«Круглые столы»

«О проблемах реализации Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости»

30 мая 2017 г. Комитет Совета Федерации по экономической политике организовал и провел «круглый стол» на тему «О проблемах реализации Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости».

На мероприятии рассмотрен комплекс вопросов, связанных с полнотой кадастрового учета объектов недвижимости, переходом к единой системе кадастрового учета и регистрации прав, участием органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в работе по максимальному учету всех объектов недвижимости и взаимодействию с Росреестром.

(Подробнее)

 

Рекомендации

Утверждены на заседании Комитета Совета Федерации по экономической политике 27 июня 2017 года (Протокол № 127)

Комитет Совета Федерации по экономической политике с участием членов Совета Федерации, представителей Администрации Президента Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, хозяйствующих субъектов и средств массовой информации провел «круглый стол» на тему: «О проблемах реализации Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости».

Заслушав и обсудив доклады и выступления, а также поступившие в ходе обсуждения предложения и замечания участники «круглого стола» отмечают следующее.

Планом мероприятий («дорожной картой») «Повышение качества государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2012 года № 2236-р, предусмотрено создание единой федеральной системы в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости (далее — единая система регистрации прав).

Создание такой системы базируется на сложившемся положительном многолетнем опыте функционирования систем государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости, а также на учете современной международной практики развития предоставления услуг в этих сферах, которая свидетельствует о перспективности интеграции систем и внедрения новых информационных технологий, снижающих издержки пользователей и государства при оказании соответствующих услуг.

Центральным звеном правового регулирования создания единой системы государственной регистрации недвижимости является Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее — Закон № 218-ФЗ), вступивший в силу с 1 января 2017 года, ключевыми положениями которого являются:

1) создание единого информационного ресурса – Единого государственного реестра недвижимости (ЕГРН), объединяющего Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственный кадастр недвижимости;

2) внедрение единой учетно-регистрационной процедуры в случае образования и создания объекта недвижимости;

3) экстерриториальность представления заявителями документов (в любой офис независимо от места нахождения недвижимости);

4) осуществление учетно-регистрационных процедур, а также внесение иных сведений в ЕГРН в порядке межведомственного взаимодействия между органами власти и органом регистрации прав (без участия заявителя);

5) особенности регистрации прав в случаях участия нотариусов в отношениях по регистрации прав;

6) повышение ответственности учетно-регистрационной системы, в том числе за внесение недостоверных сведений в ЕГРН, включая установление четких пределов ответственности государственного регистратора прав;

7) сокращение сроков кадастрового учета (до 5 дней) и регистрации прав (до 7 дней);

8) порядок компенсации за утрату права собственности на жилье, зарегистрированного в Едином государственном реестре недвижимости.

Закон № 218-ФЗ пришел на смену действовавшим до него двум федеральным законам в сфере государственной регистрации и кадастровой учета объектов недвижимости, а именно, федеральным законам от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее – Закон № 122-ФЗ) (утратит силу в полном объеме с 1 января 2020 года) и от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее – Закон о кадастре недвижимости), положения которого с 1 января 2017 года посвящены правовому регулированию кадастровой деятельности в Российской Федерации, что, в частности, отражено в новом наименовании данного Федерального закона.

В целях реализации положений Закона № 218-ФЗ приняты 6 постановлений Правительства Российской Федерации, 31 приказ Минэкономразвития России, 3 приказа Росреестра. С 1 января 2017 года Министерством экономического развития Российской Федерации совместно с Росреестром в целях обеспечения единообразного применения положений Закона № 218-ФЗ ведется работа по разъяснению отдельных положений данного федерального закона и доведению соответствующей информации до граждан, юридических лиц, кадастровых инженеров, профессионального сообщества.

Вместе с тем участники «круглого стола» отмечают, что практика реализации положений Закона № 218-ФЗ на текущий момент выявила отдельные направления, требующие совершенствования регулирования правоотношений в сфере государственного кадастрового учета объектов недвижимого имущества и регистрации прав на него, а также показала необходимость повышения качества и оперативности исполнения органами государственной власти и органами местного самоуправления их полномочий в различных сферах.

