«О законодательном обеспечении опережающего социально-экономического развития дальневосточных регионов Российской Федерации»

Во исполнение поручения Председателя Совета Федерации В.И. Матвиенко и поручения заместителя Председателя Совета Федерации И.М.-С.Умаханова, в соответствии с Планом мероприятий Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера 14 июля 2017 года в городе Петропавловске-Камчатском Комитет провел «круглый стол» на тему «О законодательном обеспечении опережающего социально-экономического развития дальневосточных регионов Российской Федерации».

На «круглом столе» обсуждались вопросы эффективности реализации государственной политики в области обеспечения опережающего социально-экономического развития регионов Дальнего Востока с использованием разработанных для этой цели инструментов (территории опережающего социально-экономического развития, режим свободного порта Владивосток, инфраструктурная поддержка инвесторов, программа «Дальневосточный гектар» и другие).

Рекомендации

Участники «круглого стола», проведенного Комитетом Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера в городе Петропавловске-Камчатском 14 июля 2017 года с участием представителей федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, научных и общественных организаций, а также хозяйствующих субъектов, обсудив вопрос законодательного обеспечении опережающего социально-экономического развития дальневосточных регионов Российской Федерации, отмечают следующее.

Опережающее развитие стран Азиатско-Тихоокеанского региона в сравнении с общемировыми показателями ставит перед Российской Федерацией задачу обеспечения ускоренного и сбалансированного развития субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа.

Президент Российской Федерации В.В. Путин неоднократно подчеркивал, что подъем Сибири и Дальнего Востока является стратегической целью, на достижение которой должны идти ресурсы государства и частного бизнеса. Так, в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2013 года задача подъема дальневосточных регионов обозначена в качестве национального приоритета на весь XXI век.

Вместе с тем, развитие дальневосточных регионов осложняется целым рядом проблем: неразвитость энергетической, транспортной и инновационной инфраструктур, невысокий уровень диверсификации экономики, недостаток инвестиционных ресурсов, более низкий, по сравнению с большинством регионов Российской Федерации, уровень жизни населения. При этом экономика имеет ярко выраженную сырьевую и экспортно-ориентированную направленность.

Начиная с 1990 года численность населения, проживающего в регионах Дальневосточного федерального округа, сокращалась стремительными темпами (за период с 1991 года по 2000 год население Дальнего Востока сократилось на 1,2 млн. человек, из них 94% за счет миграции), что привело к дефициту трудовых ресурсов в настоящее время.

В целях решения указанных проблем и обеспечения опережающего социально-экономического развития Дальнего Востока основополагающее значение имеет выработка адекватных организационных, финансовых и правовых механизмов и их эффективное использование.

За последние годы разработан широкий комплекс мер, направленных на решение указанных задач. Прежде всего, были сформированы институциональная и законодательная основы развития Дальневосточного макрорегиона.

В настоящее время действуют специально созданные органы – Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока, Правительственная комиссия по вопросам социально-экономического развития Дальнего Востока. Также созданы и функционируют акционерные общества «Корпорация развития Дальнего Востока» и «Фонд развития Дальнего Востока и Байкальского региона», автономные некоммерческие организации «Агентство Дальнего Востока по привлечению инвестиций и поддержке экспорта» и «Агентство по развитию человеческого капитала на Дальнем Востоке».

В совокупности все эти институты призваны создать единую систему, способную осуществлять административное и финансовое управление развитием территорий, обеспечивать привлечение инвестиций и трудовых ресурсов, создавать условия для улучшения уровня жизни населения.

Также на федеральном уровне принят ряд документов, в которых в целом определены приоритеты государственной политики в области социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона: Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года[1], Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года[2], Концепция демографической политики Дальнего Востока на период до 2025 года[3].

Одним из важнейших инструментов реализации Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года является государственная программа Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона»[4], в которой определены основные направления опережающего развития дальневосточного макрорегиона и механизмы его достижения.

Федеральным законом от 19 декабря 2016 года № 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» на реализацию указанной госпрограммы в 2017 году были предусмотрены бюджетные ассигнования в размере 17 861,6 млн. рублей. Однако в июне 2017 года в Федеральный закон о федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов были внесены изменения[5], в соответствии с которыми объем бюджетных ассигнований на реализацию госпрограммы был уменьшен на 170,2 млн. рублей.

