Рекомендации
РЕШЕНИЕ
«круглого стола» на тему «О проекте концепции повышения финансовой устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации»
Заслушав и обсудив с участием членов Совета Федерации, представителей Счетной палаты Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также экспертов, участники «круглого стола», состоявшегося 19 декабря 2016 года, отмечают следующее.
В качестве одного из положительных результатов 2016 года отмечена проведенная Правительством Российской Федерации работа по инвентаризации расходных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Такую работу не проводили 11 лет, и за это время количество полномочий совместного ведения выросло почти в два раза – с 55 до 105, а делегированных более чем в 10 раз – с 11 до 117. При этом в ряде случаев такая передача осуществлялась без источников финансирования.
Но, несмотря на проведенную Правительством Российской Федерации работу по инвентаризации расходных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, сохраняется необходимость завершения работы по объективной оценке способности региональных бюджетов самостоятельно исполнять расходные полномочия как собственные, так и по предметам совместного ведения, а также делегированные полномочия, финансовое обеспечение которых зачастую осуществляется из федерального бюджета в объемах ниже реальной потребности, например, в области лесных отношений.
Поэтому оценка расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации должна осуществляться исходя из реальных потребностей регионов. Участники «круглого стола» отмечают необходимость ведения соответствующей оценки в режиме мониторинга, обеспечив ежегодную корректировку этой оценки с учетом происходящих изменений, в том числе на законодательном уровне, а также обеспечить анализ объективности проведенной инвентаризации расходных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Кроме того, участники «круглого стола» обращают внимание на необходимость учета исходя из реальной потребности расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на реализацию целевых индикаторов государственных программ Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, программ территориального развития и повышения темпов социально-экономического развития.
Участниками «круглого стола» также отмечено, что при оценке расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации их можно условно разделить на два раздела. В первом случае уровень расходов можно определять исходя из усредненных показателей и устанавливать определенные нормативы с применением ряда коэффициентов, во‑втором должны быть расходы, которые требуют персонифицированного учета, так как имеют различия по времени и по территориям объемы реализации, по задачам государственных программ, а также территориальные особенности (Дальний Восток, Северный Кавказ, Арктика и т. д.).
Поэтому, по мнению участников «круглого стола», завершающим этапом инвентаризации расходных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации должно стать создание публичной постоянно действующей автоматизированной системы ведения реестра расходных полномочий и обязательств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, которая позволила бы отражать не только фактические расходы регионов, бюджетные ассигнования на их выполнение, а также их реальные потребности.
Учитывая, что для обеспечения сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, уровень расходов должен сопоставляться с оценкой уровня собственных доходов региональных бюджетов следующим важным этапом работы должна стать инвентаризация доходных источников, которая в том числе должна учитывать скрытые резервы доходов, формирующиеся, например, за счет низкого уровня собираемости доходов, возможную мобилизацию недоимки, полноценную базу данных по объектам налогообложения.
Необходимо проанализировать налоговые и неналоговые доходы, как они складываются по уровням бюджетной системы Российской Федерации, провести работу по выявлению неэффективных налоговых льгот.
Вместе с тем участники «круглого стола» отмечают, что до настоящего времени отсутствует утвержденная Методика оценки эффективности налоговых льгот, которая должна определить единые подходы к осуществлению такой оценки регионами.
Также при разработке такой методики и при выработке подходов к отмене неэффективных налоговых льгот необходимо учитывать, что отмена тех или иных льгот в части региональных налогов может привести к переходу юридических лиц в те регионы, где более выгодные условия налогообложения, и результатом таких решений может стать увеличение разрыва в бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
Итогом проведения работы по инвентаризации доходных источников консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации должно стать сопоставление уровня необходимых расходов с уровнем собственных доходов должно выявлять и фиксировать уровень дефицита финансовых возможностей (потенциала) бюджетов субъектов Российской Федерации, например, в рамках автоматизированной системы ведения реестра расходных полномочий, и быть основанием для выработки:
— мер по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов (закрепление налогов, регулирование ставок, изменение нормативов зачисления);
— объемов и направлений субсидирования целевых расходов из федерального бюджета;
— определения необходимого объема и распределения дотаций на сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации.
При этом к работе в рамках указанной автоматизированной системы, по мнению участником «круглого стола», должны быть привлечены не только Минфин России и Минюст России, но и Минэкономразвития России, а также отраслевые министерства и ведомства для обеспечения анализа и «нормирования» расходов, отнесенных к их сфере деятельности.
Кроме того, основные цели, этапы реализации этой задачи, срок и планирование результатов должны быть отражены в уточненной редакции государственной программы «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами», которая на сегодняшний день не содержит мер и инструментов, направленных на повышение финансовой устойчивости субъектов Российской Федерации.
