Заместитель председателя Комитета Совета Федерации по экономической политике Виктор Рогоцкий провел «круглый стол» на тему «Законодательное обеспечение
инвестиционной деятельности в сфере электро- и теплоэнергетики в Российской
Федерации».
В ходе заседания обсуждался
современный уровень инвестиций в энергетику, а также вопросы повышения
инвестиционной привлекательности энергетической отрасли, новая модель рынка
тепловой энергии и меры повышения платежной дисциплины в отрасли.
В заседании приняли участие заместитель Министра энергетики
Российской Федерации Вячеслав Кравченко, первый заместитель председателя Комитета
Государственной Думы по энергетике Сергей Есяков, представители Федеральной антимонопольной
службы, генерирующих и сетевых компаний, гарантирующих поставщиков, экспертного
сообщества и отраслевых СМИ.
Рекомендации
Утверждены на заседании Комитета Совета Федерации по экономической политике 22 декабря 2016 года (Протокол № 114)
В работе «круглого стола» приняли участие члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, представители Министерства энергетики Российской Федерации, Федеральной антимонопольной службы, Некоммерческого партнерства «Совет рынка», генерирующих и сетевых компаний, гарантирующих поставщиков и энергосбытовых организаций, экспертных организаций, средств массовой информации.
Цели «круглого стола» – обсуждение проблем инвестиционной деятельности в сфере электро- и теплоэнергетики и необходимости изменения законодательной базы для повышения инвестиционной привлекательности отраслей.
Электроэнергетика относится к базовым и стратегически важным отраслям экономики и от ее стабильного функционирования зависит устойчивое развитие всех секторов экономики страны.
По расчетам до 2035 года для энергетики потребуется от 10 до 12 трлн. рублей, при том, что основным источником средств для развития ТЭК остаются займы на внутреннем и международном рынках капитала и инвестиции. До 2011 года объем инвестиций в электроэнергетику стабильно рос и превысил 950 млрд. рублей, в 2012 году он снизился на 11 процентов – до 850 млрд. рублей, в 2013 году остался на том же уровне. С 2014 года наметилось падение уровня инвестиций на 5,5 процента, а в 2015 году – в среднем на 17 процентов.
Инвестиции в теплоэнергетику и централизованное теплоснабжение в 2014 году составили 86,9 млрд. рублей. Это около 1% от совокупных инвестиций в экономику страны. Для решения многочисленных проблем отрасли такой объём инвестиций очевидно недостаточен. По приблизительным оценкам, в целом недофинансирование в теплоэнергетике составляет почти 3 триллиона рублей. Поэтому отрасль нуждается в частных инвестициях, которые можно привлечь при условии перехода на современную модель рынка с предсказуемым и понятным государственным регулированием.
Участники «круглого стола» зафиксировали ситуацию и проблемы, существующие в электро- и теплоэнергетике.
В настоящее время электроэнергетический комплекс России является одним из крупнейших в мире. В Единую энергетическую систему страны входят около 700 электростанций мощностью свыше 5 МВт. В 2015 году увеличение уставной мощности электростанций ЕЭС России за счёт ввода нового, а также модернизации действующего генерирующего оборудования электростанций составило 4 710 МВт, что на 2% больше, чем в 2014 году. На сегодняшний день основным источником инвестиций в энергетику являются проекты в рамках договоров о предоставлении мощности.
В то же время средний возраст основной части электрооборудования (порядка 50 ГВт мощности) превышает 40 лет. Оно морально и физически устарело и нуждается в замене. Так, только в течение 2015 года в ЕЭС России было выведено из эксплуатации 2 357 МВт устаревшего и неэффективного генерирующего оборудования.
Вместе с тем темпы вывода неэффективной генерации остаются недостаточными. Это приводит к росту на оптовом рынке доли неэффективной генерации, поставляющей мощности на оптовый рынок в вынужденном режиме. Эффективное решение этой задачи позволит заметно снизить затраты потребителей на оплату дорогой электроэнергии, произведенной на устаревшем энергооборудовании. Кроме того, низкие темпы вывода старого оборудования объективно тормозят внедрение современных технологий в электроэнергетике. Поэтому сегодня перед государством стоит задача ускорить данный процесс. На законодательном уровне целесообразно усилить налоговое стимулирование модернизации.
Коэффициент использования установленной мощности энергосистемы остается низким и составляет 49,9%. Удельный расход топлива на модернизированных станциях на 30–40% ниже, чем на старых, а снижение этого показателя даже на 10% уменьшает расходы в целом по энергетической системе на 70 млрд. руб. в год.
При решении задачи создания условий для привлечения инвестиций в модернизацию объектов энергетической инфраструктуры, обновление основных производственных фондов электроэнергетических компаний должна быть обеспечена не только экономическая эффективность инвестиций и гарантии возврата вложенных инвестиционных средств, но и технологическая востребованность и эффективность вновь созданных (модернизированных) объектов электроэнергетики.
Несмотря на это, в сфере электроэнергетики нормативные правовые акты по вопросам технологической деятельности, в том числе в части планирования перспективного развития энергосистемы и входящих в нее объектов, до настоящего времени не приняты.
Требует законодательного решения проблема отсутствия конкуренции на розничном рынке электроэнергии. На сегодняшний день услуги по передаче электроэнергии и сбыт электрической энергии фактически остаются монопольными видами деятельности.