Кроме указанной государственной программы Российской Федерации, специальные «дальневосточные» разделы, направленные на обеспечение опережающего развития Дальнего Востока, выделены в 20 из 27 приоритетных государственных программ Российской Федерации с общим объемом финансирования в 2017–2030 годах в сумме 642,2 млрд. рублей, а также в 5 программах развития компаний с государственным участием с общим объемом финансирования в сумме 691,6 млрд. рублей[6].

Позитивным итогом реализации госпрограмм по Дальнему Востоку за последние полтора года стало определенное улучшение экономической ситуации в этом макрорегионе. В 2016 году и в первом квартале 2017 года сохранилась в целом положительная динамика промышленного производства и инвестиций в основной капитал. Вместе с тем, неравномерность развития дальневосточных регионов остается значительной. Так, в Камчатском крае и Республике Саха (Якутия) объем инвестиций в основной капитал в 2016 году вырос на 32,8% и 28,8%, тогда как в Магаданской области и Чукотском автономном округе спад инвестиций составил почти 40%[7].

Для решения задач по развитию дальневосточных регионов за последние годы был принят целый ряд федеральных законов. Одними были внесены изменения в действующее законодательство, другие предусматривают введение различных инструментов развития, в том числе принципиально новых, направленных на создание максимально благоприятной среды для привлечения инвестиций, стимулирования деловой активности, улучшения демографической ситуации в дальневосточных регионах.

Так, Федеральным законом от 29 декабря 2015 года № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» предусмотрено создание в Российской Федерации территорий опережающего социально-экономического развития, которые являются частью территории субъекта Российской Федерации, включая закрытые административно-территориальные образования, на которой в соответствии с решением Правительства Российской Федерации установлен особый правовой режим ведения предпринимательской и иной деятельности, предоставляются налоговые и административные льготы.

Каждая территория опережающего социально-экономического развития (далее – ТОР) должна создаваться отдельным постановлением Правительства Российской Федерации с соответствующим индивидуальным набором преференций и требований. Это обстоятельство делает инструмент ТОР более предпочтительным по сравнению с созданием особых экономических зон для развития Дальнего Востока в силу его большей гибкости и возможности учета особенностей конкретного региона.

В настоящее время на территории Дальневосточного федерального округа создано 18 территорий опережающего социально-экономического развития. По состоянию на 28 августа 2017 года инвесторами было подано 338 заявок на заключение соглашений об осуществлении деятельности на общую сумму инвестиций 1 523 млрд. рублей с планируемым созданием 49,5 тыс. рабочих мест. Подписано 160 соглашений с резидентами ТОР на сумму 496 млрд. рублей (планируется создать 27,35 тыс. рабочих мест)[8].

Для создания благоприятных налоговых условий осуществления инвестиционной деятельности и поддержки новых промышленных предприятий и высокотехнологичных проектов на территории дальневосточных регионов Федеральным законом от 30 сентября 2013 года № 267-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в части стимулирования реализации региональных инвестиционных проектов на территориях Дальневосточного федерального округа и отдельных субъектов Российской Федерации» введена новая категория налогоплательщиков – участники новых инвестиционных проектов.

Для участников региональных инвестиционных проектов предусмотрена нулевая ставка налога на прибыль организаций в течение десяти лет реализации проекта в части, зачисляемой в федеральный бюджет, и возможность снижения по решению органов государственной власти субъекта Российской Федерации ставки налога на прибыль организаций вплоть до ее обнуления в течение первых пяти лет и установления ставки указанного налога не менее 10% в течение последующих пяти лет реализации проекта. С 1 января 2017 года заработал механизм, предусматривающий заявительный порядок предоставления налоговых льгот участникам региональных инвестиционных проектов Дальнего Востока[9]. В первом квартале 2017 года налоговые льготы начали получать инвесторы 6 инвестиционных проектов с общим объемом инвестиций 6,2 млрд. рублей[10].

В целях создания и развития производств, способных конкурировать с государствами Азиатско-Тихоокеанского региона, был принят Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток». Свободный порт Владивосток – территория с особыми режимами таможенного, налогового, инвестиционного и смежного регулирования. С момента вступления в силу указанного Федерального закона особый режим распространялся на 15 муниципальных образований Приморского края, включая столицу региона. В 2016 году по поручению Президента Российской Федерации В.В.Путина режим свободного порта Владивосток был распространен на ключевые гавани Дальнего Востока: в Хабаровском крае (Ванинский муниципальный район), Сахалинской области (Корсаковский городской округ), Камчатском крае (городской округ Петропавловск-Камчатский), Чукотском автономном округе (городской округ Певек), Приморском крае (Лазовский муниципальный район).

