«Круглые столы»

«Реализация требований федерального законодательства в части обеспечения условий для предпринимательской деятельности в сфере строительства: лучшие региональные практики»

Рекомендации

Участники «круглого стола», проведенного Комитетом Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера 1 ноября 2017 года с участием представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, научных и общественных организаций, а также хозяйствующих субъектов, обсудив вопрос реализации требований федерального законодательства в части обеспечения условий для предпринимательской деятельности в сфере строительства, отмечают следующее.

В целях повышения темпов и обеспечения устойчивости экономического роста, увеличения реальных доходов граждан Российской Федерации, достижения технологического лидерства российской экономики Президентом Российской Федерации был издан Указ от 7 мая 2012 года № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике», в соответствии с которым перед Правительством Российской Федерации была поставлена задача обеспечить (в том числе при реализации «дорожных карт» по совершенствованию делового климата, разработанных в рамках национальной предпринимательской инициативы по улучшению инвестиционного климата в Российской Федерации) улучшение условий ведения предпринимательской деятельности в сфере строительства за счет существенного сокращения сроков прохождения процедур субъектами предпринимательской деятельности и сокращения стоимости этих процедур.

Во исполнение названного Указа Президента Российской Федерации распоряжением Правительства Российской Федерации от 16 августа 2012 года № 1487-р был утвержден план мероприятий (»дорожная карта») «Улучшение предпринимательского климата в сфере строительства» (далее — «дорожная карта»), реализация которого имела своей основной целью сокращение количества процедур, необходимых для получения разрешения на строительство, а также сокращение времени на прохождение всех стадий процедур получения разрешения и снижение затрат, необходимых для его получения.

29 июля 2013 года распоряжением Правительства Российской Федерации № 1336-р утверждена новая редакция «дорожной карты» с наименованием «Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства».

Мероприятия обновленной редакции «дорожной карты» направлены на достижение более широкого спектра целей, которые охватывают, помимо сокращения административных барьеров в строительстве (включая сокращение количества процедур, связанных с реализацией инвестиционно-строительных проектов и временных и материальных затрат на их прохождение), также цели упрощения процедур отведения и подготовки под застройку земельных участков, совершенствование регуляторной среды.

Указанной «дорожной картой» установлены контрольные показатели ее реализации: изменение позиции России в рейтинге Всемирного банка «Doing Business» по показателю «получение разрешения на строительство» с 178-го места в 2014 году до 34-го места в 2018 году. При этом планируется сократить количество процедур, необходимых для получения разрешения на строительство, с 42 до 11 и необходимых для этого временных затрат – с 344 до 56 дней.

В 2016 году в рейтинге наличия благоприятных условий для ведения бизнеса Всемирного банка Россия заняла 40-е место из 190 (в 2015 году – 36-е место). По показателю «регистрация собственности» страна занимает 9-е место (в 2015 году – 8-е место), по «созданию предприятий» – 26-е место (в 2015 году – 37-е место), по «получению разрешений на строительство» – 115-е место (в 2015 году – 117-е место).

Во исполнение Плана мероприятий, предусмотренных «дорожной картой», а также поручений Президента Российской Федерации[1], на текущий момент в целях обеспечения условий для предпринимательской деятельности в сфере строительства принят ряд федеральных законов:

Федеральный закон от 20 апреля 2014 года № 80-ФЗ «О внесении изменений в статьи 2 и 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации», наделивший Правительство Российской Федерации полномочиями по утверждению исчерпывающих перечней процедур в сфере строительства[2]. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления было предписано привести нормативные правовые акты в соответствие с утвержденными перечнями процедур;

Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 250-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О защите конкуренции“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации», который ввел административную ответственность для должностных лиц и сетевых организаций за осуществление процедур, не включенных в исчерпывающий перечень, а также за нарушение установленного порядка осуществления таких процедур. В случае неоднократного нарушения исчерпывающих перечней процедур установлена административная ответственность вплоть до дисквалификации;

Федеральный закон от 5 мая 2014 года № 131-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации», конкретизировавший положения Градостроительного кодекса Российской Федерации, которые регулируют порядок подготовки и утверждения нормативов градостроительного проектирования, а также установление требований к составу таких нормативов;