Законом № 218-ФЗ существенно пересмотрен порядок осуществления государственного кадастрового учета объектов капитального строительства, введенных в эксплуатацию органами государственной власти и органами местного самоуправления. Так, в соответствии с частью 1 статьи 19 Закона № 218-ФЗ обязанность по направлению заявлений об осуществлении государственного кадастрового учета таких объектов возложена на вышеуказанные органы публичной власти, которые выступают заявителями в рамках данной процедуры. При этом следует учитывать, что процесс ввода в эксплуатацию объектов капитального строительства предусматривает необходимость подготовки технического плана такого объекта кадастровым инженером и только затем выдачу разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

В этой связи органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления отмечают недостаточность существующих положений Закона № 218-ФЗ и Градостроительного кодекса Российской Федерации в части регулирования ситуации, при которой органом регистрации прав приостанавливается осуществление государственного кадастрового учета в связи с тем, что подготовленный кадастровым инженером технический план по форме и содержанию не соответствует требованиям Закона № 218-ФЗ и приказа Минэкономразвития России от 18 декабря 2015 года № 953 «Об утверждении формы технического плана и требований к его подготовке, состава содержащихся в нем сведений, а также формы декларации об объекте недвижимости, требований к ее подготовке, состава содержащихся в ней сведений». В указанной ситуации законодательством не предусматривается какого‑либо алгоритма действий, позволяющих оперативно устранить причины приостановления, поскольку в данном случае заявитель в рамках осуществления процедуры государственного кадастрового учета (орган публичной власти) не является ни лицом, подготовившим соответствующий технический план, ни лицом, по заказу которого он подготовлен.

Кроме того, дополнительно в правовом регулировании нуждается процедура осуществления государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав в случае, если строительство объекта капитального строительства осуществляется этапами.

Многие субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправления столкнулись с трудностями правоприменения части 2 статьи 19 Закона № 218-ФЗ. Данная норма обязывает орган государственной власти или орган местного самоуправления в случае, если право, ограничение права или обременение объекта недвижимости возникают на основании акта органа государственной власти или акта органа местного самоуправления либо сделки с органом государственной власти или органом местного самоуправления в срок не позднее пяти рабочих дней направить в орган государственной регистрации прав соответствующие документы. В этой связи органами публичной власти отмечаются проблемы, возникающие в связи с необходимостью уплаты государственной пошлины, установленной налоговым законодательством для второй стороны сделки, что является препятствием для ее регистрации.

Закон № 218-ФЗ в сравнении с ранее действовавшими положениями Закона № 122-ФЗ и Закона о кадастре недвижимости заметно ограничил количество заявителей при осуществлении учетно-регистрационных процедур. Так, Закон № 218-ФЗ не устанавливает возможность обращения с заявлением о государственном кадастровом учете в связи с уточнением местоположения границ земельных участков для их правообладателей, которым такие земельные участки принадлежат на праве пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования, как это ранее предусматривалось Законом о кадастре недвижимости. В то же время согласно действующим положениям Закона № 218-ФЗ правом на обращение с таким заявлением обладает только собственник земельного участка. Кроме того, необходимо урегулировать перечень заявителей при осуществлении соответствующих процедур в случаях, когда правоспособность собственника объекта прекращена (ликвидация юридических лиц, смерть гражданина) и (или) прекращено существование самих объектов недвижимости. Также следует установить, что с заявлением о государственном кадастровом учете и государственной регистрации права собственности Российской Федерации на лесные участки в границах земель лесного фонда вправе обращаться орган государственной власти субъекта Российской Федерации, которому переданы полномочия Российской Федерации по предоставлению лесных участков в границах земель лесного фонда.

Положения Закона № 218-ФЗ и иных законодательных актов Российской Федерации, по мнению участников «круглого стола», в недостаточной степени наделили полномочиями на обращение с заявлениями об осуществлении учетно-регистрационных процедур кадастровых инженеров. Вместе с тем кадастровый инженер, являясь профессиональным участником правоотношений на рынке недвижимости и обладая специальными знаниями в соответствующей сфере, мог бы в ряде случаев избавить правообладателя от самостоятельного обращения в орган регистрации прав, в том числе действуя без доверенности на основании договора подряда на проведение кадастровых работ. Однако в настоящее время такие полномочия кадастрового инженера предусматриваются только положениями подпункта 5 пункта 4 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации. В этой связи следует обеспечить внесение изменений в Закон № 218-ФЗ и (или) Федеральный закон «О кадастровой деятельности» с целью расширения полномочий кадастровых инженеров, например, в части возможности обращения с заявлением во всех случаях подготовки межевого плана при образовании земельных участков, а также в отдельных случаях подготовки технического плана.

