«Круглые столы»

«Вопросы практики применения земельного законодательства» (совместно с Комитетом Совета Федерации по экономической политике)

Рекомендации

 Рассмотрев с участием членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, представителей федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представителей научных учреждений и экспертного сообщества тему «Вопросы практики применения земельного законодательства», участники «круглого стола» отмечают.
Земельное законодательство современной России – одно из наиболее динамично развивающихся и изменяющихся, вместе с тем, оно содержит в себе ряд пробелов и неразрешенных проблем, периодически оно не успевает за развитием отношений в указанной сфере. В настоящее время законодательство в сфере урегулирования земельных отношений все так же нуждается в унификации, гармонизации, устранении пробелов и коллизионных норм.
Остаются актуальными вопросы разграничения государственной собственности на землю, оптимизации условий предоставления земельных участков, совершенствования механизма торгов, создания эффективной системы управления земельными ресурсами, совершенствования нормативно-правовой базы мониторинга земель, землеустройства и кадастра недвижимости, повышения эффективности надзора (контроля) за использованием и охраной земель, улучшения информационного обеспечения органов власти и заинтересованных лиц (в том числе посредством осуществления инвентаризации земель), завершения разработки документов территориального планирования, градостроительного зонирования и другой градостроительной документации в соответствии с требованиями действующего законодательства.
Не менее актуальными являются вопросы формирования полноценного оборота на рынке земли, консолидации земель у эффективно хозяйствующих субъектов и в фондах перераспределения, в том числе через решение проблемы изъятия неиспользуемых или используемых не по целевому назначению земельных участков.
По‑прежнему не урегулированы вопросы системного формирования нормативной правовой базы в области охраны земель и стимулирования рационального использования земельных участков.
Так, в части реализации прав на землю, в частности, права собственности и аренды, особого внимания требуют следующие проблемы.
Необходимо вернуть органам местного самоуправления муниципальных районов полномочия сельских поселений по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, что будет обеспечивать сбалансированное правовое регулирование в данной сфере. Соответствующий законопроект находится на рассмотрении Государственной Думы.
 Считаем целесообразным увеличить законодательно установленный минимальный срок аренды сельскохозяйственных земель, в т. ч. общедолевых, так как во многих субъектах Российской федерации сложилась практика заключения договоров аренды общедолевых земель сельскохозяйственного назначения сроком на 11 месяцев, так как имеется возможность не регистрировать указанный договор в соответствующих органах.
Также требует скорейшего решения вопрос упрощения процедуры предоставления находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в собственность или аренду гражданам и юридическим лицам без проведения торгов.
Поскольку в законодательстве отсутствует механизм подтверждения факта использования соответствующего земельного участка, в том числе находящегося в долевой собственности, изъятие неэффективно используемых земель практически не производится.
В целях поддержки отечественных сельхозтоваропроизводителей, составляющих основной потенциал для развития сельского хозяйства и импортозамещения, необходимо предусмотреть внесение изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, устанавливающих возможность заключения нового договора аренды земельного участка, предназначенного для ведения сельскохозяйственного производства, после истечения срока ранее заключенного договора, арендатору, который надлежащим образом использовал такой земельный участок.
Подпункт 9 пункта 2 статьи 393 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает возможность выкупа арендаторами без проведения торгов земельных участков, переданных в аренду и предназначенных для ведения сельскохозяйственного производства по истечении трех лет с момента заключения договора аренды при условии надлежащего использования такого земельного участка. Вместе с тем, в практике применения обозначенной нормы прослеживаются следующие проблемы.
В случае необходимости раздела земельного участка, переданного в аренду и предназначенного для ведения сельскохозяйственного производства, по правовым причинам (ввиду наличия на земельном участке объектов культурного наследия народов Российской Федерации, объектов, включенных в Список всемирного наследия, историко-культурных заповедников, воинских и гражданских захоронений и т. д.) с учётом требований пункта 1 статьи 112 Земельного кодекса Российской образуются новые земельные участки. При этом внесение изменений в ранее заключенный договор аренды земельного участка не осуществляется, в данном случае заключается новый договор аренды земельного участка и, соответственно, трехлетний срок, предусмотренный подпунктом 9 пункта 2 статьи 393 Земельного кодекса, прерывается.
Системное толкование вышеназванных норм позволяет заключить, что сложившийся порядок ведёт к нарушению принципа справедливости и фактически препятствует реализации права гражданина или юридического лица на безаукционное приобретение земельного участка по истечении трёх лет с момента фактического заключения договора аренды на земельный участок до его раздела по основаниям, предусмотренным подпунктом 9 пункта 2 статьи 393 Земельного кодекса Российской Федерации.
Федеральным законом от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» на комплексной и системной основе пересмотрен порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Однако его практическая реализация вызывает немало проблем, особенно в части вопросов предоставления земель и порядка установления сервитутов.
Так, Федеральным законом от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ установлены переходные положения, связанные с применением Классификатора видов разрешенного использования земельных участков, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 года № 540. Вместе с тем, в настоящее время Классификатор не соответствует ряду положений Земельного кодекса Российской Федерации, что препятствует применению данных положений на практике. Так, в соответствии с 