Федеральный закон от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», направленный на повышение доступности земельных участков для строительства и упрощение процедуры оформления земельно-правовых отношений. В целях сокращения временных затрат на оформление земельно-правовых отношений Федеральным законом предусмотрена возможность получения без торгов земельных участков для строительства объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, а также для реализации масштабных инвестиционных проектов, критерии которых устанавливаются законами субъектов Российской Федерации;

Федеральный закон от 29 декабря 2014 года № 456-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», направленный на обеспечение населения объектами транспортной и социальной инфраструктуры и доступности таких объектов при застройке территорий. Законом введена обязанность органов местного самоуправления разрабатывать и утверждать программы комплексного развития транспортной и социальной инфраструктуры муниципальных образований в течение 6 месяцев с даты утверждения генеральных планов;

Федеральный закон от 2 декабря 2013 года № 342-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», которым установлена административная ответственность за нарушение порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в том числе за отказ в предоставлении таких земельных участков по основаниям, не предусмотренным законом;

Федеральный закон от 3 июля 2016 года № 370-ФЗ «О внесении изменений в статьи 51 и 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации», которым снижены административные барьеры при получении разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. В частности, предусмотрено право застройщика передавать необходимые документы уполномоченному органу, выдавшему разрешение на строительство, в электронной форме. Установлен трехдневный срок со дня получения межведомственного запроса, в течение которого организации, в чьем распоряжении находятся необходимые документы, обязаны передать их органам, уполномоченным на выдачу разрешений на строительство;

Федеральный закон от 3 июля 2016 года № 372-ФЗ «О внесении изменений в статьи 51 и 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации», который внес изменения в систему саморегулирования в сфере строительства. Так, с 1 июля 2017 года отменена необходимость получения свидетельства о допуске саморегулируемых организаций (СРО) к выполнению строительных работ. Определено, что участники закупок любых проектно-изыскательных работ должны быть членами СРО (исключение составляют унитарные предприятия, государственные и муниципальные учреждения, отдельные категории юридических лиц, физические лица, осуществляющие строительство, реконструкцию, капитальный ремонт индивидуального жилого дома);

Федеральный закон от 3 июля 2016 года № 373-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации», которым были внесены изменения, направленные на упрощение процедуры подготовки документации по планировке территории;

Федеральный закон от 19 декабря 2016 года № 445-ФЗ «О внесении изменений в статьи 51 и 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации», которым сокращены сроки выдачи разрешительных документов на строительство и ввод объектов недвижимости в эксплуатацию с 10 календарных до 7 рабочих дней.

Кроме того, ряд важных нормативных правовых актов, разработка и принятие которых предусмотрены «дорожной картой», на текущий момент находятся на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации[3].

В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 1 декабря 2016 года Президент России В.В. Путин отметил важность обеспечения эффективного правоприменения в сфере предпринимательства и прежде всего на местах. Он также обратил внимание на то, что «в каждом регионе страны базовые сервисы для бизнеса: разрешение на строительство, доступ к инфраструктуре и так далее и тому подобное должны в полной мере соответствовать требованиям федерального законодательства и лучшим региональным практикам».

На совместном заседании президиума и консультативной комиссии Государственного совета о мерах по повышению инвестиционной привлекательности регионов 12 ноября 2016 года В.В. Путин подчеркнул: «Благодаря внедрению лучших региональных практик у всех субъектов Российской Федерации появится реальный шанс в разы повысить свою инвестиционную привлекательность. По сути, мы должны создать единое, высокое качество деловой среды на всей территории Российской Федерации, чтобы предпринимателю было удобно и комфортно работать в каждом нашем регионе»[4].

В январе 2017 года распоряжением Правительства Российской Федерации[5] были утверждены «Целевые модели упрощения процедур ведения бизнеса и повышения инвестиционной привлекательности субъектов Российской Федерации». Одной из двенадцати утвержденных целевых моделей является «Получение разрешения на строительство и территориальное планирование».

Внедрение целевой модели и ее последующая реализация позволят обеспечить для всех субъектов Российской Федерации единую правоприменительную практику в сфере строительства, а также сократить сроки прохождения процедур, необходимых для получения разрешения на строительство, и их количество. Например, моделью предусмотрено сокращение сроков получения заключения экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий с 45 календарных дней в 2017 году до 30 к концу 2021 года; сокращение сроков получения разрешения на строительство с 7 до 5 рабочих дней в тот же период.