Не менее значимые задачи должны быть решены в электросетевом хозяйстве, в системах распределения и сбыта электроэнергии. В настоящее время сетевая составляющая в тарифах на электроэнергию в Российской Федерации остается крайне высокой. Сетевая составляющая в цене электроэнергии в среднем составляет 35–50% (в зависимости от класса напряжения), а в сельской местности она может доходить до 70%.
Хронический недостаток инвестиций в модернизацию и развитие электросетевого хозяйства привёл к серьезному физическому и технологическому старению его основных фондов. Доля оборудования, выработавшего нормативный срок службы, в распределительных электрических сетях достигла 63% (подстанции) и 51% (линии электропередачи). Доля подстанционного оборудования магистрального электросетевого комплекса, выработавшего нормативный срок службы, составляет 59%, линий электропередачи — 49%.
Ключевыми тенденциями последних лет является стагнация спроса на электроэнергию и усиление мер по ограничению роста тарифов, что приводит к дефициту финансирования инвестиционных программ электросетевых организаций. Невозможность оперативного внесения изменений в инвестиционную программу в силу длительного процесса утверждения влечет необеспеченность инвестиционной программы тарифными источникам в требуемых объемах.
Вопросом для электросетевых компаний является и льготное технологическое присоединение новых потребителей, которое составляет значительную часть расходов инвестиционной программы (35–45%), в связи с чем снижаются затраты на реновацию основных фондов и развитие сетевого комплекса.
На максимально эффективное развитие электросетевого комплекса направлено и решение задачи по формированию механизма передачи электросетевых активов сетевых организаций, не соответствующих критериям территориальных сетевых организаций, под управление квалифицированных сетевых организаций.
Кроме того, в настоящее время отсутствуют стабильные прогнозы, в первую очередь ценовые, для сетей, в силу чего получаются серьезные диспропорции, особенно в последнее время, когда макроэкономические прогнозы могут существенно меняться.
Участники «круглого стола» отметили и остающуюся острой проблему платежной дисциплины. В целях дальнейшего совершенствования правового регулирования электроэнергетического комплекса и привлечения в него инвестиций необходима проработка дополнительных мер обеспечения платежной дисциплины.
Очевидно, что на фоне ухудшения макроэкономической ситуации в стране решение накопившихся в энергетике проблем будет сопряжено с дополнительными трудностями. Ограничение доступа к мировым рынкам капитала из‑за антироссийских санкций, замедление экономического роста, высокий уровень инфляции и ставки кредитования еще более осложняют реализацию инвестиционных программ, направленных на модернизацию и развитие энергетики.
Так, уже в последние годы проявились трудности выполнения планового финансирования инвестиционных программ, в том числе, из‑за изменения первоначальной стоимости проектов, отставания по срокам поставки оборудования, неэффективной организационной работы.
По данным экспертов, объемы инвестиций в крупнейших российских энергокомпаниях сократились. Так, в 2015 году инвестиции в «РусГидро» уменьшились на 20%, в «Интер РАО ЕЭС» – на 29%, в «Росэнергоатоме» – на 19%. Поэтому сегодня на первый план выходят вопросы сокращения издержек и сохранения рентабельности.
Сегодня необходимо сформировать конкурентный рынок тепловой энергии. Для этого представляется целесообразным перейти к долгосрочным договорным отношениям на поставку тепловой энергии на срок до 10 лет с ограничением ее стоимости для потребителей не выше тарифа альтернативной котельной.
Кроме этого, на рынке тепловой энергии сегодня отсутствуют четкие критерии определения качества оказываемых услуг по предоставлению тепла для населения. В связи с этим необходимо ускорить разработку правил предоставления коммунальных услуг. Повышение прозрачности регулирования в данной сфере позволит повысить привлекательность этого рынка для инвесторов.
На основе заслушанных докладов и выступлений и с учетом замечаний и предложений, поступивших в ходе работы, участники «круглого стола» рекомендуют:
Правительству Российской Федерации:
1. Разработать механизмы установления понятных и долговременных правил для инвесторов, закрепляющие принцип недопущения ухудшения их положения и содержащие меры для обеспечения гарантий возврата инвестиций.
2. Рассмотреть возможность продления действия механизма договоров о предоставлении мощности как одного из инструментов привлечения инвестиций.
3. Рассмотреть возможность сокращения сроков утверждения инвестиционных программ сетевых организаций до двух месяцев с переносом их утверждения на первое полугодие года, а также объединения процессов их общественного обсуждения и рассмотрения субъектами Российской Федерации.
4. Рассмотреть целесообразность обязательного согласования инвестиционной программы распределительного комплекса с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
5. Разработать механизмы передачи электросетевых активов сетевых организаций, не соответствующих критериям территориальных сетевых организаций, под управление квалифицированных сетевых организаций.
6. Ускорить принятие постановления Правительства Российской Федерации «О правилах технологического функционирования электроэнергетических систем».
Министерству энергетики Российской Федерации:
разработать механизм заключения и действия регуляторных соглашений, заключаемых органом регулирования и регулируемой организацией и включающих в себя обязательства сторон, в том числе по величине тарифа, по объемам инвестиционной программы, по другим возможным обязательствам.
Федеральному Собранию Российской Федерации:
1. Способствовать устранению «турбулентности» законодательства в сфере электро- и теплоэнергетики в целях установления стабильного регулирования соответствующих правоотношений.
2. Ускорить комплексную оценку и принятие проекта федерального закона № 1086603–6
«О внесении изменений в Федеральный закон «О теплоснабжении» и о внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам
совершенствования системы отношений в сфере теплоснабжения».