Кроме того, одним из важнейших аспектов совершенствования деятельности кадастровых инженеров, является необходимость развития сервиса «Личный кабинет кадастрового инженера». Такое развитие должно осуществляться как в рамках законодательного регулирования, так и в рамках деятельности Росреестра по доработке и оптимизации функционирования данного сервиса.

Рассмотрение различных вопросов в рамках «круглого стола» также показало, что отдельные нововведения неоднозначно воспринимаются кадастровыми инженерами. К примеру, профессиональным сообществом отмечаются трудности, возникающие при определении и подсчете с 1 января 2017 года площади жилых зданий (приказ Минэкономразвития России от 1 марта 2016 года № 90 «Об утверждении требований к точности и методам определения координат характерных точек границ земельного участка, требований к точности и методам определения координат характерных точек контура здания, сооружения или объекта незавершенного строительства на земельном участке, а также требований к определению площади здания, сооружения и помещения»).

Правоприменительная практика реализации Закона № 218-ФЗ показала и необходимость более четкого правового регулирования процедуры устранения причин для приостановления осуществления государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав, — когда заявителем представлены соответствующие документы. Соответственно, целесообразно отразить процедуру «реагирования» органа регистрации прав на такое дополнительное предоставление документов (сроки рассмотрения, последствия повторного неустранения причин приостановления).

Существует проблема оформления в муниципальную собственность выморочного имущества. В субъектах Российской Федерации в сельской местности растет количество бесхозяйных, заброшенных домовладений. Актуальной проблемой является проблема оформления в муниципальную собственность выморочных объектов недвижимости, собственник которых умер до дня вступления в силу Федерального закона от 23 июля 2013 г. № 223-ФЗ «О внесении изменения в статью 1151 части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации». До этого выморочные земельные участки, как и иное недвижимое имущество (кроме жилых помещений) поступали в федеральную собственность.

При этом федеральные органы не проводят работу по регистрации права собственности на такие объекты в связи с неурегулированностью распределения полномочий, а также отсутствия финансирование за услуги технического и правового характера.

Законодательно не определен круг лиц, по заявлению которых осуществляется снятие с кадастрового учета прекративших существование бесхозяйных объектов. Снятие с кадастрового учета прекратившего существование объекта, находящегося в частной собственности, может осуществляться только по заявлению собственника такого объекта (согласно ранее действовавшему законодательству заявителем мог выступать также правообладатель земельного участка, на котором располагался объект недвижимости). Данное положение создает значительные неудобства при распоряжении государственными и муниципальными землями, поскольку зачастую зарегистрированные собственники разрушенных объектов недвижимости отсутствуют либо не заинтересованы в осуществлении необходимых мероприятий.

Остро стоит проблема реальной угрозы преступных посягательств на имущественные права отдельных категорий собственников тех жилых помещений, сделки с которыми совершаются в простой письменной форме без нотариального оформления, заключающаяся в возможности подачи преступниками на основании поддельных документов, удостоверяющих личность, либо состоящих в преступном сговоре с сотрудниками МФЦ.

МФЦ, принимающие заявления о государственной регистрации прав, не имеют необходимого оборудования, позволяющего проверить подлинность документа удостоверяющего личность гражданина. Сотрудники МФЦ имеют совершенно иной статус, чем государственные регистраторы Росреестра.

Росреестр не имеет возможности предотвратить указанные преступные посягательства, поскольку не наделен полномочиями устанавливать личность лиц, обратившихся в МФЦ с заявлением о государственной регистрации прав. Восстановление нарушенных прав самими собственниками затруднительно, поскольку оригиналы документов, поданных на государственную регистрацию прав, должны храниться в МФЦ – по месту подачи, там же – по месту подачи заявления о государственной регистрации прав, должна проводиться доследственная проверка по фактам преступного посягательства и расследоваться уголовное дело.

Существует проблема достоверности сведений Единого государственного реестра недвижимости в связи со значительным количеством дублирующих и противоречивых сведений в отношении одних и тех же объектов, что усложняет предоставление объектов в собственность или аренду органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Следует обратить внимание и на такую острую проблему, как решение вопросов по выплатам компенсации за утрату права на жилое помещение, единственное пригодное для постоянного проживания, в случае невозможности получить от третьих лиц соответствующее возмещение. Так, в Законе № 218-ФЗ норма, предусматривающая однократную компенсацию за утрату собственником единственного пригодного для постоянного проживания жилого помещения за счет казны Российской Федерации, начнет действовать лишь с 1 января 2020 года. В настоящее время соответствующие положения предусматриваются Законом № 122-ФЗ.