Среди основных проблем, препятствующих внедрению и реализации целевой модели на территории субъектов Российской Федерации, можно выделить следующие:

— работа региональной команды (низкая активность регионального руководства, а также слабая заинтересованность сотрудников соответствующих органов в сокращении времени прохождения и количества процедур);

— низкое качество, а также отсутствие документов территориального планирования и градостроительного зонирования (генеральные планы, правила землепользования и застройки);

— отсутствие или низкое качество административных регламентов по предоставлению услуг в сфере строительства (некорректное определение круга заявителей, на которых распространяется административный регламент; несоответствие сроков предоставления услуг действующему законодательству; ссылки на недействующие нормативные правовые акты как основания предоставления муниципальных услуг; расширение исчерпывающего перечня документов, необходимого для предоставления услуги, которые заявитель должен представить самостоятельно (например, сведения об объектах, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия); расширение исчерпывающего перечня оснований для отказа в приеме заявления или отказа в предоставлении услуги);

— отсутствие регламентов подключения к сетям (газ, электричество, тепло, вода);

— низкий уровень внедрения межведомственного электронного взаимодействия между уровнями власти;

— низкий уровень цифровизации услуг в градостроительной деятельности;

— низкий уровень контроля со стороны органов власти субъектов Российской Федерации за деятельностью органов местного самоуправления;

— отдельными регионами, например Ивановской областью, как проблема отмечено отсутствие финансовой и кадровой обеспеченности для осуществления мероприятий по ведению информационных систем обеспечения градостроительной деятельности на региональном и местном уровнях.

В контексте рассматриваемого вопроса необходимо выделить деятельность автономной некоммерческой организации «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов», которым с целью выработки механизма популяризации и распространения лучшего управленческого опыта по улучшению инвестиционного климата, в том числе по сокращению количества и длительности процедур, необходимых для получения разрешения на строительство, подготовлен сборник, в котором изложен опыт 23 регионов в области снижения избыточных административных барьеров. Формат описания опыта регионов в максимальной степени ориентирован на тиражирование и содержит примеры реализации, а также сводные рекомендации, включающие необходимый набор мер для эффективного применения данного опыта.

По итогам 2015 года лидерами по направлению «Эффективность процедур по выдаче разрешений на строительство» стали такие субъекты Российской Федерации, как город федерального значения Москва и Ярославская область.

Переход на электронную форму предоставления услуг и осуществления межведомственного взаимодействия, а также эффективная система управления крупными проектами и контроля реализации проектов планировки в Москве позволили в два раза сократить сроки, необходимые для оформления свидетельства об утверждении архитектурно-строительного решения (с 30 до 14 календарных дней); выдачи ордера на производство земляных работ, обустройство и содержание строительной площадки (с 14 до 7 рабочих дней); предоставления сведений, содержащихся в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, а также получения заключения о соответствии построенного объекта требованиям технических регламентов и проектной документации (с 10 до 5 рабочих дней).

В Ярославской области сокращение с 63 до 30 числа органов местного самоуправления, реализующих полномочия в сфере градостроительной политики, проведение разъяснительной работы с застройщиками, внедрение типовых регламентов и другие управленческие решения позволили за 2012–2014 годы сократить среднее время получения разрешения на строительство с 10 до 7 дней.

Среднее время получения разрешений на строительство в Магаданской области в 2014 году составляло 160 дней, количество процедур – 15, в 2015 году – 103 дня и 6 процедур[6].

В городе Санкт-Петербурге время получения разрешения за последние два года сократилось с 306 до 90 дней[7].

Участники «круглого стола», положительно оценивая проведенную работу уполномоченных органов, связанную с разработкой, принятием, а также последующей реализацией законодательства в части обеспечения условий для предпринимательской деятельности в сфере строительства, решили:

1. Принять к сведению информацию заместителя руководителя департамента градостроительной политики города Москвы Н.П. Каравановой о положительном опыте города федерального значения Москвы по регулированию вопросов, связанных со строительством, в том числе по внедрению информационных технологий во все процессы взаимодействия субъектов, возникающие в ходе осуществления строительства.

2. Принять к сведению информацию заместителя руководителя Администрации губернатора Санкт-Петербурга – начальника Проектного управления – проектного офиса Администрации губернатора Санкт-Петербурга Ю.В. Лудиновой о практике создания единой системы строительного комплекса и согласования ордера на проведение земельных работ.