Кроме того, участниками «круглого стола» отмечается необходимость не только повышения эффективности межбюджетных трансфертов, выравнивание возможностей и условий всех субъектов Российской Федерации, обеспечивая равные условия всем гражданам Российской Федерации по оказания услуг на региональном и муниципальном уровне, но и одной из главных задач является реализация мер и дополнительных инструментов стимулирующего характера для развития регионами собственного «доходного» потенциала.
По мнению участников «круглого стола», в действующей системы межбюджетных отношений отсутствуют стимулирующие механизмы. Например, введение эффективной налоговой льготы, которая позволила увеличить налоговый потенциал и доходы регионального бюджета, влияет на снижение дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. И в этом вопросе, по мнению участников «круглого стола», необходимо находить компромиссное решение, так называемый баланс интересов.
Кроме того, участниками «круглого стола» отмечена необходимость обратить особое внимание на реальные финансовые возможности региональных бюджетов обеспечить устанавливаемый при предоставлении субсидий из федерального бюджета уровень софинансирования, который регионы должны обеспечить за счет средств субъектов Российской Федерации.
Участники «круглого стола» отмечают, что на сегодняшний день фактически отсутствует стратегия и тактика развития регионов, которые определяли бы подходы и механизмы развития экономики на уровне субъектов Российской Федерации, учитывая их особенности, создать «точки» экономического роста.
Также отмечено, что в настоящее время поддержка инвестиционной привлекательности фактически осуществляется путем предоставления льгот в части налогообложения.
Вместе с тем в целях совершенствования подходов повышения инвестиционной привлекательности, по мнению участников «круглого стола», целесообразно проработать вопрос о новых элементах поддержки предпринимателей, повышения «деловой активности».
Кроме того, необходимо продолжение работы по повышению качества управления финансовыми ресурсами и администрирования доходов и расходов, а также по выработки предложений по обеспечению дополнительных доходов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе путем декриминализации рынка алкогольной и табачной продукции.
Учитывая вышеизложенное, участники «круглого стола» решили рекомендовать:
1. Правительству Российской Федерации:
— рассмотреть вопрос о поэтапной отмене начиная с 2018 года налоговых льгот по региональным и местным налогам, установленных федеральным законодательством, либо компенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов от предоставления таких льгот исходя из суммы выпадающих доходов на основании статистической налоговой отчетности за год, предшествующий году формирования проекта федерального бюджета;
— утвердить методику оценки эффективности налоговых льгот, разработанную Министерством экономического развития Российской Федерации;
— провести в 2017 году инвентаризацию доходных источников консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации;
— подготовить предложения по отмене неэффективных налоговых льгот, а также ввести мораторий на введение новых льгот после завершения работы по их инвентаризации и систематизации;
— создать публичную постоянно действующую автоматизированную систему ведения реестра расходных полномочий и обязательств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, которая должна отражать не только фактические расходы регионов, бюджетные ассигнования на их выполнение, а также их реальные потребности;
— обеспечить сопоставление уровня необходимых расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации с уровнем собственных доходов в целях выявления уровня дефицита финансовых возможностей (потенциала) бюджетов субъектов Российской Федерации;
— усовершенствовать государственную программу «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами», в том числе обеспечив включение мер и инструментов, направленных на повышение финансовой устойчивости субъектов Российской Федерации;
— проработать вопрос о дополнительных инструментах стимулирующего характера для развития регионами собственного «доходного» потенциала;
— проработать вопрос о новых элементах поддержки предпринимателей в целях совершенствования подходов повышения инвестиционной привлекательности;
2. Комитету Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам:
— продолжить работу по выработки мер, направленных на повышение финансовой устойчивости субъектов Российской Федерации, по обеспечению дополнительных доходов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе путем декриминализации рынка алкогольной и табачной продукции;
— внести изменения в законодательство Российской Федерации, предусматривающие обязательное рассмотрение проектов федеральных законов или поправок к проектам федеральных законов, устанавливающих (отменяющих) льготы по налогам и сборам, либо изменяющих налоговые ставки, на трехсторонней комиссии по вопросам межбюджетных отношений.
3. Счетной палате Российской Федерации:
— провести анализ объективности проведенной инвентаризации расходных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
— представить предложения по совершенствованию методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;
— рассмотреть возможность включения в состав финансовой отчетности для формирования оперативного доклада о ходе исполнения федерального бюджета, ежеквартально представляемого палатам Федерального Собрания, дополнительных показателей Минфина России, Минюста России, Минэкономразвития России, а также отраслевых министерств и ведомств для обеспечения анализа и «нормирования» расходов, осуществляемых субъектами Российской Федерации, отнесенных к их сфере деятельности.