрации прав на земельный участок, который имеет пересечение с границами лесного участка, лесничества или лесопарка может не обладать информацией о нахождении земельного участка в границах особо охраняемой природной территории. В частности, по сведениям Росреестра в настоящее время в ЕГРН внесены сведения о границах только в отношении 21,4 % особо охраняемых природных территорий.
Субъектам Российской Федерации также следует учитывать, что в соответствии с частью 4 статьи 4.6 Федерального закона от 4 декабря 2006 года № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» ( в редакции Закона № 280-ФЗ) при изменении информации государственного лесного реестра в связи с приведением его в соответствие с Единым государственным реестром недвижимости, а также в связи с переводом земель лесных поселков, военных городков в земли населенных пунктов часть 6 статьи 105 Лесного кодекса Российской Федерации, которая предусматривает, что изменение границ лесопарковых зон, зеленых зон и городских лесов, которое может привести к уменьшению их площади, не допускается, не применяется.
С учетом особенностей Закона № 280-ФЗ Минэкономразвития России ведется разъяснительная работа с территориальными органами Росреестра, ФГБУ «ФКП Росреестра» и его филиалами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации (письма от 15 сентября 2017 года № 26268-ВА/Д23и, от 12 октября 2017 года № 29059-ВА/Д23и).

Участники «круглого стола» рекомендуют:
1. Федеральному Собранию Российской Федерации:
- ускорить принятие проекта федерального закона № 40092–7 «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части проведения торгов на право заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо на право заключения договора купли — продажи лесных насаждений»;
- ускорить принятие проекта федерального закона № 238104–7 «О внесении изменений в статью 72 Лесного кодекса Российской Федерации» (в целях снижения бюрократической нагрузки и сокращения сроков оформления договоров аренды лесного участка).

2. Правительству Российской Федерации:
- ускорить разработку и внесение изменений в Федеральный закон от 1 мая 1999 года № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» (п. 1 ч. 1 ст. 11), а также в Перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 30 августа 2001 года № 643 (абзац 2) по снятию запрета на проведение сплошных санитарных рубок на лесных участках, погибших от верховых и интенсивных низовых пожаров на этой территории, на перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, в земли других категорий, а также в связи с проблемой в приведении в соответствие сведений ЕГРН и ГЛР в рамках Закона № 280-ФЗ, в отношении земельных участков, расположенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, (положение статьи 11 Федерального закона от 01.05.1999г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» запрещает перевод в центральной экологической зоне земель лесного фонда, занятых защитными лесами, в земли других категорий, за исключением перевода таких земель лесного фонда в земли особо охраняемых территорий и объектов при создании особо охраняемых природных территорий); 
— рассмотреть предложение о пересмотре Методики распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из федерального бюджета для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации, с учетом объемов лесопользования;
- рассмотреть вопрос дополнительного финансирования на проведение работ по лесоустройству, на содержание лесных инспекторов, возобновления практики выделения из федерального бюджета субсидий на приобретение лесопожарной техники и дополнения перечня техники для осуществления государственного лесного контроля и надзора;
- рассмотреть вопросы:
- внесения изменения в федеральное законодательство, предусматривающее поступление штрафов за нарушение лесного законодательства Российской Федерации, а также средств, полученных в порядке возмещения вреда, причиненного лесам, в бюджет субъекта Российской Федерации;
 — внесения изменений в Лесной кодекс Российской Федерации, согласно которым полномочия по согласованию границ земельных участков в составе лесного фонда будут отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия в области лесных отношений;
- внесения изменений в пункт 4 распоряжения Правительства Российской Федерации от 27 мая 2013 года № 849-р «Об утверждении Перечня объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов» в части указания среди возможных к размещению в зеленых зонах автомобильных и железных дорог;
- внесения изменения в Лесной кодекс Российской Федерации, в части предоставления в аренду лесных участков в целях использования лесов для заготовки древесины по результатам лесного конкурса (за исключением случаев, установленных пп. 2, 3 части 3 статьи 73.1 ЛК РФ);
- о предоставлении права осуществления непосредственной заготовки древесины при заключении договоров купли-продажи лесных насаждений гражданами для собственных нужд специализированным учреждениям (автономным учреждениям, лесхозам);
- внесения изменения в Лесной кодекс Российской Федерации в части установления возможности краткосрочного пользования для заготовки недревесных лесных ресурсов, заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений, а также установления конкретных нормативов заготовки и сбора лесных ресурсов (недревесных, пищевых);
- внесения изменения в статью 62 Лесного кодекса Российской Федерации, предусматривающего положение, согласно которому лица, использующие леса в соответствии со статьями 43–46 ЛК РФ, обязаны выполнить работы по лесовосстановлению или лесоразведению в границах соответствующего лесного района на землях лесного фонда, на площади, равной площади вырубленных лесных насаждений, не позднее чем через один год после рубки лесных насаждений, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, или выплатить в бюджет субъекта Российской Федерации на территории которого были вырублены указанные лесные насаждения, денежные средства, исчисленные в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
- внесения изменений в часть 2 статьи 62 ЛК РФ, согласно которым на лесных участках, предоставленных в аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование, лица, использующие леса обязаны выполнить работы по лесовосстановлению на основании проекта освоения лесов или выплатить в бюджет субъекта Российской Федерации, денежные средства, исчисленные в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных частью 4 указанной статьи;
- внесения изменения в пункт 2 статьи 53.4 Лесного кодекса Российской Федерации, согласно которым лица, использующие леса, в случае обнаружения лесного пожара на соответствующем лесном участке обязаны принять все возможные меры по тушению лесного пожара; в случае самостоятельного обнаружения лесного пожара лица, использующие леса, обязаны сообщить об этом в специализированную диспетчерскую службу;
- внесения изменения в Федеральный закон от 19 декабря 2016 года № 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов», предусмотрев выделение субсидий на очистку территории, прилегающей к лесу, в период со дня схода снежного покрова до установления устойчивой дождливой осенней погоды или образования снежного покрова от сухой травы, пожнивных или порубочных остатков, валежника, мусора и других горючих материалов на полосе шириной не менее 10 метров от леса, или отделять лес противопожарной минерализованной полосой шириной не менее 0,5 метров или иным противопожарным барьером, а также для приобретения специализированной лесопожарной техники и оборудования в рамках подпрограммы «Обеспечение использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов» Государственной программы Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства на 2013–2020 годы»;
- рассмотреть предложения о включении питомников по выращиванию посадочного материала лесных растений в федеральные программы по восстановлению плодородия почв, приобретению пестицидов, о разработке механизма льготного кредитования данного вида предпринимательской деятельности; нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы рекультивации нарушенных земель и определяющих полномочия действующих структур, о внесении изменений в Правила лесовосстановления и Правила лесоразведения, дополнив их типовыми формами проектов, об определении на законодательном уровне ответственности арендаторов за эффективность лесовосстановления по результатам отнесения земель, предназначенных для лесовосстановления, к землям, занятым лесными насаждениями, о дополнении типового договора аренды обязанностью арендатора по содержанию объектов лесного семеноводства;
- рассмотреть предложение дополнить в главу 5 Лесного кодекса Российской Федерации положениями о выполнении работ по лесоустройству в качестве государственной услуги, о лицензировании деятельности по лесоустройству, о планировании и проведении лесоустроительных работ на основании единой программы лесоустройств в лесном фонде России.

3. Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации:
- принять меры по внесению в Единый государственный реестр недвижимости сведений о границах особо охраняемых природных территориях федерального значения;
- проработать вопрос возможного внесения изменений в государственный лесной реестр после проведенного лесоустройства и утвержденных в установленном порядке материалов лесоустройства в течение календарного года;
- проработать алгоритм внесения изменений в государственный лесной реестр в соответствии со статьями 23, 81 Лесного кодекса Российской Федерации, на основании соответствующих приказов, по вновь образованным и включенным в состав лесничеств участковых лесничеств (из состава бывших сельских лесов), на которых не проведено лесоустройство;
- рассмотреть вопрос о разработке информационной системы, позволяющей работать с таксационным выделом, как минимальной единицей базы данных лесного реестра, а также позволяющей работать с различными видами кадастров и реестров на единой ГИС платформе.

4. Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Министерству экономического развития Российской Федерации рассмотреть предложения субъектов Российской Федерации по совершенствованию правового регулирования, установленного Федеральным законом от 29.07.2017 N 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель», и проинформировать Комитет Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию о возможности их учёта в законодательной деятельности и правоприменительной практике, в том числе подготовить и направить в субъекты Российской Федерации необходимые разъяснения закона.

5. Федеральному агентству лесного хозяйства:
-
обеспечить установление границ лесничеств, лесопарков, расположенных на землях лесного фонда, а также внесение в Единый государственный реестр недвижимости сведений об указанных границах;
- поскольку сам факт отсутствия рассмотрения того или иного случая на рабочей группе не является основанием для неприменения положений статьи 60.2 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» включить соответствующее положение в Указания и формы отчетности о деятельности межведомственных групп № ИВ-03–54/13151.

6. Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии 
— продолжить разъяснительную работу с территориальными управлениями относительно применения положений Закона № 280-ФЗ и сбор статистической информации, связанной с реализацией данного закона.
- поскольку сам факт отсутствия рассмотрения того или иного случая на рабочей группе не является основанием для неприменения положений статьи 60.2 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» включить соответствующее положение в Указания и формы отчетности о деятельности межведомственных групп N 26356-ВА/Д23и
- разработать форму уведомления, предусмотренного частью 7 статьи 46 Федерального закона от 4 декабря 2006 года N 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации», поскольку отсутствие сведений о площади, на которую уменьшился лесной участок в результате устранения пересечений в соответствии с законом № 280-ФЗ, препятствует внесению изменений в ГЛР.

7. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации:
- принять меры по внесению в Единый государственный реестр недвижимости сведений о границах особо охраняемых природных территориях регионального и местного значения;- активизировать работу по применению Закона № 280-ФЗ в регионах, в том числе, оказать содействие органам местного самоуправления в организации деятельности комиссий, создаваемых по решению органа местного самоуправления поселения или городского округа для определения при подготовке проекта генерального плана поселения или городского округа границ населенных пунктов, образуемых из лесных поселков или военных городков, ускорить утверждение порядка деятельности указанных комиссий