Однако положения Закона № 122-ФЗ, гарантирующие компенсацию при утрате собственниками жилых помещений, постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 4 июня 2015 года № 13-П признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой они по смыслу сложившейся правоприменительной практики не допускают в указанном случае выплату добросовестному приобретателю разовой компенсации за счет казны Российской Федерации по мотиву отсутствия оснований для привлечения компетентного государственного органа к ответственности за незаконные действия (бездействие), связанные с производившейся им государственной регистрацией прав на указанное жилое помещение.

На реализацию вышеуказанного постановления Конституционного Суда Российской Федерации направлен проект федерального закона № 955220–6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», доработка которого ко второму чтению в настоящее время осуществляется в Государственной Думе.

Во многих субъектах Российской Федерации значительное количество земельных участков (порой до 50 и более процентов) являются ранее учтенными земельными участками без границ, что снижает инвестиционную привлекательность регионов, риски для потенциальных инвесторов приобрести земельный участок со спорными границами, многочисленные судебные споры о местоположении границ земельных участков.

Эффективными механизмом определения местоположения границ земельных участков без финансового участия их правообладателей являются комплексные кадастровые работы. Однако в настоящее время данный механизм не имеет широкого распространения (заявки на участие в Федеральной целевой программе «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014 – 2020 годы)», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 10 октября 2013 г. № 903, в части мероприятия № 25 «Проведение комплексных кадастровых работ» в 2017 г. реализуются в трех субъектах Российской Федерации – Республике Тыва, Белгородской и Астраханской областях).

При этом регионами зачастую отмечается невозможность соблюдения условий для проведения комплексных кадастровых работ в связи с отсутствием утвержденных проектов межевания территории (часть 3 статьи 42.6 Закона о кадастровой деятельности). В этой связи целесообразно рассмотрение вопроса об изменении условий, при которых могут проводиться комплексные кадастровые работы.

Одним из наиболее острых вопросов, связанных с «бытовой» недвижимостью граждан, является проблема оформления прав на гаражи членами гаражных и гаражно-строительных кооперативов. Несмотря на то, что положениями Закона № 218-ФЗ предусматривается возможность осуществления государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на такие объекты, указанная сфера характеризуется отсутствием в большинстве случаев у граждан и созданных ими кооперативов документов как о правах на землю, так и правоустанавливающих документов на сами гаражи.

В этой связи с учетом необходимости обеспечения гарантий права собственности данных граждан на их имущество, вовлечения объектов в гражданский и налоговый оборот представляется целесообразным рассмотреть вопрос о новых законодательных подходах к решению данной проблемы.

По состоянию на 1 мая 2017 года в ЕГРН содержатся сведения о 7% границ между субъектами Российской Федерации, 46% границ муниципальных образований и 15% границ населенных пунктов.

В ЕГРН содержатся сведения о 26 из 380 границ между субъектами Российской Федерации. Полностью отсутствует информация о границах между 75 регионами. В ЕГРН внесены сведения о границах более 10,2 тыс. муниципальных образований. В 12 регионах полностью отсутствуют границы муниципалитетов Карачаево-Черкесская Республика, Пензенская, Курганская, Иркутская, Магаданская, Вологодская, Ростовская области, Приморский край, Чукотский автономный округ, Республика Крым, Севастополь, Москва.

На 1 мая 2017 года в ЕГРН содержатся сведения о границах 22,8 тыс. населенных пунктов. Не внесено ни одной границы населенных пунктов в 8 субъектах Российской Федерации Республика Калмыкия, Севастополь, Ненецкий автономный округ, Санкт-Петербург (всего в субъекте 30 населенных пунктов), Амурская область, Магаданская область, Республика Ингушетия, Москва (1 населенный пункт).

В 20 субъектах Российской Федерации сведения о границах водоохранных зон и прибрежных защитных полос в ЕГРН отсутствуют (Владимирская, Кемеровская области и др.) в связи с недостаточной организацией органами власти субъектов Российской Федерации работы по внесению соответствующих сведений.

По данным Минкультуры России в России находятся около 172,5 тысяч объектов культурного наследия, из них объекты федерального значения – около 102,5 тыс. (в том числе объекты археологического наследия – 80,8 тыс.), объекты регионального значения – 67,8 тыс., объекты местного (муниципального) значения – около 2 тыс. Кроме того, существует около 83 тыс. объектов культурного наследия, выявленных, но не внесенных в реестр объектов культурного наследия.