В целях формирования целостной системы отбора резидентов свободного порта Владивосток подписано постановление Правительства Российской Федерации[11], которым утверждены критерии отбора резидентов порта: рассматриваются только новые инвестиционные проекты либо новые виды деятельности с объемом капитальных вложений не менее 5 млн. рублей в срок не более 3-х лет.

В настоящее время с инвесторами свободного порта Владивосток заключено 217 соглашений, объем инвестиций по заключенным соглашениям составляет 289,5 млрд. рублей, планируется создать 28,06 тыс. новых рабочих мест.[12]

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 июня 2017 года № 1298-р утверждена Концепция демографической политики Дальнего Востока на период до 2025 года, согласно которой стратегической целью демографической политики Дальнего Востока до 2025 года является стабилизация численности населения Дальнего Востока на уровне 6,2 млн. человек к 2020 году и ее увеличение до 6,5 млн. человек к 2025 году, увеличение ожидаемой продолжительности жизни до 76 лет. Кроме того, в рамках реализации первого этапа данной Концепции в регионах Дальнего Востока предусматривается разработка региональных программ опережающего демографического развития, направленных на улучшение демографической ситуации, учитывающих специфику каждого региона (территориальное расположение, климатические особенности, доля сельского населения в общем количестве населения по округу, сложившаяся модель семьи, обычаи и традиции) и согласованных с реализуемыми мероприятиями на федеральном уровне, в том числе государственными и федеральными целевыми программами.

Для улучшения демографической ситуации и стимулирования притока населения на Дальний Восток был также принят Федеральный закон от 1 мая 2016 года № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 119-ФЗ).

Программа «Дальневосточный гектар» должна стать дополнительным стимулом для переезжающих в дальневосточные субъекты Российской Федерации и для самозанятости граждан, которые уже проживают на Дальнем Востоке.

По состоянию на июль 2017 года поступило более 73 тысяч заявлений граждан на бесплатное получение земельных участков на Дальнем Востоке, предоставлено в безвозмездное пользование более 23 тысяч земельных участков.

Для получателей «дальневосточного гектара» публичным акционерным обществом «Почта Банк» совместно с Фондом развития Дальнего Востока и Байкальского региона предусмотрена программа льготного кредитования для приобретения товаров и услуг для освоения полученных земельных участков.

В целях снижения тарифов на электрическую энергию для промышленных потребителей Дальнего Востока до среднероссийского уровня был принят Федеральный закон от 28 декабря 2016 года № 508-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об электроэнергетике“. С 1 июля 2017 года введен в действие механизм выравнивания энерготарифов в дальневосточных регионах до среднероссийского уровня за счет надбавки к цене на электроэнергию в европейской, уральской, сибирской частях России.

В результате принятых мер, предусматривающих новые инструменты развития (ТОР, свободный порт Владивосток, инфраструктурная поддержка инвесторов, льготное финансирование Фонда развития Дальнего Востока), в экономику Дальнего Востока удалось привлечь 1,67 трлн. рублей новых инвестиций, число инвестиционных проектов возросло со 117 до 673, а строительство новых заводов обеспечит увеличение количества рабочих мест с 40 до 100 тысяч[13].

Тем не менее, практика показывает, что эффективность принятых мер остается на недостаточно высоком уровне и используемые механизмы и инструменты требуют дальнейшей корректировки и дополнительной настройки.

Так, например, выявлено немало проблем, связанных с несовершенством процедур и механизмов реализации Федерального закона № 119-ФЗ. Для решения части из них был принят Федеральный закон от 29 июля 2017 года № 247‑ФЗ.[14] В частности, Федеральным законом устанавливается возможность подачи гражданами документов о предоставлении земельных участков через многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг. Федеральным законом предусматривается, в том числе возможность в определенных случаях корректировки границ земельного участка с согласия гражданина или предоставления другого участка, а также уточняются основания отказа в предоставлении земельного участка.

Все еще остается на недостаточно высоком уровне исполнение расходов государственной программы Российской Федерации «Социально-экономическое развитие дальнего Востока и Байкальского региона». Так, по итогам 2016 года оно составило 90,2%. При том, что в 2014 году данный показатель составлял 94,4%, в 2015 году 95,4%[15].