подпунктом 14 статьи 3916 Земельного кодекса Российской Федерации основанием отказа в предоставлении земельного участка без проведения торгов является несоответствие разрешенного использования земельного участка целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка. Соответствующие формулировки классификатора видов разрешенного использования применяются и при проведении государственного кадастрового учета и осуществления государственной регистрации прав.
Развитие форм использования земель осуществляется по двум основным направлениям: во‑первых, введение новых форм пользования, что нашло отражение в закреплении положений о сервитуте земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности; во‑вторых, расширение содержания существующих форм.
Регулирование отношений, связанных с установлением сервитута в отношении земельного участка, находящегося в аренде, вступает в противоречие с нормами, регламентирующими объем прав и гарантии защиты права аренды, лишая данное право юридической ценности.
Сервитут может быть установлен на земельный участок, который ранее был предоставлен в аренду и предназначен для строительства. Таким образом, один земельный участок может принадлежать разным субъектам, имеющим право застройки. Обоснованность введения данной нормы вызывает сомнения, учитывая владельческий характер защиты права аренды.
Введение сервитута земельных участков, находящихся в аренде, является необоснованным также по причине ущемления прав арендатора в праве осуществлять передачу земельного участка в субаренду. Установление сервитута обеспечивается возможностью государственного принуждения, поскольку сервитут может устанавливаться по решению суда. Таким образом, арендатор земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, лишается права выбора формы использования арендованного земельного участка. Не решен вопрос о структуре платы за установление сервитута – включает она убытки арендатора или нет, а, следовательно, исключается ли возможность взыскания убытков при сервитуте.
По существу, это проблемы нормативного обеспечения арендных отношений. Согласование данных норм должно получить нормативное закрепление. Пока данные нормативные акты не приняты, установление сервитута будет осуществляться по разным основаниям и в разном порядке, что недопустимо для единообразного регулирования данного круга отношений и дает повод к субъективным решениям и коррупции.
В части прекращения прав на землю особые вопросы вызывает изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд.Так, Федеральный закон от 31 декабря 2014 года № 499-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» усовершенствовал порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Однако остаются весьма актуальными вопросы оперативного принятия отдельных стратегических решений. Например, среди оснований изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, предусмотренных статьей 49 Земельного кодекса Российской Федерации, нет случаев, связанных со строительством, реконструкцией объектов инженерной защиты от негативного воздействия вод. В интересах защиты не только жизни и здоровья граждан Российской Федерации, угроза которым может возникнуть при различных чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, но и объектов жилищно-коммунального хозяйства, социальной сферы, транспорта, энергетики от берегоразрушительных и оползневых процессов необходимо внесение соответствующих изменений.
По вопросам защиты прав на землю и рассмотрения земельных споров на практике возникают массовые коллизионные ситуации.
Так, особую озабоченность вызывает ситуация, когда сельскохозяйственная организация или крестьянское (фермерское) хозяйство использовали находящийся в общей долевой собственности земельный участок без оформления соответствующих правоотношений в надлежащей форме и предоставляют в орган местного самоуправления, уполномоченный на принятие решения о предоставлении земельных долей или земельных участков на льготных условиях, самые различные документы, подтверждающие такое использование. По данному вопросу выносятся противоречивые судебные решения. Это требует не только обобщения имеющейся судебной практики, но и принятия соответствующих подзаконных нормативных правовых актов. Также следует рассмотреть вопрос о возможности продажи земельной доли ее собственником муниципальному образованию.
С другой стороны – в действующем законодательстве зачастую не учитываются актуальные положения, в том числе Конституционного Суда Российской Федерации.
Обращаем внимание на то, что до настоящего времени не принято законодательного акта, направленного на реализацию постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2008 года № 7-П по делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобами ряда граждан.
В части вопросов платы за землю и оценки земли существенной проблемой в земельном обороте является неурегулированность вопроса определения кадастровой стоимости земельных участков и сложная процедура ее оспаривания.
Так, в соответствии со статьей 2415 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» определение кадастровой стоимости осуществляется оценщиками в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона, актов уполномоченного федерального органа, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности, стандартов и правил оценочной деятельности, регулирующих вопросы определения кадастровой стоимости. Вместе с тем нормативный правовой акт, вводящий единые и понятные критерии определения кадастровой стоимости, отсутствует, что порождает многочисленные противоречия и осложняет оспаривание результатов оценки.
На основании статьи 2418 названного Федерального закона результаты определения кадастровой стоимости могут быть оспорены юридическими лицами в случае, если результаты определения кадастровой стоимости затрагивают права и обязанности этих лиц, а также органами государственной власти, органами местного самоуправления в отношении объектов недвижимости, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в суде и комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости. Результаты определения кадастровой стоимости могут быть оспорены физическими лицами в случае, если результаты определения кадастровой стоимости затрагивают права и обязанности этих лиц, в суде или комиссии.