3. Рекомендовать Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации ускорить рассмотрение следующих проектов федеральных законов:

№ 465407–6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации»;

№ 27073–7 «О внесении изменений в статью 396 Налогового кодекса Российской Федерации» (в части корректировки применения коэффициентов земельного налога с учетом сроков и видов жилищного строительства);

№ 133118–7 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»(в целях расширения возможностей участия граждан в принятии решений в области градостроительной деятельности);

№ 187920–7 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части упрощения строительства, реконструкции, капитального ремонта и (или) эксплуатации линейных объектов»;

№ 270327–7 «О внесении изменения в статью 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации» (в части расширения перечня объектов, для строительства или реконструкции которых не требуется разрешение на строительство);

№ 302180–7 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования осуществления градостроительной деятельности и установления зон с особыми условиями использования территории».

4. Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации:

4.1. Обеспечить внедрение целевой модели «Получение разрешения на строительство и территориальное планирование», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 января 2017 года № 147-р.

4.2. Изучить опыт города федерального значения Москвы по регулированию вопросов, связанных со строительством, в том числе по внедрению информационных технологий во все процессы взаимодействия субъектов, возникающие в ходе осуществления строительства.

5. Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации совместно с органами местного самоуправления:

5.1. В целях сокращения временных затрат обеспечить внедрение межведомственного электронного взаимодействия при предоставлении государственных и муниципальных услуг в сфере строительства.

5.2. Увеличить объем предоставления услуг в сфере строительства в электронном виде через информационно-телекоммуникационную сеть «Интернет».

6. Рекомендовать органам местного самоуправления:

6.1. Разработать и утвердить административные регламенты предоставления всех муниципальных услуг в сфере строительства.

6.2. Завершить разработку и утверждение генеральных планов, правил землепользования и застройки, программ комплексного развития социальной, транспортной и инженерной инфраструктур.



[1] Перечень поручений по итогам заседания Президиума Государственного совета, перечень поручений по итогам заседания Экономического совета, Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 года и др.

[2] Постановление Правительства Российской Федерации от 30.04.2014 № 403 «Об исчерпывающем перечне процедур в сфере жилищного строительства» (124 процедуры); от 07.11.2016 № 1138 «Об исчерпывающем перечне процедур в сфере строительства линейных объектов водоснабжения и водоотведения» (111 процедур); от 07.11.2016 № 1138 «Об исчерпывающем перечне процедур в сфере строительства объектов водоснабжения и водоотведения, за исключением линейных объектов» (175 процедур); от 27.12.2016 № 1504 «Об исчерпывающем перечне процедур в сфере строительства объектов электросетевого хозяйства с уровнем напряжения ниже 35 кВ» (84 процедуры); от 28.03.2017 № 346 «Об исчерпывающем перечне процедур в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения» (130 процедур); от 17.04.2017 № 452 «Об исчерпывающем перечне процедур в сфере строительства сетей теплоснабжения» (104 процедуры).

[3] 1. Проект федерального закона № 27073–7 «О внесении изменений в статью 396 Налогового кодекса Российской Федерации» в части корректировки применения коэффициентов земельного налога с учетом сроков и видов жилищного строительства»; 2. Проект федерального закона № 465407–6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию» (направлен на сокращение административных процедур при предоставлении земельных участков для строительства); 3. Проект федерального закона № 133118–7 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (направлен на расширение возможностей и форм участия граждан в обсуждении проектов в области градостроительной деятельности); 4. Проект федерального закона № 187920–7 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части упрощения строительства, реконструкции, капитального ремонта и (или) эксплуатации линейных объектов»; 5. Проект федерального закона № 270327–7 «О внесении изменений в статью 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации» в части включения в перечень объектов для строительства и реконструкции которых не требуется разрешение на строительство сетей газораспределения и газопотребления с проектным рабочим давлением до 0,6 Мпа включительно; 6. Проект федерального закона № 302180–7 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования осуществления градостроительной деятельности и установления зон с особыми условиями использования территории».

[5] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 января 2017 года № 147-р.

[6] По данным официального сайта Правительства Магаданской области.

[7] Ежегодный отчет Губернатора Санкт-Петербурга Г.С. Полтавченко о результатах деятельности Правительства и Губернатора Санкт-Петербурга за 2016 год.