Требует корректировки порядок предоставления налоговых льгот и режима пониженных страховых взносов в государственные внебюджетные фонды для резидентов ТОР и свободного порта Владивосток исходя из принципа их установления исключительно в отношении создаваемых новых или модернизируемых рабочих мест и новых или модернизируемых мощностей (новых инвестиционных проектов).

Кроме того, отдельными субъектами Российской Федерации, входящими в состав Дальневосточного федерального округа, отмечается чрезмерное количество проводимых контрольно-надзорными органами проверок инвесторов, которые являются резидентами ТОР и свободного порта Владивосток, что негативно отражается на реализации инвестиционных проектов.

Также субъекты Российской Федерации, на территории которых расположены ТОРы, обращают внимание на несовершенство процедуры заключения соглашений с резидентами ТОР и свободного порта Владивосток в части регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя в границах ТОР. Среди проблемных вопросов отмечается также несовершенство процедуры выделения земельных участков в границах ТОР, в отдельных случаях она может длиться несколько месяцев и более.

Для решения указанных проблем требуется внесение изменений в действующее законодательство, предусматривающих передачу части полномочий в данных областях, которые в настоящее время осуществляет акционерное общество «Корпорация развития Дальнего Востока», органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Участники заседания «круглого стола», отмечая недостаточную эффективность ряда правовых, организационных и финансовых механизмов, используемых в целях обеспечения опережающего социально-экономического развития дальневосточных регионов Российской Федерации, считают необходимым продолжить их корректировку и настройку, в связи с чем рекомендуют:

1. Федеральному Собранию Российской Федерации:

ускорить рассмотрение проектов федеральных законов:

— № 129829–7 «О внесении изменения в Федеральный закон „О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации“ в связи с особенностями осуществления градостроительной деятельности на территории свободного порта Владивосток»;

— № 167970–7 «О внесении изменения в статью 28 Федерального закона „О свободном порте Владивосток“ (в части обеспечения возможности перераспределения полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации).

2. Правительству Российской Федерации:

рассмотреть целесообразность разработки проекта федерального закона, предусматривающего создание системы управления опережающим развитием Дальнего Востока, систематизацию действующих правовых особенностей государственного регулирования, мер государственной поддержки опережающего развития Дальнего Востока, а также определяющего механизмы бюджетной, инвестиционной и налоговой политики в целях достижения лучших условий ведения предпринимательской деятельности и осуществления инвестиций;

продолжить формирование разделов в государственных программах Российской Федерации, предусматривающих мероприятия по опережающему развитию Дальнего Востока, с учетом финансового обеспечения соответствующих мероприятий и комплексных планов социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа;

рассмотреть возможность принятия дополнительных мер для обеспечения своевременного и в полном объеме выделения средств из федерального бюджета, предусмотренных на реализацию государственных программ Российской Федерации и федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов Дальневосточного федерального округа;

при работе над проектом федерального закона о федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов:

— учесть необходимость соблюдения принципа приоритетного финансирования субъектов Дальнего Востока;

— рассмотреть возможность выделения бюджетных ассигнований по подпрограмме «Развитие малого и среднего предпринимательства» государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» в целях финансирования мероприятий финансово-кредитной поддержки, востребованных в субъектах Российской Федерации;

рассмотреть вопрос о целесообразности совершенствования механизмов, установленных Федеральным законом от 29 декабря 2014 года № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации», в части уменьшения ограничений в отношении возможных резидентов территорий опережающего социально-экономического развития, видов их экономической деятельности, предоставляемых им преференций, а также в части обеспечения защиты их прав при осуществлении хозяйственной деятельности;

рассмотреть возможность использования дополнительных механизмов развития регионов Дальневосточного федерального округа, в том числе за счет расширения форм государственно-частного партнерства при реализации инвестиционных проектов, применения инструментов налоговой и таможенной политики, выравнивания стоимости автомобильного топлива в регионах Дальневосточного федерального округа до его стоимости в центральных регионах Российской Федерации;

рассмотреть возможность расширения системы стимулов для переселения граждан на Дальний Восток, а также развития системы подготовки и повышения квалификации специалистов и рабочих кадров, занятых реализацией инвестиционных проектов;