Вместе с тем не предусмотрена обязанность компетентных органов пересматривать результаты кадастровой оценки по всем земельным участкам, в том случае, если она была успешно оспорена по одному земельному участку. Все иные лица обязаны будут также обращаться в суд или в комиссию.
Также необходимо внести изменения в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и уточнить редакцию проекта федерального закона «О государственной кадастровой оценке в Российской Федерации» в части нормативного регулирования проведения кадастровой и рыночной оценки объектов недвижимости по единой методологической базе, а также установления ограничения в сроках оспаривания кадастровой стоимости объектов недвижимости и изменить методику определения кадастровой стоимости в зависимости от экономической отдачи (сенокосы, пастбища имеют одинаковую с пашней стоимость, хотя выход валовой продукции в 2–4 раза ниже по сравнению с пашней) и установить минимальную стоимость для земель сельскохозяйственного назначения, неиспользуемых в сельскохозяйственном обороте (пески, овраги, крутые склоны балок, болота и т. д.).
В части основных функций управления земельными ресурсамиотмечаем, что применение норм т. н. «дачной амнистии», предусматривающей регистрацию объектов недвижимого имущества, а именно объектов индивидуального жилищного строительства, физическими лицами исключительно на основании документа, подтверждающего право собственности на земельный участок и декларации, приводит к многочисленным случаям регистрации многоквартирных домов, а также иных объектов недвижимого имущества под видом объектов индивидуального жилищного строительства. Также с учетом изменившегося соотношения землеустроительной и кадастровой деятельности и сохраняющегося единого нормативного правового регулирования в области землеустройства со стороны Минэкономразвития России (тогда как наиболее востребованы его результаты на землях сельскохозяйственного назначения) следует разработать новую редакцию Федерального закона «О землеустройстве» или дополнить его отдельной главой – «Сельскохозяйственное землеустройство».
Предлагаем также рассмотреть возможность внесения изменений в статью 241 Федерального закона от 21 июля 1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», регламентирующей особенности государственной регистрации права на земельную долю, дополненной 29 декабря 2015 года положением о том, что сделка по продаже земельной доли подлежит нотариальному удостоверению. Необходимо исключить данное положение, так как плата за оказание нотариусом услуг правового и технического характера в некоторых случаях превышает цену сделки или составляет ее значительную часть. Сложившаяся ситуация повлечет негативные последствия, а именно: рост социальной напряженности из‑за возникших дополнительных расходов и замедление процесса надлежащего оформления прав на земельных доли, определенного на уровне Российской Федерации как приоритетного.
Субъекты Российской Федерации неоднократно высказывали предложения о необходимости передачи полномочий по государственному земельному надзору на региональный уровень. Также следует устранить коллизию между нормами Земельного кодекса Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части компетенции органов различного уровня при осуществлении муниципального земельного контроля в границах сельских поселений.
Также необходимо разработать федеральный нормативный акт по вопросам взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, направленный на обеспечение своевременной подготовки и представление федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления качественных материалов, подтверждающих существенное снижение плодородия земель сельскохозяйственного назначения или значительное ухудшение экологической обстановки, либо неиспользование земельного участка для ведения сельскохозяйственного производства в течение трех и более лет (материалы необходимы органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации для обращения в суд о принудительном изъятии такого земельного участка у собственника).
Следует внести изменения в статью 71 Земельного кодекса в части не распространения случаев проведения проверок и выдачи органами государственного земельного надзора предписаний органам государственной власти, органам местного самоуправления в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, которые не предоставлены третьим лицам и являются казной.
В отношении ответственности за земельные правонарушения следует отметить, что назрела необходимость принимать меры по усилению степени наказания за уничтожение плодородного слоя почвы, за порчу земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными веществами и отходами. Причем меру ответственности следовало бы дифференцировать в зависимости от площади земельного участка, на котором установлен факт нарушения земельного законодательства, — размер штрафа за нарушение на площади в несколько соток должен отличаться от наказания за нарушение на площади, исчисляющейся десятками гектаров.
В части охраны земель необходимо разработать комплекс мер, ограничивающих и контролирующих выжигание на земельных участках сухой травянистой растительности (включая ее остатки), а также влекущих возникновение мер административной ответственности за нарушение правил пожарной безопасности в лесах и на земельных участках. В целях предотвращения деградации, порчи и истощения земель следует запретить незаконное выжигание на земельных участках сухой травянистой растительности (включая ее остатки).
Весьма актуален вопрос экономического стимулирования сельскохозяйственных товаропроизводителей за повышение уровня плодородия земель, а в случае снижения – применение штрафных санкций.
Достаточно серьезные коллизии возникают и в части правового режима отдельных категорий и видов использования земель. Так, в отношении земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов отдельные правовые нормы неоднозначно трактуются правоприменителями и судебными органами.
Так, Федеральным законом от 28 декабря 2013 года № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» лечебно-оздоровительные местности и курорты были исключены из категории особо охраняемых природных территорий, в то же время пункт 3 статьи 10 вышеназванного Федерального закона содержит положение о том, что особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу этого Федерального закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу данного Федерального закона.
Исходя из вышеизложенного, участники «круглого стола» предлагают:

1. Рекомендовать Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации ускорить рассмотрение следующих проектов федеральных законов:
№ 961795–6 «О внесении изменений в статьи 392 и 3921 Земельного кодекса Российской Федерации и статью 33 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»;№ 940353–6 «О внесении изменения в статью 34 Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части уточнения порядка применения классификатора видов разрешенного использования земельных участков);
№ 945097–6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части совершенствования отдельных положений земельного законодательства об образовании и предоставлении земельных участков);
№ 941582–6 «О внесении изменения в статью 49 Земельного кодекса Российской Федерации» (в части установления возможности изъятия земельных участков в целях строительства, реконструкции объектов инженерной защиты от негативного воздействия вод);
№ 1049923–6 «О внесении изменений в статьи 60 и 67.1 Водного кодекса Российской Федерации» (в целях совершенствования порядка проведения специальных защитных мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод);
№ 1065362–6 «О внесении изменения в статью 24.1 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (в части отмены обязательного нотариального удостоверения сделок по продаже земельных долей);
№ 313087–6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части уточнения правового режима садовых, огородных и дачных земельных участков);
№ 934793–6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» (в части обязанности проведения согласования границ при межевании земель с органами местного самоуправления);
№ 1036219–6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»;
№ 739287–6 «О внесении изменений в статьи 10 и 12 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (в части установления перечней документов, которыми подтверждается факт надлежащего использования земельных участков сельскохозяйственного назначения);
№ 919321–6 «О внесении изменений в статью 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (об усилении административной ответственности за порчу земель);
№ 771372–6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения пожарной безопасности».

2. Рекомендовать Правительству Российской Федерации:
поручить соответствующим федеральным органам исполнительной власти рассмотреть возможность подготовки подзаконного нормативного правового акта, регламентирующего перечень оснований, подтверждающих использование земельных участков сельскохозяйственными организациями или крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, в том числе в случае, если находящиеся в общей долевой собственности земельные участки использовались без оформления соответствующих правоотношений;
обеспечить совершенствование взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти в части координации управления земельными ресурсами;
рассмотреть вопрос о необходимости разработки проекта федерального закона, предусматривающего внесение изменений в Земельный кодекс Российской Федерации в части возможности ведения отсчета трехлетнего срока договора аренды земель сельскохозяйственного назначения (в случае необходимости раздела земельного участка) с момента заключения договора аренды исходного земельного участка, то есть до его раздела;
рассмотреть вопрос о необходимости уточнения положения о том, что особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до вступления в силу Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу данного Федерального закона.

3. Рекомендовать Верховному Суду Российской Федерации ускорить работу по обобщению судебной практики.

4. Рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации активизировать работу по разработке и принятию нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, направленных на реализацию норм федерального земельного законодательства в части вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.