Рекомендации
В парламентских слушаниях на тему
«Законодательство и правоприменительная практика в системе распределения
субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов
Российской Федерации для осуществления переданных полномочий в области лесных отношений»,
проведенных Комитетом Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию 31 марта 2016 года, приняли участие члены Совета Федерации,
представители Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации,
Счетной палаты Российской Федерации, Министерства финансов Российской
Федерации, Федерального агентства лесного хозяйства, а также представители
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, научных и общественных
природоохранных организаций.
Целью
парламентских слушаний являлось публичное рассмотрение правоприменительной
практики финансирования расходов федерального бюджета на охрану, защиту и воспроизводство лесов, вопросов распределения субвенций из федерального
бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации для
осуществления переданных полномочий в области лесных отношений.
Участники мероприятия отмечают
своевременность и актуальность проведения парламентских слушаний, вызванные
острой необходимостью в источниках финансирования лесного хозяйства, повышении
эффективности мероприятий по использованию, охране, защите и воспроизводству
лесов.
В соответствии с Лесным кодексом
Российской Федерации средства на осуществление переданных органам
государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в области
лесных отношений предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета.
Общий объем бюджетных ассигнований федерального бюджета на осуществление отдельных
полномочий Российской Федерации в области лесных отношений в 2016 году составил
29 042,7 млн. руб., что почти на 9% ниже уровня 2015 года.
Сокращение в 2016 году объемов
финансирования лесного хозяйства в федеральном бюджете на 1,96 млрд. руб.
повлекло снижение размера субвенций, предоставляемых субъектам Российской
Федерации на осуществление отдельных полномочий в области лесных отношений, на 2,1 млрд. руб. Значительно сократилось и софинансирование со стороны субъектов
Российской Федерации. Если в 2012–2014 годах на лесное хозяйство ими
направлялось более 12 млрд. руб. в год, то сегодня средства региональных
бюджетов едва достигают суммы в 7 млрд. руб.
Определение объема субвенции,
предоставляемой субъекту Российской Федерации на соответствующий год для
исполнения полномочий в сфере лесных отношений, осуществляется Рослесхозом в соответствии с Методикой распределения между субъектами Российской Федерации
субвенций из федерального бюджета на осуществление отдельных полномочий
Российской Федерации в области лесных отношений, реализация которых передана органам
государственной власти субъектов Российской Федерации, утвержденной
постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2006 года № 838.
Основой для расчета объема субвенций, в соответствии с действующей методикой, служат региональные нормативы затрат,
величина которых зависит от объемов субвенций, установленных на федеральном
уровне. Вместе с тем расчеты объемов субвенций, которые должны доводиться до регионов, исходя из проекта базовых нормативов затрат, подготовленных
Рослесхозом, показывают, что для обеспечения охраны, защиты и воспроизводства
лесов требуется более 40 млрд. руб.
За период действия данной методики — с 2007 по 2015 годы произошли существенные изменения в лесном и бюджетном
законодательстве Российской Федерации. Были внесены законодательные изменения
базовых нормативов затрат и базового перечня работ или услуг. Создана система
обеспечения выполнения комплекса лесохозяйственных работ специализированными государственными
учреждениями субъектов Российской Федерации. Произошли существенные изменения в подходах к организации охраны лесов от пожаров, направленные на усиление
профилактики лесных пожаров и выполнение комплекса превентивных мер.
В целях повышения эффективности
использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов постановлением
Правительства Российской Федерации № 318 от 15 апреля 2014 года была принята
Государственная программа Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства» на 2013–2020 годы (далее — Государственная программа), которая определила основные
цели и задачи лесного хозяйства, а также комплекс мероприятий для их
достижения. В основу реализации Государственной программы были заложены
принципы программно-целевого бюджетирования, в соответствии с которыми расходы федерального
бюджета на охрану, защиту и воспроизводство были увязаны с объемами реализуемых
программных мероприятий и конечными результатами эффективного исполнения
регионами полномочий в сфере лесных отношений.
Решение задач лесного хозяйства
программно-целевым методом потребовало совершенствования методики распределения
между субъектами Российской Федерации субвенций из федерального бюджета на осуществление
отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, прежде
всего, в направлении учета при распределении средств объемов лесохозяйственных
работ и мероприятий, выполняемых отдельными регионами.
Во исполнение поручения Правительства
Российской Федерации № АХ-П9-5102 от 28 июля 2015 года Министерством природных
ресурсов и экологии Российской Федерации был подготовлен проект постановления Правительства
Российской Федерации «Об утверждении методики распределения между субъектами
Российской Федерации субвенций из федерального бюджета на осуществление
отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений,
реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской
Федерации» (далее — проект Методики).
Указанный проект Методики основан на пересмотре состава и структуры критериев распределения финансовых ресурсов,
применении для расчета субвенций федеральных базовых нормативов затрат лесного хозяйства,
а также порядка финансирования мероприятий по тушению лесных пожаров,
авиационного и космического мониторинга в резервных лесах. Проектом методики
устанавливаются показатели, характеризующие площадь эксплуатационных и защитных
лесов, интенсивность их использования, а также плотность населения субъекта
Российской Федерации и классы пожарной опасности в лесах по условиям погоды.
Указанные критерии оценивают влияние на размер средств, предоставляемых на осуществление переданных полномочий в сфере лесных отношений, что позволит
сделать систему распределения средств более прозрачной и обоснованной.
Рассмотрение проекта Методики в ходе
парламентских слушаний показало, что ее принятие должно носить приоритетный
характер, прежде всего, в целях скорейшего перевода лесного хозяйства с остаточного принципа финансирования на экономически обоснованные расчеты
базовых нормативов затрат на выполнение мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов.
Однако, по экспертным оценкам, при
существующем объеме финансирования практика применения проекта Методики
приведет к перераспределению средств Европейско-Уральской части страны в регионы Сибири и Дальнего Востока, прежде всего, за счет введения
«коэффициентов влияния», определяющих итоговую величину расходов того или иного
субъекта Российской Федерации на охрану, защиту и воспроизводство лесов. В случае принятия завышенных по отношению к наземной охране лесов коэффициентов
влияния величины зон авиационного и космического мониторинга произойдет
существенное перераспределение финансовых средств от заселенных промышленных
регионов страны к регионам со значительными территориями авиационного и космического мониторинга, где лесопользование в большей части ограничивается
геологоразведкой, добычей полезных ископаемых и строительством линейных
сооружений.
По информации Министерства финансов
Российской Федерации в случае принятия проекта Методики, произойдет сокращение
субвенций, предоставляемых Ленинградской области на 69,3 %, Тверской — на 61,6
%, Владимирской области — на 57,7 %, Нижегородской области — 54,9 %, Костромской
области — на 52,2 %, Рязанской области — на 50 %, Свердловской области — на 46,3 %, Новгородской области — на 46 %, Магаданской области — на 43,6%,
Пермскому краю — на 44,7 %, Республике Карелия — на 42,1 %. При этом размер
субвенций, предоставляемых, Республике Бурятия, увеличится на 25,4%,
Забайкальскому краю — на 24%, Хабаровскому краю — на 18,8 %, Иркутской области —
на 24%, Амурской области — на 19,4%. Размер субвенций Республике Саха (Якутия)
и Республике Тыва удвоится, а Томской области — увеличится в 1,8 раза.
Вместе с тем при определении объема
субвенций на исполнение отдельных полномочий в области лесных отношений также
следует отдельно учитывать расходы на содержание органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, исполняющих «лесные» полномочия, их территориальных
органов и подведомственных учреждений. Кроме того, по мнению ряда участников
парламентских слушаний, в проекте Методики недостаточно проработаны и вопросы
финансирования расходов, связанных с тушением лесных пожаров.
Финансовую основу проекта Методики
образует годовой объем субвенций, предоставляемых на реализацию отдельных
полномочий Российской Федерации в области лесных отношений из федерального бюджета,
предусмотренный федеральным законом о федеральном бюджете на очередной
финансовый год, который, в свою очередь, зависит от собираемости налогов,
сборов и иных платежей в федеральный бюджет. В этой связи объём субвенций на реализацию отдельных полномочий в области лесных отношений при дефиците
бюджетных средств формируется по остаточному принципу, после удовлетворения
финансовыми ресурсами приоритетных социальных потребностей общества, нужд
ведущих отраслей экономики и видов деятельности, связанных с обеспечением
государственной безопасности и обороны. По этой причине поиск новых
методологических подходов и алгоритмов для распределения бюджетных средств не приведет к увеличению их количества.
Наряду с названными факторами,
определяющими недостаточный уровень финансирования лесного хозяйства, следует
выделить и низкую доходность от эксплуатации российских лесов. Так, доходы
федерального бюджета в 2014 году от платежей за пользование лесным фондом
составили лишь 19,1 млрд. руб., что составляет 77% затрат федерального бюджета,
направляемых на лесное хозяйство.
Действующая система ценообразования на древесину и иные лесные ресурсы не имеет рыночной основы и является «копиркой»
советских прейскурантов, ранее работавших в условиях централизованно
планируемой экономики, когда лесные ресурсы не продавались, а распределялись. В результате нерыночного ценообразования на лесные ресурсы средний размер ставки
платы за древесину на корню, за время действия Лесного кодекса Российской
Федерации, не только не увеличился, но в ряде регионов имеет тенденцию к снижению.
Размер субвенций не связан с доходностью
лесопользования и, следовательно, не стимулирует ее рост. Установление
зависимости объемов получаемых субвенций от доходности лесопользования при
управлении федеральной собственностью (лесами), позволит создать мотивацию к увеличению
дохода от использования лесов и, соответственно, получению дополнительных
источников финансирования.
На сегодняшний день на площади более 800
млн. га мероприятия по охране, защите и воспроизводству лесов осуществляются
органами государственной власти и подведомственными им бюджетными организациями.
Таким образом, на большей части страны лесное хозяйство остается отраслью
нематериального производства, не имеющей законодательно признанных продукции и услуг и, как следствие, собственного дохода. При этом средства на выполнение
мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов формируются в основном в форме бюджетных расходов, что превращает лесное хозяйство, оторванное от финансового
результата своей деятельности, в потребителя бюджетных средств наравне со сферами
образования и здравоохранения.
Это определяет положение лесного
хозяйства как отрасли с недостаточными финансовыми ресурсами, что делает
невозможным полноценное обеспечение охраны лесов, промышленное выращивание качественной
и доступной древесины для лесной промышленности. Наиболее остро это проявляется
в периоды финансовых кризисов и спадов национальной экономики. Выходом из сложившейся ситуации должно стать создание условий для экономически
эффективного (доходного) лесного хозяйства на всей территории лесного фонда,
превращение его в отрасль экономики материального производства, направленного
на выращивание древесины для обеспечения лесной промышленности сырьевыми
ресурсами, а также на предоставление обществу благоприятной окружающей среды и оказание
рекреационных услуг.
Вместе с тем вопрос совершенствования
механизма распределения субвенций обусловлен существенным сокращением
бюджетного финансирования за счет средств федерального бюджета, влияющим на полноту
и качество исполнения переданных полномочий в области лесных отношений. Проект
новой редакции методики распределения субвенций предполагает пересмотр состава
и структуры критериев распределения финансовых ресурсов, применение для расчета
субвенций федеральных базовых нормативов затрат, разработанных на федеральном
уровне, и дает возможность оценить эффективность исполнения переданных
субъектам Российской Федерации полномочий.
Применение для расчета субвенций новых
подходов связано с необходимостью определения приоритетных направлений
финансирования переданных субъектам Российской Федерации полномочий в области
лесных отношений в условиях оптимизации бюджетных расходов и потребует пересмотра
подходов к лесному планированию и оптимизации структуры органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений.
Принятие проекта Методики даст
возможность повысить эффективность финансирования расходов на исполнение переданных
субъектам Российской Федерации отдельных полномочий в области лесных отношений.
По итогам состоявшегося обсуждения участники парламентских слушаний РЕКОМЕНДУЮТ:
Правительству
Российской Федерации, Министерству природных ресурсов и экологии Российской
Федерации, Федеральному агентству лесного хозяйства:
- определить необходимый состав и объемы
мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, подлежащих
финансированию из федерального бюджета Российской Федерации, а также их
территориальное размещение;
- внести в Государственную программу
«Развитие лесного хозяйства» на 2013–2020 годы изменения, предусматривающие
корректировку и уточнение состава программных мероприятий, обоснование объема и источников финансовых ресурсов, необходимых для их исполнения, с учетом установленных
нормативов затрат;
- определить целевое назначение средств,
формирующихся в бюджетах субъектов Российской Федерации от поступления лесного
дохода в объеме превышения платежей за пользование лесными ресурсами над
минимальными ставками платы, для обеспечения охраны и воспроизводства лесов;
- провести анализ мирового опыта
управления лесами, заключающийся в применении механизма финансирования лесной
отрасли, за счет средств, поступающих от использования лесов, с последующей проработкой
вопроса о возможности перевода финансирования лесного хозяйства из бюджетной сферы
услуг в отрасль материального производства, обеспеченную собственными доходами
при условии удовлетворения экономических потребностей общества в лесных
ресурсах, и поддержания благоприятной среды обитания;
- предусмотреть на законодательном
уровне предоставление лесных участков специализированным учреждениям субъектов
Российской Федерации, обеспечивающим охрану, защиту и воспроизводство лесов, не переданных в аренду и ограниченных в использовании (защитных лесов, особо
защитных участков леса), в постоянное (бессрочное) пользование;
- рассмотреть вопрос о создании
механизма финансирования производства семян и выращивания посадочного материала
лесных растений с улучшенными наследственными свойствами, в том числе с закрытой корневой системой, лесными селекционно-семеноводческими центрами в рамках доводимого до бюджетных или автономных учреждений государственного задания
на выполнение работ за счет средств субвенций, выделяемых из федерального
бюджета субъектам Российской Федерации на исполнение переданных полномочий в области лесных отношений;
- установить нормообразующие показатели
для расчета численности органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации и лесничеств;
- разработать и реализовать новые
подходы к системе ценообразования на лесные ресурсы, основанные на рыночной
стоимости круглых лесоматериалов, учете затрат на охрану, защиту и воспроизводство лесов, а также механизмов формирования и изъятия лесной ренты;
- проработать вопрос приоритетного
обеспечения государственного финансирования ведения лесного хозяйства в социально значимых лесах там, где это необходимо и где это невозможно сделать
за счет дохода от лесопользования;
- рассмотреть обоснованность сложившейся
практики лесных отношений, предусматривающей запрет на финансирование из средств субвенций работ по обнаружению и тушению лесных пожаров, выполняемых
арендаторами лесных участков;
- рассмотреть и учесть предложения,
поступившие от участников парламентских слушаний и органов государственной
власти субъектов Российской Федерации:
1) утвердить нормативы затрат на охрану,
защиту и воспроизводство лесов до принятия Правительством Российской Федерации
нового механизма распределения средств между субъектами Российской Федерации на реализацию отдельных полномочий в сфере лесных отношений;
2) провести анализ распределения средств
в соответствии с проектом Методики, обеспечив их сравнение с полученными за прошлые годы результатами по достижению целей и задач, установленных
Государственной программой «Развитие лесного хозяйства» на 2013–2020 годы, а также целевых прогнозных показателей, установленных для оценки исполнения переданных
полномочий;
3) рассмотреть зависимость объема
средств субвенций, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации, от объемов доходов от платы за использование лесов, мобилизуемых органами
государственной власти субъектов Российской Федерации в бюджеты бюджетной
системы Российской Федерации;
4) установить «коэффициенты влияния»,
определяющие зависимость итоговой величины предоставляемой регионам субвенции
на охрану, защиту и воспроизводство лесов от достигнутой за прежние годы
эффективности расходования средств;
5) проанализировать необходимость учета
корреляции горимости лесов и классификации регионов по уровням природной
пожарной опасности лесов, устанавливаемой в соответствие со ст. 53 Лесного
кодекса Российской Федерации;
6) проанализировать возможность
приведения размера оплаты труда на содержание лесной охраны и других работников
лесного хозяйства в соответствие со средним уровнем оплаты труда в субъекте
Российской Федерации с учетом установленных законодательством гарантий и компенсаций
для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;
7) проанализировать возможность
разработки федеральной целевой программы по улучшению материально-технической
базы лесного хозяйства.
Министерству
природных ресурсов и экологии Российской Федерации:
- завершить согласование проекта
Методики распределения субвенций и представить в установленном порядке на утверждение;
- утвердить базовый перечень работ и услуг в лесном хозяйстве, базовые нормативы затрат на комплекс работ по охране,
защите и воспроизводству лесов и нормообразующие показатели и нормативы
численности работников органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, осуществляющих полномочия в области лесных отношений, и лесничеств.
Министерству
финансов Российской Федерации:
- при формировании проекта федерального
бюджета на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов учесть финансирование
лесного хозяйства в соответствии с базовыми нормативами затрат.
Министерству
природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральному агентству
лесного хозяйства совместно с Министерством финансов Российской Федерации:
- подготовить предложения по совершенствованию подходов финансирования затрат на тушение лесных пожаров с соответствующими предложениями по внесению изменений в нормативные правовые
акты Правительства Российской Федерации.