ускорить разработку и внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона, предусматривающего увеличение периода действия налоговых льгот для инвесторов крупных инвестиционных проектов, реализуемых в рамках ТОР и возможность включения в границы ТОР акватории;

рассмотреть возможность возмещения субъектам малого предпринимательства, осуществляющим хозяйственную деятельность в отдаленных районах Крайнего Севера, затрат, связанных с оплатой гарантий и компенсаций лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненным к ним местностях за счет соответствующих ассигнований из федерального бюджета;

рассмотреть вопрос о целесообразности внесения изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, позволяющих унифицировать механизм предоставления земельных участков резидентам свободного порта Владивосток и ТОР без проведения торгов, оставив данные полномочия муниципалитетам;

проработать вопрос освобождения резидентов ТОР и свободного порта Владивосток от уплаты ввозных таможенных пошлин в отношении товаров, помещенных под процедуру свободной таможенной зоны, не только при выполнении всего соглашения об осуществлении деятельности на территории особой экономической зоны, но и в случае завершения строительства объектов недвижимости как одного из этапов такого соглашения;

рассмотреть вопрос о внесении изменений в Лесной и Земельный кодексы Российской Федерации, устанавливающих простой и быстрый порядок перевода земель лесного фонда в иные категории земель на территориях опережающего социально-экономического развития и свободного порта Владивосток;

рассмотреть возможность распространения режима свободного порта Владивосток на новые территории;

ускорить разработку и введение в действие заявительного порядка включения частных инвестиционных проектов в государственную программу Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона»;

продолжить совершенствование механизма предоставления налоговых льгот участникам региональных инвестиционных проектов, в том числе в части введения неограниченного по времени режима компенсации полного объема осуществленных инвестиций;

актуализировать программу российско-китайского инвестиционного и торгово-экономического сотрудничества на Дальнем Востоке;

рассмотреть возможность разработки отдельной программы субсидирования из федерального бюджета организаций воздушного транспорта в целях обеспечения доступности внутренних региональных перевозок пассажиров воздушным транспортом по социально значимым воздушным линиям на условиях софинансирования;

принять меры для ускорения разработки семейства легких многоцелевых самолетов размерностью от 9 до 19 мест и налаживания их серийного производства;

принять меры для оптимизации управленческих функций органов, ответственных за обеспечение развития Дальнего Востока, включая уточнение зон ответственности между ними и четкую регламентацию их взаимодействия;

рассмотреть вопрос о целесообразности разработки и включения в государственную программу Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона» подпрограммы, направленной на решение вопросов пространственного развития Дальнего Востока, включая вопросы переселения из неперспективных населенных пунктов;

рассмотреть вопрос о внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 5 мая 2012 года № 462 в части снятия ограничения показателя индекса бюджетных расходов для субъекта Российской Федерации (значение показателя не может быть ниже 1 и не выше 3), предусмотренного методикой распределения субвенций, предоставляемых из бюджета федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования;

разработать комплекс мероприятий, обеспечивающих упрощение транзита грузов через Северный морской путь;

рассмотреть вопрос о целесообразности разработки отдельного федерального закона об особом режиме завоза грузов в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, предусматривающего меры государственной и имущественной поддержки для обеспечения досрочного завоза;

проработать вопрос о возможности передачи субъектам Российской Федерации, входящим в состав Дальневосточного федерального округа, части разовых платежей за пользование недрами по итогам конкурсов на право пользования участками недр, расположенными на территории Дальнего Востока.

3. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и соответствующим органам местного самоуправления:

принять необходимые меры по реализации:

— Концепции демографической политики Дальнего Востока на период до 2025 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 июня 2017 года № 1298-р;

— Концепции развития приграничных территорий субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2015 года № 2193-р;

актуализировать приоритетные проекты, обеспечивающие ускоренное развитие региона и муниципальных образований, активнее использовать инвестиционные, финансовые и иные механизмы при их реализации;

активизировать взаимодействие с такими институтами развития, как акционерные общества «Корпорация развития Дальнего Востока», «Фонд развития Дальнего Востока и Байкальского региона», автономные некоммерческие организации «Агентство Дальнего Востока по привлечению инвестиций и поддержке экспорта», «Агентство по развитию человеческого капитала на Дальнем Востоке»;

принять дополнительные меры по повышению миграционной привлекательности соответствующей территории Дальнего Востока и стимулированию привлечения трудовых ресурсов.