По состоянию на 1 мая 2017 в ЕГРН внесено сведений о:
границах 3,4 тыс. зон охраны объектов культурного наследия;
7.6 тыс. объектах культурного наследия;
границах 6,8 тыс. территорий объектов культурного наследия.

Отсутствие указанных сведений в Едином государственном реестре недвижимости влечет серьезные последствия как для самих указанных органов публичной власти, так и для участников гражданских правоотношений. Ярким примером последствий отсутствия в ЕГРН полных и достоверных сведений является проблема пересечений границ земельных участков с границами лесного фонда, что в настоящее время оказалось возможным разрешить только специальным федеральным законом, проект которого находится на рассмотрении в Государственной Думе (проект федерального закона № 90991–7 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров»).

С учетом требований Налогового кодекса Российской Федерации (статья 396) существенную роль играет наполняемость сведений ЕГРН в части «привязки» объектов капитального строительства к земельным участкам, на которых они расположены. Так, в частности, именно нахождение на земельном участке, предназначенном для жилищного или индивидуального жилищного строительства, объекта капитального строительства освобождает налогоплательщика от повышенного коэффициента при исчислении земельного налога. В соответствии с подпунктом 15 пункта 2 статьи 407 Налогового кодекса Российской Федерации наличие на земельных участках, предоставленных для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства или индивидуального жилищного строительства, строений, именуемых как «хозяйственные», площадью до 50 кв. м. освобождает налогоплательщика от уплаты налога на имущество физических лиц за данные объекты. Вместе с тем понятие «хозяйственные строения и сооружения» не применяется в Законе № 218-ФЗ, в связи с чем на практике в ряде случаев не представляется возможным обеспечить достоверность налогообложения в отношении данных объектов.

Продолжает оставаться актуальным вопрос налогообложения земельных долей, выраженных в гектарах или баллах, поскольку до настоящего времени постановление Правительства Российской Федерации, предусмотренное пунктом 4 статьи 15 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», не принято, что, в свою очередь, не позволяет также обеспечить внесение необходимых сведений в ЕГРН.

Учитывая большую значимость эффективного законодательного регулирования создания единой федеральной системы в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости, участники «круглого стола» рекомендуют:

1. Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:

— учесть в своей работе рекомендации «круглого стола» «О проблемах реализации Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости»;

— ускорить рассмотрение проекта федерального закона № 955220–6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и проекта федерального закона № 90991–7 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров».

2. Правительству Российской Федерации:

— подготовить проект федерального закона, направленный на совершенствование положений Закона № 218-ФЗ, в том числе направленный на решение проблем, выявленных в правоприменительной практике его реализации;

— проанализировать необходимость введения дополнительных мер по защите имущественных прав отдельных категорий собственников жилых помещений, сделки с которыми совершаются в простой письменной форме без нотариального оформления, при подаче заявления по экстерриториальному принципу через многофункциональные центры;

— подготовить проект федерального закона, направленный на совершенствование механизма проведения комплексных кадастровых работ;

— упростить условия получения средств федерального бюджета на проведение комплексных кадастровых работ в субъектах Российской Федерации;

— подготовить предложения по совершенствованию процедуры установления и внесения сведений в ЕГРН сведений о границах между субъектами Российской Федерации;

— рассмотреть возможность законодательного расширения полномочий кадастровых инженеров;

— рассмотреть вопрос о необходимости совершенствования законодательного регулирования правоотношений, возникающих с участием гаражных и гаражно-строительных кооперативов и их членов, в том числе в части приобретения права собственности на гаражи и земельные участки;

— рассмотреть возможность корреляции распределения государственной пошлины между бюджетами Российской Федерации и субъектами Российской Федерации в соответствии с реальными затратами территориальных органов Росреестра и многофункциональных центров на осуществление государственной услуги по государственному кадастровому учету и государственной регистрации прав;

— ускорить принятие нормативного правового акта, устанавливающего порядок определения размеров земельных долей, выраженных в гектарах или баллах, в виде простой правильной дроби либо рассмотреть вопрос о передаче правового регулирования определения такого порядка на уровень субъектов Российской Федерации.

3. Генеральной прокуратуре Российской Федерации:

— учесть в своей деятельности рекомендации «круглого стола» «О проблемах реализации Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости».

4. Комитету Совета Федерации по экономической политике:

— продолжить мониторинг правоприменительной практики реализации Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости».